政策工具視角下中韓母嬰保健服務政策文本量化對比研究

李荔荔　黃彥紅　倪佳

摘要：本文基于政策工具視角，運用內容分析法對中韓兩國母嬰保健相關政策文本進行量化分析，對比分析中韓兩國母嬰保健政策工具的使用情況。結果顯示，中韓兩國的政策工具結構不均勻。對此，兩國應增強對供給型與需求型政策工具的使用力度，注重對政策工具結構的合理優化，從而發揮出政策工具在促進母嬰保健中的最大作用。

關鍵詞：母嬰保健；政策工具；政策文本；量化分析

人均期望壽命、嬰兒死亡率及孕產婦死亡率可作為衡量某國人民健康水平的三大指標，[1]其中嬰兒死亡率與孕產婦死亡率均與母嬰健康緊密相關，可見母嬰健康是全民健康的基石，是人類可持續發展的重要基礎，而政策工具是政府在執行其政策目標時運用的混合技術，是政策目標的具體實現手段。本研究基于政策工具視角，對中韓兩國國家層面的母嬰保健服務相關政策進行量化研究，對比分析兩國母嬰保健服務政策工具在使用過程中存在的問題并提出針對性建議，以期為兩國母嬰保健服務政策工具結構的優化及兩國未來母嬰保健服務政策的調整提供參考與依據。

一、資料與方法

（一）資料來源

中國的母嬰保健服務政策來源于中華人民共和國國家衛生健康委員會相關部委網站，以“母嬰”“母嬰保健” 作為關鍵詞，不限年份在中國國家衛健委及相關部委網站進行檢索，獲得有關中國母嬰保健服務的法規、通知、指導意見等政策文件，最終將54份政策文件納入分析中。韓國的母嬰保健服務政策來源于韓國保健福祉部（?????）；以“母嬰”“母嬰保健” 作為關鍵詞，不限年份在韓國保健福祉部及相關網站進行檢索，獲得有關韓國母嬰保健服務的政策文件，最終將8份政策文件納入分析中。為確保數據來源的準確可靠，對中韓兩國母嬰保健政策納入與排除的標準如下：第一，納入標準。政策為中華人民共和國國家衛生健康委員會及其相關部委制定或頒布；政策內容應包含母嬰保健相關信息；第二，排除標準。政策內容與地方政府或非政府部門的母嬰保健信息相關；政策僅有關鍵詞，無與母嬰保健服務相關的有效文本內容；重復的政策文件只保留1份。

與中國母嬰保健服務有關的政策共檢索到139份，根據排除標準對139份政策文件進行人工篩選，刪除與關鍵詞不相關、重復及僅有關鍵詞無實質性內容的政策文件85份，最終納入分析的政策文件為54份；與韓國母嬰保健服務有關的政策共檢索到9份，根據排除標準對9份文件進行人工篩選，刪除不符合納入標準的文獻1份，最終納入分析的政策文件為8份。

（二）研究方法

1.政策分析框架

本研究采用內容分析法對中韓兩國的母嬰保健服務政策文件進行分析，在政策工具類型劃分方面，眾學者尚未形成統一標準，借鑒R.Rothwell等人的方法，將中韓兩國政策工具分為供給型、需求型與環境型三類，再從工具類型和母嬰健康發展階段兩個維度構建母嬰保健政策的二維分析理論框架，從多角度對中韓兩國母嬰保健政策進行分析與探索。X維度：結合中韓兩國母嬰保健服務的實際情況，同時借鑒吳升華[2， 3]等人對三類政策工具的子類目劃分方法，將政策工具的子工具細分為20個，作為中韓兩國母嬰保健服務政策分析框架的X維度。供給型政策工具是指政府通過資源配置、基礎設施建設、人才資金支持、專項技術支持及提供信息與咨詢服務等措施推動母嬰保健服務的發展；需求型政策工具是指政府通過政府購買、開發母嬰保健相關項目、轉診服務及與外部政府或非政府部門合作等措施拉動中韓兩國母嬰保健服務的發展；環境型政策工具是指政府通過目標規劃、監督監管、宣傳教育、評估與指導等措施間接影響中韓兩國母嬰保健服務的發展（詳見圖1）；Y維度：母嬰保健服務的發展具有顯著階段性。結合中韓兩國婦幼健康事業的發展，將中韓母嬰保健服務的發展劃分為3個階段。中國母嬰保健發展的第一階段（1949—1978年）。中國開始探索設立婦幼保健專業機構，逐步構筑起保障婦女兒童健康的專業服務陣地，為婦幼健康事業發展奠定了基礎；第二階段（1979—2012年）。中國政府對婦幼保健投入力度不斷加大，婦幼保健服務的可行性與公平性持續提高；第三階段（2013年至今）。在保障母嬰健康的基礎上，加強政策和服務資源的整合，深度參與婦幼健康全球治理，推動婦幼健康事業進入新時代；韓國母嬰保健發展的第一階段（1961—2004年）。韓國從計劃生育轉為鼓勵生育；第二階段（2005—2012年）。韓國連續頒布生育五年計劃，鼓勵生育政策正式啟動；第三階段（2013年至今）。韓國在以往頒布的法律的基礎上，新設婦幼保健相關行業規范，使得韓國婦幼保健服務的規范化、系統化持續提高。

