論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”判定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

伍華軍 榮錦坤

摘 要：我國行政訴訟的體例以普通行政訴訟為主，行政公益訴訟為輔。相較于傳統(tǒng)的行政訴訟，行政公益訴訟具有保護(hù)公共利益和客觀法秩序之目的、檢察機(jī)關(guān)為起訴主體、訴訟程序呈“雙階構(gòu)造”、判決具有對(duì)世效力等新特征。因其特殊性，不履行法定職責(zé)的內(nèi)核也發(fā)生了變化。應(yīng)將“不履行”類型化分為未履職、未有效履職、履職但有瑕疵、未及時(shí)履職和不回復(fù)檢察建議等類型。法定職責(zé)的范圍除法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件外，還包含了“三定方案”和權(quán)力清單等。對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的判定，應(yīng)當(dāng)首先從行為要件判斷行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)在行為要件已盡其所能，則要根據(jù)行政機(jī)關(guān)的抗辯事由與公益受損狀態(tài)的因果關(guān)系再確定其是否履行職責(zé)，而不是僅通過結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)直接給予否定。

關(guān)鍵詞：客觀訴訟；不履行法定職責(zé)；行為標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)；抗辯事由

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的特點(diǎn)和趨勢(shì)研究”（21BDJ048）。

［中圖分類號(hào)］ D92 ? ? ? ? ［文章編號(hào)］ 1673-0186（2023）003-0087-014

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.007

一、問題的提出

行政公益訴訟自試點(diǎn)到立法又經(jīng)過幾年的實(shí)踐運(yùn)行，在公共利益保護(hù)，尤其是環(huán)境保護(hù)方面，取得了很大成效。但在行政公益訴訟運(yùn)行過程中，無論是檢察建議程序還是訴訟程序，對(duì)“不履行法定職責(zé)”的界定均沒有成熟的判定標(biāo)準(zhǔn)，此為現(xiàn)階段行政公益訴訟的一個(gè)重大局限［1］。這是行政公益訴訟立法初期面臨的問題，隨著《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱“《辦案規(guī)則》”）的出臺(tái)，第八十二條為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)提供了初步判斷標(biāo)準(zhǔn)①。而法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的判斷，至今仍沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界對(duì)“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的討論近幾年也從未停歇。針對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)之判斷，有行為標(biāo)準(zhǔn)說［2］、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說［3］、行為標(biāo)準(zhǔn)加結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說［4］、“雙重二階層”說［5］以及“三層次裁判結(jié)構(gòu)”說［6］等。

上述判斷標(biāo)準(zhǔn)從命名的角度看似復(fù)雜多樣，但本質(zhì)而言分為行為標(biāo)準(zhǔn)說、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說以及“行為—結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)說。事實(shí)上，完全意義的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說是不存在的，其意味著法院只需審查案件中國家利益或者社會(huì)公共利益是否處于受損狀態(tài)即可，如果公共利益受損狀態(tài)沒有解除，那么行政機(jī)關(guān)也將沒有懸念地被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。即便是明確支持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說的學(xué)者，也會(huì)考慮行政機(jī)關(guān)的履職行為，這種結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)對(duì)受損公益的要求是“有效消除”而非“絕對(duì)消除”［7］。換言之，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說摻雜了行為標(biāo)準(zhǔn)的判斷，只不過最終把落腳點(diǎn)放在了結(jié)果上，仍是一種“行為—結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)說。行為標(biāo)準(zhǔn)說也不難理解，即通過比對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和其履職行為判斷其是否履行了法定職責(zé)。但行為標(biāo)準(zhǔn)說面臨的難題是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)竭盡全力履職卻仍無法消除公益受損狀態(tài)，是否可以認(rèn)定其沒有履行法定職責(zé)？學(xué)者們對(duì)這個(gè)問題多采取“躲閃”態(tài)度。有學(xué)者解釋稱，這里的行為標(biāo)準(zhǔn)僅僅指因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的不履行法定職責(zé)行為而導(dǎo)致公益沒有恢復(fù)圓滿狀態(tài)的情形下的行為標(biāo)準(zhǔn)［8］。堅(jiān)持“行為—結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)說的學(xué)者認(rèn)為法院在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)行為時(shí)應(yīng)同時(shí)考慮行為要件和結(jié)果要件，但鮮有學(xué)者對(duì)行為標(biāo)準(zhǔn)類型化，在行政機(jī)關(guān)符合行為條件但公益處于受損狀態(tài)時(shí)究竟該如何細(xì)致認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)，亦沒有一個(gè)明確規(guī)則。

對(duì)行政公益訴訟下行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)的判定，是一個(gè)綜合考量的結(jié)果。考慮到絕大多數(shù)案件都是因?yàn)楣媸軗p狀態(tài)沒有解決才進(jìn)入訴訟程序，故通過行為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行審視，可以解決大多數(shù)不履行法定職責(zé)案件。但對(duì)于行政機(jī)關(guān)“力盡而不能”的案件，行政機(jī)關(guān)的抗辯事由是否可以使法院認(rèn)為其已經(jīng)履行了職責(zé)，有必要確立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。本文將從行政公益訴訟的特殊性出發(fā)分析“不履行法定職責(zé)”不同于一般行政訴訟的內(nèi)核，并以此為基礎(chǔ)確定不履行法定職責(zé)判定的具體行為標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的適用應(yīng)當(dāng)被排除，但是這并不意味著結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)沒有用武之地，只不過需要謹(jǐn)慎使用。如案件中公共利益受損狀態(tài)沒有回復(fù)，要充分考慮行政機(jī)關(guān)的抗辯事由和公益受損狀態(tài)間的因果關(guān)系，以此判定行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)。

二、行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”的內(nèi)涵

通常意義的行政訴訟“是指作為行政相對(duì)人的公民、法人或者其他組織認(rèn)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院起訴，由人民法院審理并作出裁判的活動(dòng)”［9］。學(xué)界對(duì)于我國的行政訴訟究竟屬于主觀訴訟還是客觀訴訟歷來有爭(zhēng)議①，但對(duì)于行政公益訴訟之構(gòu)造定位則較為一致，為客觀訴訟。

