全國碳市場(chǎng)框架下遼寧碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)和優(yōu)化對(duì)策研究

姜楠

摘? 要：全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和區(qū)域碳市場(chǎng)相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成不同層級(jí)、功能互補(bǔ)的碳交易和減排格局。面對(duì)新時(shí)期碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，遼寧省應(yīng)進(jìn)一步提升碳排放權(quán)交易市場(chǎng)活力、完善市場(chǎng)和監(jiān)管體系，并統(tǒng)籌更大市場(chǎng)、更多政策工具健全協(xié)同減排機(jī)制，通過“有為政府”和“有效市場(chǎng)”持續(xù)完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)和制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)交易? ? ?統(tǒng)一大市場(chǎng)? ? ?遼寧省? ? ?優(yōu)化對(duì)策

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，是利用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放的重要工具，也是中國深化生態(tài)文明體制改革的迫切需要，有利于降低全社會(huì)減排成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)。從2011年多個(gè)省市啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)建設(shè)，到2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)上線交易，我國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已走過十余年探索之路，“雙碳”目標(biāo)的承諾為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)提出新的要求。2021年9月沈陽市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開市，遼寧省碳排放權(quán)交易平臺(tái)和制度建設(shè)取得階段性成效。一方面，面對(duì)新時(shí)期綠色低碳經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)目標(biāo)，遼寧碳減排任務(wù)艱巨。另一方面，全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)和政策深化改革也提供了新的機(jī)遇。因此，分析全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)與區(qū)域碳市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)展歷程和建設(shè)情況，對(duì)完善遼寧等區(qū)域碳市場(chǎng)和全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)具有重要啟示。

一、全國碳市場(chǎng)與遼寧區(qū)域碳市場(chǎng)

（一）全國碳市場(chǎng)和區(qū)域碳市場(chǎng)建設(shè)關(guān)系

1.全國碳市場(chǎng)和區(qū)域碳市場(chǎng)總體上相互借鑒配合。從發(fā)展歷程來看，區(qū)域性碳排放交易平臺(tái)和制度試點(diǎn)為全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)提供了基礎(chǔ)；但同時(shí)也造成市場(chǎng)分割和發(fā)展不均衡，各試點(diǎn)地區(qū)在碳市場(chǎng)分配制度、靈活機(jī)制、控排范圍、交易規(guī)則、報(bào)告與核查制度以及法律制度等方面具有顯著差異化特點(diǎn)。全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)通過逐步打破市場(chǎng)分割，通過頂層目標(biāo)規(guī)劃和制度統(tǒng)籌設(shè)計(jì)促進(jìn)全國碳交易市場(chǎng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)總體雙碳目標(biāo)。隨著全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系有助于促進(jìn)市場(chǎng)公平和高效聯(lián)通，反過來指導(dǎo)并促進(jìn)區(qū)域碳市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)，尤其是促進(jìn)非試點(diǎn)地區(qū)快速發(fā)展，通過平臺(tái)和機(jī)制建設(shè)充分開發(fā)潛在碳市場(chǎng)形成“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

2.市場(chǎng)功能和市場(chǎng)范圍相互補(bǔ)充。全國碳市場(chǎng)和區(qū)域碳市場(chǎng)相互補(bǔ)充、相互配合，共同構(gòu)成當(dāng)前中國碳交易格局，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國碳排放交易體系，不斷探索納入更多行業(yè)、培育市場(chǎng)主體并完善全國碳排放交易制度。而區(qū)域碳市場(chǎng)已經(jīng)涵蓋包括鋼鐵、石化、化工、電力、有色金屬、建材等諸多行業(yè)范圍，二者相互補(bǔ)充、相互配合，有助于促進(jìn)碳排放資源配置和管控，從而提高碳交易市場(chǎng)效率。

3.碳排放機(jī)制建設(shè)方面各有側(cè)重。全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)和區(qū)域碳市場(chǎng)分別從頂層設(shè)計(jì)與基層探索共同構(gòu)建規(guī)范、高效的碳排放市場(chǎng)：全國碳市場(chǎng)通過自上而下的統(tǒng)籌建設(shè)和機(jī)制設(shè)計(jì)，重點(diǎn)解決地方政府的機(jī)制性障礙、打破地方保護(hù)和區(qū)域封鎖等，促進(jìn)要素有序流動(dòng)、整合需求動(dòng)力，促進(jìn)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)形成；區(qū)域碳市場(chǎng)自下而上、結(jié)合自身稟賦基礎(chǔ)的制度和措施探索，重點(diǎn)發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)、適應(yīng)區(qū)域發(fā)展，解決區(qū)域性、環(huán)節(jié)性的堵點(diǎn)和限制性因素。