2.政策文件編碼

運用內容分析法對納入分析的中韓母嬰保健政策按照“政策編號—章節/部分—具體條目/段落” 進行編碼，例如，2020年《國家衛生健康委辦公廳關于印發預防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作規范（2020年版）的通知》這一政策文本，是中國納入分析的第1份政策文件，其中第二節“工作內容” 下的一條具體內容“（一）健康教育及健康促進”，這項政策的編碼為“1-2-1”。

（三）統計學方法

采用Excel 2021和SPSS 26.0軟件對錄入內容進行編碼、描述性統計分析與整理，采用內容分析法與定量分析法對納入的中韓母嬰保健服務政策所采用的政策工具進行統計分析。

二、結果

（一）中韓兩國母嬰保健政策的X維度分析結果

在中國的政策工具中，供給型政策工具占比為24.82%；需求型政策工具占比為13.50%；環境型政策工具占比為61.68%。在供給型政策工具中，運用最多的子工具為信息與咨詢（8.76%）和資金投入（4.01%），運用相對較少的子工具為資源配置（2.19%）；在需求型政策工具中，運用最多的子工具為轉診服務（4.74%）和外部合作（4.01%），運用相對較少的子工具為政府購買（1.46%）；在環境型政策工具中，運用最多的子工具為監督管理（13.87%）和預防/保障措施（9.49%），運用相對較少的子工具為科學研究（1.46%）。在韓國的政策工具中，供給型政策工具占比為28.38%，需求型政策工具占比為22.97%，環境型政策工具占比為48.65%。在供給型政策工具中，運用最多的子工具為資金投入（12.16%）和信息與咨詢（8.11%），運用相對較少的子工具為專項技術服務支持（1.35%）；在需求型政策工具中，運用最多的子工具為母嬰保健項目（13.51%）和外部合作（5.41%），運用相對較少的子工具為政府購買（1.35%）；在環境型政策工具中，運用最多的子工具為目標規劃（18.92%）和監督管理（5.41%），沒有運用的子工具為資源配置、內部協作及科學研究。

（二）中韓兩國母嬰保健政策的Y維度分析結果

在中國母嬰保健事業發展的不同階段，政策工具的運用具有一定的差異。第一階段無政策的出臺；第二階段共出臺政策41項，占政策總數的75.93%，運用了189條政策工具，其中包括40條供給型政策工具，28條需求型政策工具，121條環境型政策工具；第三階段共出臺政策13項，運用了85條政策工具；韓國母嬰保健事業發展的第一階段出臺1項政策，運用了4條政策工具；第二階段共出臺4項政策，占政策總數的50%，運用了61條政策工具，其中包括16條供給型政策工具，13條需求型政策工具，32條環境型政策工具；第三階段共出臺政策3項，運用了9條政策工具。中韓兩國母嬰保健政策工具的運用說明兩國政府更傾向于間接調控母嬰保健服務的發展。