作為客觀訴訟的行政公益訴訟呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)私益訴訟的特殊性：以保護(hù)公共利益和客觀法秩序?yàn)槟康摹⒁詸z察機(jī)關(guān)作為起訴主體、訴訟程序呈“雙階構(gòu)造”、檢察機(jī)關(guān)被賦予調(diào)查權(quán)、舉證責(zé)任不再“一邊倒”、職權(quán)主義構(gòu)造更加凸顯、判決方式多采用確認(rèn)判決和履行判決且判決具有對(duì)世效力等。但是其中與不履行法定職責(zé)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的特征是其保護(hù)公益的目的、以檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體、“雙階構(gòu)造”的訴訟程序和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的賦予。

從訴訟目的來看，主觀訴訟不是為了給予行政機(jī)關(guān)否定性評(píng)價(jià)，也不是為了糾正公共行政上的錯(cuò)誤，更不是為了保障客觀的公法秩序，而是為了救濟(jì)相對(duì)人，恢復(fù)相對(duì)人受損害的權(quán)益［10］。而客觀訴訟以保護(hù)公益為目的，客觀訴訟的判決也以保護(hù)公共利益為導(dǎo)向［11］。保護(hù)公益和客觀法秩序的目的也是行政公益訴訟區(qū)別于普通行政訴訟的最大特征。檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的實(shí)踐探索經(jīng)歷了以原告身份代表國家提起民事訴訟、督促責(zé)任主體提起訴訟以及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟三個(gè)階段［11］。以檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體彰顯了其明顯高于傳統(tǒng)行政訴訟中相對(duì)人的訴訟地位。“雙階構(gòu)造”的特征是為檢察建議程序的引入。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的賦予，既是其法律監(jiān)督者地位的反映，也體現(xiàn)出了其更強(qiáng)勢(shì)的訴訟地位。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政行為的違法性、行為的危害后果、公益受損的調(diào)查能力相較于社會(huì)組織、個(gè)人而言，具備了明顯的優(yōu)勢(shì)［11］。由于行政公益訴訟具備相較于傳統(tǒng)行政訴訟的特殊性，那么對(duì)不履行法定職責(zé)的理解和規(guī)則構(gòu)建，需要結(jié)合傳統(tǒng)行政訴訟不履行法定職責(zé)和行政公益訴訟的特征進(jìn)行重構(gòu)。

（一）行政公益訴訟中“不履行”表現(xiàn)形式的析出

1.普通行政訴訟中“不履行”的形式

起初學(xué)界對(duì)于普通行政訴訟中“不履行”理解之通說為：“所謂不履行，又稱拒絕履行，即行政機(jī)關(guān)以明示或者默示的方式，否定合法申請(qǐng)人的申請(qǐng)。”［12］之后又將實(shí)際未履行納入不履行的范疇［13］。除了拒絕履行以及實(shí)際未履行，拖延履行也成為不履行方式的一種［14］。兼具法官與學(xué)者身份的江必新和梁鳳云認(rèn)為“不履行”包含了拒絕履行、部分履行、拖延履行，并將履行不能和預(yù)期不履行排除在“不履行”之外，對(duì)于不適當(dāng)履行，則可以認(rèn)為是宏觀概念上的不履行［15］。對(duì)于“不履行”的理解，應(yīng)當(dāng)考慮我國行政訴訟法的規(guī)范體系。對(duì)于傳統(tǒng)行政訴訟，與認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)直接相關(guān)的法條便是《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）第七十二條，法院在審理后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《適用解釋》”）第九十一條對(duì)“不履行”進(jìn)行了細(xì)化：“違法拒絕履行”或者“無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)”可以被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。有學(xué)者認(rèn)為，除了以上兩種情形，“不完全履行”和“不適當(dāng)履行”也可以成為“不履行”的表現(xiàn)形式［16］。普通行政訴訟下，“不履行”的理解其實(shí)是較為寬泛的。現(xiàn)行《行政訴訟法》第七十二條的履行判決在2014年修正的《行政訴訟法》中便已經(jīng)呈現(xiàn)，考慮到“不履行法定職責(zé)”的規(guī)定過于模糊，配套的《適用解釋》在起草過程中，曾經(jīng)試圖把“不履行”細(xì)化為六種情形［17］。但最終考慮到在實(shí)踐中不履行法定職責(zé)的表現(xiàn)形式多種多樣，這六種情形無法將其窮盡，因此沒有將其納入《適用解釋》中，而僅僅是對(duì)不履行法定職責(zé)進(jìn)行了原則性規(guī)定。從起草過程中的這六種情形可以看出，“不履行”的表現(xiàn)形式可以有很多：違法拒絕履行、無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)、無正當(dāng)理由明顯超過合理期限不予答復(fù)、未全面履行、未在法定期限內(nèi)答復(fù)、未給予實(shí)質(zhì)性答復(fù)。因此，不履行的表現(xiàn)形式在傳統(tǒng)行政訴訟中認(rèn)定的彈性較大，但若探尋其要旨，則主要從拒絕履行和不作為入手，這種不作為可以是拖延履行、未及時(shí)答復(fù)、不認(rèn)真履職等。