（二）全國碳市場(chǎng)與遼寧區(qū)域碳市場(chǎng)發(fā)展

2013年，深圳、上海、北京、廣東和天津碳交易市場(chǎng)率先啟動(dòng)交易，其后，重慶、湖北、福建和四川碳交易市場(chǎng)陸續(xù)啟動(dòng)。當(dāng)前，全國碳市場(chǎng)覆蓋排放量超過40億噸，成為全球覆蓋排放規(guī)模最大的碳市場(chǎng)，已形成碳排放權(quán)交易初步制度體系框架。在全國碳交易市場(chǎng)快速建設(shè)的同時(shí)，作為全國首批低碳試點(diǎn)省市之一，遼寧省不斷提高區(qū)域碳排放效率，促進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。遼寧碳排放交易中心于2011年成立，2021年9月沈陽市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開市，500家重點(diǎn)控排企業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理名單，全市控排企業(yè)碳配額總量約為2700萬噸，區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)取得階段性成果。而遼寧省作為化石能源消耗大省，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重，面臨的碳減排任務(wù)艱巨，必須加快推進(jìn)碳交易市場(chǎng)發(fā)展的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，把握全國統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)的機(jī)遇。

二、遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展和現(xiàn)狀

（一）遼寧省碳排放趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)

從總量排放趨勢(shì)來看，遼寧省碳排放總量總體呈上升趨勢(shì)，雖然2013年后增速放緩，但2017年以來仍然保持小幅增長，遼寧省的碳排放總量處于高位波動(dòng)，處于“達(dá)峰”的關(guān)鍵時(shí)期。遼寧“十三五”規(guī)劃預(yù)期單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低18%，實(shí)際降低11.62%，《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》進(jìn)一步提出到2025年，非化石能源消費(fèi)比重預(yù)計(jì)達(dá)到13.7%左右，相應(yīng)減少二氧化碳排放約6000萬噸，節(jié)能降碳形勢(shì)較為嚴(yán)峻。且遼寧省能源消費(fèi)偏煤、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)偏公路，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)能源消費(fèi)依賴性強(qiáng)，低碳轉(zhuǎn)型需要破解多重深層次問題，碳排放的總量控制難度較大。但碳排放來源較為集中，也意味著將重點(diǎn)行業(yè)納入碳排放交易市場(chǎng)潛力巨大。

（二）遼寧碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)

隨著2021年9月《沈陽市碳排放權(quán)交易管理辦法》正式施行和沈陽市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開市運(yùn)行，遼寧碳排放權(quán)交易市場(chǎng)歷經(jīng)十余年建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)入制度體系完善和平臺(tái)建設(shè)新階段。與其他試點(diǎn)地區(qū)相比，遼寧碳排放權(quán)實(shí)際交易雖然進(jìn)展較慢，但納入碳排放權(quán)交易配額的企業(yè)數(shù)量和覆蓋行業(yè)范圍處于前列。當(dāng)前，遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主要以沈陽試點(diǎn)建設(shè)為核心主體，將500家重點(diǎn)控排企業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理名單，全市控排企業(yè)碳配額總量約為2700萬噸，主要涉及機(jī)械設(shè)備制造、供暖、化工、陶瓷等行業(yè)。

（三）參與全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)

在區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基礎(chǔ)上，遼寧還積極參與全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線運(yùn)行，重點(diǎn)排放單位共計(jì)2225家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量。其中遼寧省納入全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位共68家，全國排名第12位。但遼寧省各地區(qū)納管單位數(shù)量存在差異，大連市和沈陽市分別為14家和11家，顯著領(lǐng)先省內(nèi)其他地區(qū)，考慮到沈陽市已將500家單位碳排放權(quán)交易配額管理，各城市交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程和能力也存在顯著差異。