2.行政公益訴訟中“不履行”的形式

行政公益訴訟由于其自身特殊性，對(duì)不履行法定職責(zé)的認(rèn)定，尤其是對(duì)不履行的類型化是區(qū)別于傳統(tǒng)的私益行政訴訟的。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為可以將“不履行”類型化為未啟動(dòng)履職程序、履職程序不完整、履職不及時(shí)、未回復(fù)檢察建議［6］。也有認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)表現(xiàn)為未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議、行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議但未履職、行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議但部分履職［5］。目前，在行政公益訴訟中，一提到“不履行”似乎學(xué)者們的討論重點(diǎn)就直接聚焦于應(yīng)通過行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)判定其是否履行，很少有學(xué)者對(duì)不履行進(jìn)行類型化構(gòu)建。而對(duì)“不履行”的表現(xiàn)形式進(jìn)行詳細(xì)確定是十分必要的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)表現(xiàn)出的“不履行”，恰恰就是行為標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式。換言之，不履行的表現(xiàn)形式大體上構(gòu)成了行為標(biāo)準(zhǔn)判斷的具體標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政公益訴訟中不履行形式的析出，要結(jié)合立法和司法解釋中的規(guī)定、精神，以及行政公益訴訟自身的特殊性進(jìn)行。在《行政訴訟法》第二十五條第四款和“兩高”修訂《關(guān)于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條中規(guī)定了行政公益訴訟制度和提起條件。前文已述，行政公益訴訟的訴訟程序不同于普通行政訴訟，體現(xiàn)出典型的“雙階構(gòu)造”。檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的條件是行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)”或者“不作為”，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的條件是行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”。對(duì)行政公益訴訟“不履行”表現(xiàn)形式的探討，不能脫離普通行政訴訟的表現(xiàn)形式，二者是一般與特殊的關(guān)系。

對(duì)于傳統(tǒng)行政訴訟中存在的違法拒絕履行、無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)、不完全履行、拖延履行、不適當(dāng)履行等不履行形式，在行政公益訴訟中應(yīng)重新歸類。其一，對(duì)于違法拒絕履行，在行政公益訴訟中不應(yīng)將此種形式納入“不履行”的范疇。“實(shí)踐中，很少有行政機(jī)關(guān)明確表示拒不處理或不回復(fù)的，而往往在對(duì)違法行政行為糾正或法定職責(zé)履行的程度上有所不同而已”［18］。根據(jù)行政公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體和檢察機(jī)關(guān)被賦予調(diào)查權(quán)等特殊性，檢察機(jī)關(guān)在“兩造”中相比行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗具有天然優(yōu)勢(shì)。在行政公益訴訟案件中，甚至有行政機(jī)關(guān)首長當(dāng)庭道歉情形出現(xiàn)，在實(shí)踐中很少會(huì)有行政機(jī)關(guān)違法拒絕履行的情形出現(xiàn)，故此種情形不宜納入行政公益訴訟的“不履行”。其二，對(duì)于無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)或者與之相類似情形，實(shí)質(zhì)上是以不作為的方式?jīng)]有履行法定職責(zé)，表現(xiàn)為“未履行”的形態(tài)。其三，對(duì)于不完全履行，往往是行政機(jī)關(guān)部分履行職責(zé)，即只對(duì)其法定職責(zé)內(nèi)的部分監(jiān)督管理職責(zé)履行，而沒有全部履行，履職的效果沒有達(dá)到其職責(zé)要求，是“未有效履職”的體現(xiàn)。而對(duì)于不適當(dāng)履行如何歸類，則要根據(jù)對(duì)不適當(dāng)?shù)睦斫膺M(jìn)行，如果認(rèn)為不適當(dāng)履行側(cè)重于未達(dá)法定目的［15］，則屬于“未有效履職”的范疇，如果認(rèn)為其偏向于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)但方式存在不當(dāng)［16］，則應(yīng)被歸為“履職但有瑕疵”。其四，對(duì)于拖延履行或者與拖延履行相類似的情形，則可以歸為“未及時(shí)履職”。

不回復(fù)檢察建議也屬于“不履行”。檢察建議是行政公益訴訟的特殊制度，《行政訴訟法》第二十五條第四款和“兩高”修訂《關(guān)于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十七條只談到了行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如期回復(fù)檢察建議并履行職責(zé)，且這個(gè)期限為兩個(gè)月，案情重大的為十五天。但并沒有規(guī)定不回復(fù)檢察建議應(yīng)如何認(rèn)定。有學(xué)者認(rèn)為不回復(fù)檢察建議不構(gòu)成不履行法定職責(zé)，原因在于檢察機(jī)關(guān)提出的建議不具有強(qiáng)制力［19］。也有學(xué)者認(rèn)為回復(fù)檢察建議是法定職責(zé)，不回復(fù)構(gòu)成了“不履行法定職責(zé)”［20］。筆者支持后者，即不回復(fù)檢察建議構(gòu)成不履行法定職責(zé)，這是因?yàn)樵谄胀ㄐ姓V訟中，檢察機(jī)關(guān)提出的建議確實(shí)不具有強(qiáng)制力，僅起到建議作用。但在行政公益訴訟中，檢察建議是非常重要的一環(huán)，它開啟了訴前程序，也是提起行政公益訴訟的先決條件。在這里，本具有柔性的檢察建議因行政機(jī)關(guān)收到檢察建議若不履行便可啟動(dòng)訴訟的特點(diǎn)而具有了一定的剛性，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，檢察建議是一種自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，但實(shí)質(zhì)上已成為一種職責(zé)，因此不回復(fù)檢察建議構(gòu)成不履行法定職責(zé)。綜上所述，對(duì)于行政公益訴訟下“不履行”的表現(xiàn)形式可以歸納為：未履職、未有效履職、履職但有瑕疵、未及時(shí)履職和不回復(fù)檢察建議。

（二）行政公益訴訟中“法定職責(zé)”范圍的確定

前文對(duì)行政公益訴訟下不履行表現(xiàn)形式的析出邏輯是通過梳理傳統(tǒng)私益行政訴訟下不履行的形態(tài)，再結(jié)合行政公益訴訟的自身程序及特殊性，確認(rèn)了行政公益訴訟“不履行”的表現(xiàn)形式。對(duì)于“法定職責(zé)”范圍的確定，也同樣適用這樣的分析過程。判斷行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，不履行形態(tài)的確定固然重要，但存在法定職責(zé)范圍內(nèi)的不履行才是具有裁判意義的不履行。因此法定職責(zé)是不履行的前提與范圍指向。

1.“法定職責(zé)”中的“法”

屬于《中華人民共和國立法法》適用范圍的法律、法規(guī)和規(guī)章，一般視為正式的立法，即為行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)的法源［21］。此外，《行政訴訟法》第二條第二款規(guī)定，“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”可以看出，將規(guī)章納入“法定”的范圍是有明確法律依據(jù)的。除了法律、行政法規(guī)、規(guī)章，規(guī)章以下的規(guī)范性文件也是“法定”的范疇。已經(jīng)出現(xiàn)將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入法源范疇的審判實(shí)踐［22］。其他規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）在滿足“合法有效”的前提條件后，也可以成為“法定職責(zé)”的來源［16］。之所以將規(guī)范性文件也納入“法定”范圍，一方面層級(jí)較低的規(guī)范性文件的法律效力雖不及法律法規(guī)和規(guī)章，但卻是行政機(jī)關(guān)日常運(yùn)行和行政行為作出的依據(jù)，甚至有些規(guī)范性文件會(huì)直接賦予行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)行政職責(zé)，如果在訴訟中無法得到認(rèn)可，將大大減損行政機(jī)關(guān)的公信力。另一方面由于法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)規(guī)定的模糊性，規(guī)范性文件的規(guī)定必然更加細(xì)致。

由此可見，普通行政訴訟中，將規(guī)范性文件作為“法”的來源已經(jīng)成為共識(shí)，是對(duì)“法定職責(zé)”可以來源于規(guī)章后的更進(jìn)一步延伸。行政公益訴訟由于其更強(qiáng)的維護(hù)公益和客觀法秩序的特征，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職提出更高要求，從這一點(diǎn)來看，“法”的范圍會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)張。實(shí)踐中，“法”的范圍并不限于法律、法規(guī)、規(guī)章，行政規(guī)范性文件和“三定方案”等也在這個(gè)范疇內(nèi)［23］。在2018年出臺(tái)的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中，將地方政府的權(quán)力清單和涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置的文件即“三定方案”以及行政機(jī)關(guān)在履職過程中常用的內(nèi)部規(guī)則、操作指南、流程指引與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等也作為“法”的范圍。由此可見在行政公益訴訟中，“法定職責(zé)”中的法源是很廣泛的，除了法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件這些在私益行政訴訟中可以成為法源的法，還包含了行政機(jī)關(guān)的“三定方案”、權(quán)力清單、常用內(nèi)部規(guī)則等，目的就是更大程度地督促行政機(jī)關(guān)勤勉履行法定職責(zé)，更好地保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

2.作為“法定職責(zé)”的“職責(zé)”

前文解決的是法定職責(zé)法源的問題，那么除了“法”可以成為行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)”的來源，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)還可以來自其他方面嗎？對(duì)此在傳統(tǒng)行政訴訟下就有學(xué)者進(jìn)行了探討。行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)主要來源于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也可以來源于行政機(jī)關(guān)的事先承諾，還可以來源于行政機(jī)關(guān)的先行義務(wù)［24］，特定機(jī)關(guān)的履行義務(wù)，行政合同、行政承諾等合意行為產(chǎn)生的履行義務(wù)，先行行為引起的履行義務(wù)，以及信賴?yán)嬉l(fā)的履行義務(wù)［14］。法定職責(zé)應(yīng)該作擴(kuò)大理解，其包括：（一）法律明確規(guī)定的義務(wù)，這是法定職責(zé)的主要來源；（二）特定行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的義務(wù)，如公安機(jī)關(guān)有保護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的行政作為義務(wù)；（三）行政協(xié)議、行政允諾；（四）因先行行為產(chǎn)生的義務(wù)；（五）因信賴而產(chǎn)生的義務(wù)［17］。還有學(xué)者認(rèn)為在履行判決的語境下，行政協(xié)議和行政允諾不屬于“法定職責(zé)”的范疇［16］。

通過上述學(xué)者的觀點(diǎn)，可以看出，對(duì)于“法定職責(zé)”的來源，除了“法”的規(guī)定，還可能來源于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政合同、行政協(xié)議、行政允諾、特定機(jī)關(guān)負(fù)有的義務(wù)、因信賴而產(chǎn)生的義務(wù)等。對(duì)于行政協(xié)議和行政允諾，前文中已經(jīng)提到，學(xué)者梁君瑜認(rèn)為其在行政訴訟履行判決中不能成為法定職責(zé)的范圍。但在行政公益訴訟中，根據(jù)“兩高”修訂《關(guān)于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條，法院所能作出的判決并不僅限于履行判決，還有確認(rèn)判決、撤銷判決、變更判決等。因此并不能根據(jù)行政允諾和行政協(xié)議在私益行政訴訟中適用于行政協(xié)議的履行判決而將其排除在“法定職責(zé)”之外，如果行政協(xié)議和行政允諾涉及公共利益內(nèi)容而行政機(jī)關(guān)不予履行，則可以將其納入法定職責(zé)的范圍。對(duì)于行政合同同樣適用該邏輯。對(duì)于信賴?yán)妫话悴徽J(rèn)為其屬于行政公益訴訟中的法定職責(zé)。原因在于因信賴?yán)娑a(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)的義務(wù)往往發(fā)生在行政許可等受益型行政行為中，涉及的當(dāng)事雙方也通常為行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)，不涉及第三人或者公益。而對(duì)于先行行為和特定機(jī)關(guān)的履行義務(wù)，則需要根據(jù)案件的具體情況來進(jìn)行分析是否屬于“法定職責(zé)”。需要注意的是，根據(jù)前文對(duì)檢察建議的論述，行政機(jī)關(guān)不回復(fù)檢察建議是行政機(jī)關(guān)不履行的表現(xiàn)，因此回復(fù)檢察建議也是法定職責(zé)的內(nèi)容。

三、行為標(biāo)準(zhǔn)的類型化

有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職的判斷應(yīng)該堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)槁殭?quán)法定本身就是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)法定、采取的措施法定，同時(shí)行使權(quán)力也要按照法定程序，而對(duì)這些的違反，就構(gòu)成了違法履職，行政機(jī)關(guān)即可被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)［8］。同時(shí)還有持行為標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為，行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)不是并列關(guān)系，而是表里關(guān)系，行為標(biāo)準(zhǔn)的滿足必然會(huì)維護(hù)到國家利益和社會(huì)公共利益，僅因國家利益與社會(huì)公共利益受損害就判定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的苛責(zé)，不利于其履職的積極性［2］。行為標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)是否根據(jù)法定職責(zé)積極地履行了行政行為，同時(shí)根據(jù)個(gè)案的性質(zhì)，是否在作出行政行為后，及時(shí)跟進(jìn)和監(jiān)督，繼續(xù)履行職責(zé)。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)則是看國家利益和社會(huì)公共利益是否仍處于受損害的狀態(tài)。