三、遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主要問題和機(jī)遇

（一）遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主要問題

1.企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的積極性不高，市場(chǎng)效率有待提升。交易主體在碳交易減排意識(shí)上和能力處于起步階段，缺乏成本意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)碳排放權(quán)交易原理和制度規(guī)則不夠熟悉，市場(chǎng)整體活力不高，仍處于政府推動(dòng)建設(shè)階段。同時(shí)，碳市場(chǎng)交易模式單一，交易主要由履約剛需驅(qū)動(dòng)，尚未形成多層次、多樣化的產(chǎn)品市場(chǎng)，價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能有待提升，也導(dǎo)致市場(chǎng)缺少有效激勵(lì)企業(yè)參與的機(jī)制。此外，遼寧省納入?yún)^(qū)域碳排放權(quán)交易配額管理企業(yè)限于沈陽市，納入全國碳排放權(quán)交易配額管理的企業(yè)也主要位于沈陽市和大連市，其他地區(qū)參與度較低。

2.核查和監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)體系不完善。企業(yè)碳排放核查數(shù)據(jù)是碳交易市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)，沈陽市納入?yún)^(qū)域碳排放權(quán)交易配額管理名單的重點(diǎn)控排企業(yè)數(shù)量多，碳配額總量規(guī)模大，對(duì)核查機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更多、更高要求，碳核查市場(chǎng)供不應(yīng)求，亟需完善碳排放核查市場(chǎng)建設(shè)。但遼寧省內(nèi)缺少對(duì)核查機(jī)構(gòu)和核查員全面系統(tǒng)的管理制度，包括核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度、核查員備案制度、核查機(jī)構(gòu)考核及退出機(jī)制等詳細(xì)的管理要求。

3.對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的減排和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)估不足，對(duì)后續(xù)政策優(yōu)化支撐不足。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是降低碳排放的重要機(jī)制，同時(shí)通過促進(jìn)技術(shù)和資金轉(zhuǎn)向低碳發(fā)展領(lǐng)域，有助于能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“多重紅利”。但限于市場(chǎng)數(shù)據(jù)缺乏等，對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)產(chǎn)生的減排、能源、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面缺少綜合性的政策影響評(píng)估，對(duì)后續(xù)政策優(yōu)化支撐不足，對(duì)碳排放權(quán)交易的政策成本也缺乏有效評(píng)估，有待進(jìn)一步探索完善。

（二）遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)新機(jī)遇

1.全國統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)建設(shè)為遼寧碳市場(chǎng)提供更多指引和市場(chǎng)空間。中國碳市場(chǎng)正在經(jīng)歷從分散試點(diǎn)向全國性市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，“高效規(guī)范、公平競(jìng)爭、充分開放”的全國統(tǒng)一大市場(chǎng)目標(biāo)，為碳排放權(quán)市場(chǎng)和配套制度體系提供指引。在“雙碳”目標(biāo)總量約束下，通過統(tǒng)籌全國各地區(qū)碳排放配額，有助于促進(jìn)“碳要素”在更大范圍內(nèi)交換流動(dòng)，提高碳交易市場(chǎng)效率，為區(qū)域市場(chǎng)提供更多機(jī)遇；同時(shí)，全國統(tǒng)一的排放權(quán)市場(chǎng)對(duì)制度規(guī)則、技術(shù)核查、市場(chǎng)環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制等提出了更為明確的要求。

2.東北地區(qū)碳市場(chǎng)潛力巨大。作為第一批國家低碳試點(diǎn)省市之一，具有前期低碳省區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)和低碳發(fā)展規(guī)劃。沈陽市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)以減污降碳為目標(biāo)，不僅深挖本地碳排交易市場(chǎng)建設(shè)和資源潛力，還著力建設(shè)成為全省乃至東北區(qū)域的交易中心，通過提高碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的服務(wù)能力，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，擴(kuò)大區(qū)域影響，做大交易規(guī)模，吸引更多企業(yè)參與交易，有助于促進(jìn)東北碳排放市場(chǎng)基礎(chǔ)及協(xié)同建設(shè)。

3.財(cái)政金融相關(guān)改革有助于協(xié)同推動(dòng)排放權(quán)交易市場(chǎng)加快建設(shè)。在“雙碳”頂層目標(biāo)下，綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅政策框架體系建設(shè)也與“雙碳”目標(biāo)同步展開，為碳減排提供了更多政策工具。2022年7月，《完善綠色金融體系助推遼寧綠色低碳發(fā)展的實(shí)施意見》明確要組建“碳排放權(quán)抵質(zhì)押服務(wù)中心”。通過金融體系提供融資支持、可以資金支持綠色低碳發(fā)展。通過與綠色低碳財(cái)稅、金融等政策配合，有助于調(diào)動(dòng)更多社會(huì)要素協(xié)同推動(dòng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)加快建設(shè)。