事實(shí)上，不必過于糾結(jié)行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，從對(duì)行政機(jī)關(guān)行為是否依法履職的角度來看，首先就應(yīng)該判斷行政機(jī)關(guān)在行為意義上是否完全履行了法定職責(zé)。截至2022年12月21日，在裁判文書網(wǎng)檢索“行政公益訴訟”并選定判決書和行政案件，有1 833個(gè)案件，在這些案件中，雖然也有因在訴訟中行政機(jī)關(guān)積極履職而被判定為“依法履行職責(zé)”的情形，但所有的案件中，均滿足國家利益或者社會(huì)公共利益受損害的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，或者說曾經(jīng)滿足只不過在行政機(jī)關(guān)積極糾正和履職后恢復(fù)了圓滿狀態(tài)。從實(shí)務(wù)角度出發(fā)，沒有哪個(gè)案件單看是不滿足結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的，并不存在檢察機(jī)關(guān)因行政機(jī)關(guān)在行為意義上沒有依法履職或者違法行使職權(quán)而單獨(dú)提出行政公益訴訟。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)本身就很難主動(dòng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)這些自身內(nèi)部運(yùn)行的問題，同時(shí)也不符合客觀訴訟保護(hù)公益的目的，司法資源本身也是一種公共利益。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，第一步要看行政機(jī)關(guān)的行為，即從行為意義上是否履職，如果這一步都無法滿足，則可以直接認(rèn)定行政機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)。在通過對(duì)實(shí)務(wù)案件進(jìn)行梳理，行政機(jī)關(guān)從行為上不履行法定職責(zé)大概可以分為以下幾類。

（一）未履職

未履職包含了完全的未履職也包含了部分未履職，完全未履職是行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議前沒有履行法定職責(zé)，在收到檢察建議后既沒有回復(fù)檢察建議也沒有履職，從始至終均沒有履行法定職責(zé)；部分未履行是指行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議前沒有履行職責(zé)或者沒有有效履行職責(zé)，收到檢察建議后雖進(jìn)行了回復(fù)，但是沒有采取積極的履職行為。在撫順市新?lián)釁^(qū)人民檢察院訴被告撫順市生態(tài)環(huán)境局履行法定職責(zé)一案中①，撫順市生態(tài)環(huán)境局在收到檢察建議前只是作出了行政處罰沒有進(jìn)一步履職，后在收到檢察建議后沒有回復(fù)也沒有履職。呂梁市離石區(qū)人民檢察院訴被告交口縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案中②，交口縣林業(yè)局更是在收到檢察建議前便沒有履行法定職責(zé)，這都屬于完全的不作為。蓋州市人民檢察院訴被告蓋州市自然資源局怠于履行恢復(fù)林地生態(tài)環(huán)境法定職責(zé)一案中③，蓋州市自然資源局雖然在收到蓋州市人民檢察院的檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)進(jìn)行了回復(fù)，但沒有采取履職行為，是未履職。未履職是行政機(jī)關(guān)在形式上不履行法定職責(zé)的一種典型狀態(tài)，不管是完全的未履職還是部分的未履職都是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的體現(xiàn)。

（二）未有效履職

未有效履職是指行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后雖然采取了一定行動(dòng)，但沒有履行法定的所有職責(zé)致使公共利益仍然遭受損害的形式。對(duì)未有效履職的把握可以將其與未履職和完全履職作對(duì)比。相較于未履職，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后確實(shí)采取了一定的履職行為，但比起完全的履職行為未有效履職仍存在距離。即對(duì)于前文已述的“履行”要件，未有效履職有欠缺和不完善之處，而非結(jié)果意義上的沒有達(dá)到恢復(fù)國家利益或社會(huì)公共利益的圓滿狀態(tài)。如果行政機(jī)關(guān)完全履行了職責(zé)仍無法使國家利益或者社會(huì)公共利益解除受損狀態(tài)，此種情形是履職而未達(dá)目的，并非這里的未有效履職。烏審旗人民檢察院訴烏審旗林業(yè)和草原局未全面依法履行監(jiān)管職責(zé)案中④，烏審旗林業(yè)和草原局在收到烏審旗人民檢察院的檢察建議后督促行為人恢復(fù)植被，沒有進(jìn)一步實(shí)地跟進(jìn)致被毀林地本應(yīng)在行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議中的2017年5月1日前恢復(fù)，直到2019年烏審旗人民檢察院提起訴訟時(shí)行為人仍沒有采取行動(dòng)，是典型的未有效履職。呂梁市離石區(qū)人民檢察院訴交口縣桃紅坡鎮(zhèn)人民政府不履行監(jiān)管、管護(hù)職責(zé)案⑤，桃紅坡鎮(zhèn)人民政府在收到檢察建議后召開了會(huì)議，以出動(dòng)宣傳車、印發(fā)宣傳資料、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、召開法制講座、組織送法下鄉(xiāng)等多種形式進(jìn)行了林業(yè)常識(shí)及法律法規(guī)宣傳，但沒有采取進(jìn)一步的履職行為，是未有效履職的體現(xiàn)，未有效履職也是不履行法定職責(zé)的一種。