四、遼寧省碳排放交易市場(chǎng)優(yōu)化對(duì)策

基于碳交易市場(chǎng)面臨問題和挑戰(zhàn)，優(yōu)化遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)必須協(xié)調(diào)發(fā)揮“有為政府”和“有效市場(chǎng)”兩方面作用，抓住發(fā)展機(jī)遇，借鑒試點(diǎn)地區(qū)既有經(jīng)驗(yàn)，不斷完善政策法規(guī)體系，繼續(xù)完善法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)管考核，持續(xù)完善碳交易市場(chǎng)體制機(jī)制建設(shè)。

（一）重視培育和發(fā)展市場(chǎng)主體

積極引導(dǎo)控排企業(yè)建立碳管理體系，提高企業(yè)參與碳市場(chǎng)、運(yùn)用交易工具降低減排成本和管控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力。一方面形成清晰的價(jià)格信號(hào)和有效的傳導(dǎo)機(jī)制，建立市場(chǎng)信心，提高市場(chǎng)運(yùn)行的效率和活力、持續(xù)推動(dòng)碳市場(chǎng)壯大發(fā)展；另一方面，強(qiáng)化環(huán)境信息披露，幫助監(jiān)管部門和投資者充分了解企業(yè)實(shí)際碳排放交易情況，制定更切實(shí)際的監(jiān)管措施和風(fēng)險(xiǎn)防范政策。隨著全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)一步推進(jìn)，相關(guān)措施應(yīng)與國家層面進(jìn)行政策銜接，適時(shí)根據(jù)全國碳市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等調(diào)整本地區(qū)的納管企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)企業(yè)的針對(duì)性減排政策。

（二）完善細(xì)化碳市場(chǎng)監(jiān)管制度和法律法規(guī)體系

遼寧省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式交易時(shí)間較短，應(yīng)根據(jù)碳交易市場(chǎng)整體供需情況和價(jià)格趨勢(shì)等實(shí)際運(yùn)作情況盡快完善碳交易平臺(tái)管理辦法和交易細(xì)則，健全碳排放權(quán)交易的定價(jià)機(jī)制、抵消機(jī)制和懲罰機(jī)制等。進(jìn)一步健全碳排放監(jiān)測(cè)核查體系的政策法規(guī)，加強(qiáng)交易前、中、后全生命周期監(jiān)管，對(duì)違約企業(yè)的不履約、不按規(guī)定報(bào)送報(bào)告等行為進(jìn)行處罰。同時(shí)，針對(duì)排放企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立強(qiáng)化監(jiān)督管理的體系，保障碳排放數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，并提高管理效能。

（三）統(tǒng)籌碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和其他減排機(jī)制協(xié)同建設(shè)

將區(qū)域碳排放配額總量作為前置約束，構(gòu)建包括碳排放總量控制、碳稅、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政和金融政策等協(xié)同配合的減排工具體系，創(chuàng)新政策工具和具體實(shí)施方式，如將傳統(tǒng)的“普惠式”財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐燥L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、股權(quán)激勵(lì)、稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保等創(chuàng)新性金融激勵(lì)方式。明確主管部門之間管理職責(zé)，增強(qiáng)管理的協(xié)同性，避免多頭管理對(duì)企業(yè)造成重復(fù)疊加壓力，促進(jìn)碳排放權(quán)交易與其他減排政策的有效互補(bǔ)，發(fā)揮協(xié)同減排效應(yīng)。

（四）促進(jìn)形成全社會(huì)低碳發(fā)展和減排理念

區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)不僅要通過“有效市場(chǎng)”和“有為政府”構(gòu)建高效規(guī)范的交易平臺(tái)和制度體系，還要形成全社會(huì)的低碳發(fā)展和減排理念。明確投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)入全國碳市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，要逐步擴(kuò)大交易主體范圍以提升市場(chǎng)覆蓋面、流動(dòng)性和有效性。通過培養(yǎng)消費(fèi)者的低碳理念，不僅可以通過低碳消費(fèi)行為降低消費(fèi)端碳排放，還可以倒逼企業(yè)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，最終社會(huì)各部門共同促進(jìn)低碳循環(huán)發(fā)展路徑。

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（作者單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