（三）履職但有瑕疵

履職但有瑕疵是指行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后積極作為盡心履職，但在內(nèi)容或者形式程序上存在瑕疵。該瑕疵并不能否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的積極履職行為。相較于未有效履職，履職但有瑕疵又前進(jìn)了一步，如果說未有效履職中行政機(jī)關(guān)可能在主觀上沒有重視檢察建議和其自身應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，履職但有瑕疵的情形則不是這樣。履職但有瑕疵可能是行政機(jī)關(guān)因大意而忽視某個(gè)程序，抑或履職中對(duì)某項(xiàng)職責(zé)有所疏漏，但無論如何此種情形下行政機(jī)關(guān)還是沒有做到形式上的完全依法履職。比較典型的案例是北京市平谷區(qū)人民檢察院訴北京市平谷區(qū)園林綠化局怠于履行代為補(bǔ)種法定職責(zé)一案中①，北京市平谷區(qū)園林綠化局在接到檢察建議后加強(qiáng)森林資源保護(hù)力度，在全區(qū)內(nèi)組織開展打擊破壞森林資源專項(xiàng)行動(dòng)，并籌備在下個(gè)雨季委托有資質(zhì)的專業(yè)造林施工單位代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由被處罰單位梨樹溝公司承擔(dān)，即積極開展履職行動(dòng)。但由于實(shí)施代為補(bǔ)種行為前還應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行催告等程序，而催告等程序的實(shí)施并不受季節(jié)因素的影響，因此北京市平谷區(qū)園林綠化局存在程序瑕疵，所以不能認(rèn)為其完全履行了法定職責(zé)。

（四）未及時(shí)履職

未及時(shí)履職與不履職有一定聯(lián)系，未及時(shí)履職即在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的一段時(shí)間內(nèi)沒有采取履職行為。但二者最大的區(qū)別在于不履職往往直到法院作出裁判時(shí)行政機(jī)關(guān)仍處在“不履行”狀態(tài)；未及時(shí)履職則是行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中已經(jīng)積極采取了措施進(jìn)行履職，甚至在法院作出裁判前恢復(fù)了國家利益或社會(huì)公共利益受損的狀態(tài)。從未履職到未有效履職再到履職但有瑕疵，行政機(jī)關(guān)的履職狀態(tài)越來越積極，但其始終沒有摘掉不履行法定職責(zé)這頂“帽子”。而未及時(shí)履行則不一定被認(rèn)定為“不履行法定職責(zé)”，倘若行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中通過積極履職使國家利益或者社會(huì)公共利益得到保護(hù)，那么則不宜再作出履行判決，如果檢察機(jī)關(guān)此時(shí)不撤訴，則僅需對(duì)之前行政機(jī)關(guān)不依法履職的行為確認(rèn)違法即可。海城市人民檢察院訴海城市自然資源局不履行法定職責(zé)一案就是未及時(shí)履職的體現(xiàn)②。行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中雖積極履職但直到法院即將作出判決時(shí)行政機(jī)關(guān)仍無法修復(fù)受損之公益，那么則會(huì)被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。

（五）不回復(fù)檢察建議的處理

前文已述，回復(fù)檢察建議是行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的內(nèi)容，不回復(fù)檢察建議構(gòu)成“不履行”。那么不回復(fù)檢察建議可否單獨(dú)作為不履行法定職責(zé)的依據(jù)？通常來講行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后當(dāng)認(rèn)真糾錯(cuò)勤勉履行，若既不回復(fù)檢察建議也不履行，則檢察機(jī)關(guān)隨之會(huì)提起訴訟。“不回復(fù)”和“不履行”行為都可以成為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的依據(jù)。若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，并沒有在法定期間內(nèi)回復(fù)但實(shí)際履行了職責(zé)并消除國家利益或者社會(huì)公益的受損狀態(tài)，是否可以單獨(dú)就不回復(fù)檢察建議判定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)？在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局公益訴訟案中③，法院對(duì)此的態(tài)度是否定的。事實(shí)上回復(fù)檢察建議是一種法定職責(zé)與不回復(fù)檢察建議不單獨(dú)構(gòu)成不履行法定職責(zé)并不沖突，行政機(jī)關(guān)雖未書面回復(fù)檢察建議但已通過實(shí)際行動(dòng)履行，并挽救受損的公共利益符合行政公益訴訟的目的性，是一種默示的回復(fù)，不應(yīng)再就未回復(fù)檢察建議單獨(dú)起訴。故行政公益訴訟案件中如果行政機(jī)關(guān)存在不回復(fù)檢察建議的情況，法院可以據(jù)此認(rèn)定其沒有履行法定職責(zé)或是履行法定職責(zé)不全面，但不應(yīng)將不回復(fù)檢察建議單獨(dú)作為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的依據(jù)。

四、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的反思：充分考慮抗辯事由與因果關(guān)系

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第五十三條，行政機(jī)關(guān)作出了足以保護(hù)公共利益的行為，但國家利益或社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)若提起行政公益訴訟人民法院應(yīng)當(dāng)受理。對(duì)于此條款，有學(xué)者表示反對(duì)，認(rèn)為這是對(duì)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的僵化理解［25］。事實(shí)上對(duì)于行政機(jī)關(guān)積極履職的案件，從行為標(biāo)準(zhǔn)已不能判定其不履行法定職責(zé)。非行政機(jī)關(guān)自身因素導(dǎo)致公益受損狀態(tài)持續(xù)的案件進(jìn)入法院沒有太大意義。原因在于，一方面行政機(jī)關(guān)已經(jīng)盡職盡責(zé)無法從行為上對(duì)其苛責(zé)，即無法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為作出確認(rèn)違法判決因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不存在錯(cuò)誤；另一方面也很難作出履行判決，因?yàn)榇藭r(shí)公共利益受損狀態(tài)可能已經(jīng)無法彌補(bǔ)，即使作出履行判決也沒有意義反而有損司法權(quán)威。如果案件中行政機(jī)關(guān)沒有通過履職行為使國家利益或者社會(huì)公益恢復(fù)圓滿狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)聲稱其已經(jīng)履行了法定職責(zé)并給出相關(guān)證據(jù)，或者提出抗辯事由即其不履行法定職責(zé)的原因在于某些因素影響自身的履行行為導(dǎo)致沒有恢復(fù)公益受損狀態(tài)。此時(shí)對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否作出足以保護(hù)公共利益的行為需要進(jìn)行主觀判斷。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的抗辯是否予以認(rèn)可將會(huì)決定著是否認(rèn)定行政機(jī)關(guān)屬于不履行法定職責(zé)。

（一）抗辯事由的消極適用

縱觀裁判文書網(wǎng)近兩千個(gè)案例，行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己依法履職的抗辯事由可謂五花八門，從中提煉出積極的抗辯事由即只要行政機(jī)關(guān)有證據(jù)證明存在積極抗辯事由的情形法院就要認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)盡力，似乎不太可能。因?yàn)閭€(gè)案的情況不盡相同，難以有個(gè)統(tǒng)一的積極標(biāo)準(zhǔn)來確定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)完全履行了職責(zé)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)是否積極履職是需要根據(jù)其“法定職責(zé)”進(jìn)行判斷，因此從正面找到行政機(jī)關(guān)的抗辯事由不切實(shí)際。但是可以確定哪些理由不能作為行政機(jī)關(guān)的抗辯事由，即行政機(jī)關(guān)一般不能將這些理由作為自己沒有履行法定職責(zé)的原因，此為抗辯事由的消極適用。

1.刑事移送

很多案件行政機(jī)關(guān)都將案件已經(jīng)移送到公安機(jī)關(guān)作為自己不履行法定職責(zé)的抗辯事由，這樣是不妥的。根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹蟛荒茏鞒鋈松砹P或財(cái)產(chǎn)罰，而對(duì)于申誡罰和行為罰則不受限制［25］。最高人民檢察院《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》第十二點(diǎn)：“行政相對(duì)人的違法行為同時(shí)觸犯行政法律法規(guī)規(guī)章和刑法，且已經(jīng)移送公安機(jī)關(guān)處理或已經(jīng)追究刑事責(zé)任的，如果行政機(jī)關(guān)存在沒有依法正確履行職責(zé)的情況，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督，符合提起行政公益訴訟條件的，應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。”這意味著雖然案件移送“減輕”了行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)仍需根據(jù)法定職責(zé)對(duì)違法者進(jìn)行處罰。此外，若刑事判決已經(jīng)對(duì)違法者作出“行為罰”（通常在附帶民事判決中出現(xiàn)），則需要對(duì)違法者執(zhí)行判決的情況加以監(jiān)督，然而法院對(duì)此的監(jiān)督力度有限。行政機(jī)關(guān)需要在職責(zé)范圍內(nèi)繼續(xù)對(duì)違法者進(jìn)行監(jiān)督，以確保國家利益和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。海城市人民檢察院訴被告海城市自然資源局不履行法定職責(zé)一案中①，海城市自然資源局在違法者受到行政處罰后沒有履行職責(zé)，包括在收到檢察建議后亦是如此。直到在訴訟過程中才責(zé)令違法者補(bǔ)種林木是未及時(shí)履職行為。蓋州市人民檢察院訴蓋州市自然資源局怠于履行恢復(fù)林地生態(tài)環(huán)境法定職責(zé)一案②，蓋州市自然資源局也是因違法者受到刑事追訴后以此為抗辯理由直到法院作出判決時(shí)仍沒有履職，是完全的不履職行為。

2.機(jī)構(gòu)改革等自身原因

以機(jī)構(gòu)改革等行政機(jī)關(guān)自身內(nèi)部原因作為抗辯事由的情形一般不能夠成立。除了機(jī)構(gòu)改革類似的抗辯事由還有行政機(jī)關(guān)人手不夠、經(jīng)費(fèi)不足等。原因在于行政機(jī)關(guān)既是管理者也是服務(wù)者，享有行政權(quán)的主體以提供公共服務(wù)為基本職責(zé)［26］。行政機(jī)關(guān)由于自身原因無法履職或者無法有效履職致使國家利益和社會(huì)公共利益處于受損害狀態(tài)中，那么行政機(jī)關(guān)無疑是失職的。這樣的抗辯事由會(huì)使得政府的公信力下降，會(huì)使民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的能力產(chǎn)生懷疑。灤南縣人民檢察院訴灤州市自然資源和規(guī)劃局怠于履行林地監(jiān)管管理職責(zé)案中③，灤州市自然資源和規(guī)劃局辯稱“由于機(jī)構(gòu)改革以及調(diào)查權(quán)限和調(diào)查技術(shù)等方面的客觀原因，被告的工作一直沒有突破性的進(jìn)展”，因此灤州市自然資源和規(guī)劃局一直沒有實(shí)質(zhì)性履職。行政機(jī)關(guān)在面臨此種困難的時(shí)候不能“知難而退”，應(yīng)當(dāng)尋求解決方案，可以是制定規(guī)劃并提交上級(jí)審批或是采取代履行等方法，而不是因?yàn)榇嬖陔y度便不再積極履職。

3.自然條件等客觀因素

烏拉特中旗人民檢察院訴烏拉特中旗林業(yè)和草原局未依法履行行政管理法定職責(zé)案中④，烏拉特中旗林業(yè)和草原局稱新冠疫情影響其履職，法院并沒有采納該抗辯事由，仍認(rèn)定該局為不履行法定職責(zé)。諸如季節(jié)、氣候、新冠疫情等客觀條件勢(shì)必會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職帶來困擾和阻礙，此時(shí)行政機(jī)關(guān)往往會(huì)產(chǎn)生畏難情緒而履職不到位。烏拉特中旗林業(yè)和草原局在答辯中也默認(rèn)了自己不積極履職這一事實(shí)，并聲稱接下來會(huì)采取措施保護(hù)受損的國家利益和社會(huì)公共利益。自然條件等客觀因素未必就一定不能成為抗辯事由，如果是不可抗力或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)竭盡全力后仍無法克服客觀情況帶來的影響，則可以認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了職責(zé)。若行政機(jī)關(guān)僅僅以自然條件等原因作為自己不積極履職的“遮羞布”，則無法成立。

4.單純的履職行為

單純的履職行為也是行政機(jī)關(guān)在抗辯事由中經(jīng)常用到的理由。單純的履職行為指行政機(jī)關(guān)將自己采取的行政行為（通常在收到檢察建議后）作為自己積極履職的表現(xiàn)，而不問此種行為是否是自己盡心盡力履職，這種履職往往不能達(dá)到實(shí)際效果，國家利益和社會(huì)公共利益受損害狀態(tài)沒有得到修復(fù)。單純的履職行為與前述行為要件的聯(lián)系較為緊密，其核心在于行政機(jī)關(guān)在主觀上沒有積極履職，更多的是在敷衍了事、做一些表面工程，這種單純的履職行為也不能作為抗辯事由。

（二）因果關(guān)系的謹(jǐn)慎確定

在行政公益訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)的敗訴率很高，在90%以上［27］。這其中不乏行政機(jī)關(guān)盡力履職仍被認(rèn)定為“不履行法定職責(zé)”的情形。撫順市東洲區(qū)人民檢察院訴被告撫順市生態(tài)環(huán)境局履行法定職責(zé)一案中①（以下簡(jiǎn)稱“撫順案”），撫順市生態(tài)環(huán)境局在收到檢察建議前便對(duì)石油泄漏的情況進(jìn)行積極履職，收到檢察建議后在主觀上重視，客觀上積極履職對(duì)違法者作出處罰的同時(shí)不斷督促其履行，還采取了其他配套行動(dòng)，但由于石油污染的特殊性公益受損狀態(tài)無法達(dá)到立竿見影的效果。法院在裁判過程中認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)的積極履職，仍根據(jù)“尚未達(dá)到環(huán)境污染消除”的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定其“未能全面依法履行監(jiān)管職責(zé)”，并作出履行判決。但并不是所有行政機(jī)關(guān)“力盡而未達(dá)目的”都會(huì)被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)，在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)一案中②（以下簡(jiǎn)稱“琿春案”），經(jīng)過二審終審雖然公益受損狀態(tài)沒有解除，但法院認(rèn)定琿春市國土資源局依法全面履職并駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的根本目的在于保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，同時(shí)督促?zèng)]有依法履職或者沒有積極履職的行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正不當(dāng)行為，切實(shí)保護(hù)公益。上述撫順案，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在采取積極措施，只是由于自然規(guī)律及案件特殊情況無法使受損害公益立馬恢復(fù)。對(duì)于類似情形檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上沒有提起行政公益訴訟的必要，僅需等待在行政機(jī)關(guān)的勤勉履職下消除公益受損狀態(tài)即可。反之，如果檢察機(jī)關(guān)根據(jù)公益受損狀態(tài)提起了行政公益訴訟，法院也不應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)。這不但打擊行政機(jī)關(guān)的積極性，同時(shí)也是司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)的體現(xiàn)，浪費(fèi)了司法資源。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的行政機(jī)關(guān)“力盡而不能”的案件，法院可以參照琿春案認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行了職責(zé)并判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。在法院審理過程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的“力盡”審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是行政機(jī)關(guān)的履職態(tài)度即行政機(jī)關(guān)是否積極履職，這是主觀要素；二是因果關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)的抗辯事由與公益受損狀態(tài)仍未解除之間是否具有因果關(guān)系。換言之，如果行政機(jī)關(guān)盡最大努力履職仍無法使得受損公益恢復(fù)圓滿狀態(tài)則可以認(rèn)為其抗辯理由成立。因果關(guān)系的考量是對(duì)單純適用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的修正，如果行政機(jī)關(guān)從行為標(biāo)準(zhǔn)判斷并不存在不履行法定職責(zé)，而僅因結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)就作出“不履行”的判定，那么行為標(biāo)準(zhǔn)的存在也將沒有意義，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為審查也成了“無用功”。

五、結(jié)語

對(duì)于不履行法定職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，雖目前仍有行為說、結(jié)果說以及“行為—結(jié)果”說之爭(zhēng)，但本質(zhì)上沒有完全意義上的單獨(dú)行為說或者單獨(dú)結(jié)果說。行為說中有摻雜對(duì)公益受損是否恢復(fù)結(jié)果之考量，結(jié)果說中也會(huì)審查行政機(jī)關(guān)的履職行為。對(duì)行為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化這樣才方便法院進(jìn)行裁判。由于行政公益訴訟并沒有徹底擺脫行政訴訟的體系，對(duì)于判定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)首先考慮傳統(tǒng)行政訴訟下的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容，再結(jié)合行政公益訴訟自身的特殊性加以類型化析出。判斷行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，首先應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)的行為，看其是否是未履職、未有效履職、履職但有瑕疵或是未及時(shí)履職，如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在行為要件上已盡力履職，但公益此時(shí)仍處受侵害中，則要充分考慮行政機(jī)關(guān)的主觀態(tài)度、抗辯事由以及其抗辯事由與公益仍處于受損狀態(tài)間是否具有因果關(guān)系。在這樣的標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職的判斷才最為客觀和準(zhǔn)確。

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The Construction of Judgment Standard of "Failure to Perform Legal Duties" in Administrative Public Interest Litigation

Wu Huajun ? Rong Jinkun

（Law School of Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract： The style of administrative litigation in China is dominated by ordinary administrative litigation， supplemented by administrative public interest litigation. Compared with the traditional administrative litigation， the administrative public interest litigation has the purpose of protecting the public interest and the objective legal order， the procuratorial organ is the main body of the prosecution， the litigation procedure presents a "two-level structure"， and the judgment has the effect on the world. Due to its particularity， the core of non-performance of statutory duties has also changed. The "non-performance" should be classified as non-performance， non-performance， performance with defects， non-performance in time and non-response to procuratorial suggestions. In addition to laws， regulations， rules and normative documents， the scope of legal responsibilities also includes the "three fixed plans" and the list of powers. To judge whether the administrative organ has performed its statutory duties， we should first judge whether the administrative organ has performed its statutory duties from the elements of conduct. If the administrative organ has done its best in the elements of conduct， it should determine whether it performs its duties according to the causal relationship between the defense of the administrative organ and the state of public welfare damage， rather than directly deny it through the result standard.

Key Words： Objective litigation; Failure to perform statutory duties; Standards of conduct; Result standard; Grounds for defense