三、討論

（一）中國母嬰保健服務政策分析

從政策工具角度來看，中國母嬰保健服務環境型政策工具使用過多，中國政府更加傾向于使用環境型政策工具。政策工具內部構成中，中國政府大多使用監督管理、預防/保障措施和宣傳教育。通過出臺相應政策對母嬰保健服務發展的各個階段進行調節與控制，中國的母嬰保健事業發展在第二階段為高速發展時期。中國政府更加傾向于使用間接引領與規范母嬰保健服務的發展方向和行業標準，但過于依賴環境型政策工具會導致母嬰保健服務政策缺乏有效性與可實施性，最終使政策不能發揮其應有的作用。

（二）韓國母嬰保健服務政策分析

韓國母嬰保健服務中環境型政策工具同樣占比最多，從政策工具內部構成來看，韓國政府大多使用目標規劃、母嬰保健項目及資金投入等方式。為保障與完善母嬰保健服務，韓國政府根據母嬰保健服務相關工作的開展需求，開發各類母嬰保健項目，并通過資金投入，直接支持母嬰保健服務的發展。在韓國人口變動的各個階段，韓國出臺相應的政策以保障母嬰健康。韓國在第二階段使用的政策工具最多，第一階段和第三階段使用的政策工具相對較少，韓國政府更加合理地運用了三種政策工具，通過直接促進與間接促進相結合的方式，推動、拉動與影響了韓國母嬰保健服務的發展。

（三）中韓兩國母嬰保健服務政策對比分析

中韓兩國的母嬰保健服務政策工具均以環境型政策工具使用為主，但韓國的母嬰保健服務政策工具的內部結構相對合理。韓國作為發達國家之一，在母嬰保健服務事業的發展過程中，韓國政府投入更多的財力、人力、物力等資源來支持韓國母嬰保健服務事業的發展。因此，從政策類型角度來看，韓國供給型與需求型政策工具的使用均多于中國，尤其是需求型政策工具的使用，說明相較于中國的政策工具結構，韓國的政策工具結構相對合理，且韓國母嬰保健服務政策的落實性、有效性更高；從政策的內部結構角度來看，中國的監督管理、內部合作及宣傳教育等占比高于韓國，說明中國對母嬰保健服務的監管力度更強，中國更加注重母嬰保健機構的內部合作，且提高母嬰保健意識的宣傳更為全面。韓國的資金投入、母嬰保健項目與外部合作等占比均高于中國，為促進母嬰保健服務的發展而開發的項目數量更多，并注重外部合作。

四、建議

（一）合理優化政策工具結構

對于中國的政策工具而言，環境型政策工具使用過多，需求型政策工具使用過少，不利于中國母嬰保健服務的可持續發展。中國應借鑒韓國母嬰保健服務政策工具的結構，合理下調環境型政策工具的使用次數，適當減少對監督管理、指導評估等子工具的使用；注重發揮供給型與需求型政策工具的作用，增加政府對母嬰保健服務的資金投入、人才供給，增加母嬰保健服務所需的項目數量；對于韓國的政策工具而言，環境型政策工具的使用相對較多，韓國政府應注重在使用供給型政策與需求型政策中個別子工具的同時，提高轉診服務水平與內部合作效率，進一步加強高危產婦、危重嬰兒的轉診救助水平，完善醫療機構的內部合作機制。

（二）注重母嬰保健服務未來階段的發展

中韓兩國政府應針對現階段兩國母嬰保健服務發展特征制定符合現階段特征的母嬰保健服務政策，為未來兩國的母嬰保健服務的發展創造有利的政策環境。未來兩國在制定政策時，需確保相關政策的連續性、穩定性和可持續性，應更加注重對供給型與需求型政策工具的使用，注重各類政策中子工具的配合與合理使用，發揮政策工具在促進母嬰保健中的推動、拉動及影響作用，進而實現兩國母嬰保健服務的高質量、可持續發展。

五、總結

本文通過對中韓兩國的母嬰保健服務政策工具進行量化分析，揭示了現有政策工具在應用中的特點及其存在的問題。通過分析可知，中韓兩國的母嬰保健政策工具結構不盡合理，兩國應優化母嬰保健政策工具結構，增加對供給型和需求型政策工具的使用頻率，注重政策工具與政策目標的合理融合。

參考文獻：

[1] 連漪.婦幼健康步入高質量發展新階段[J].中國衛生，2021，（6）： 90-91.

[2] 李倩倩，魏麗麗，王靜遠，等.我國母嬰保健服務政策的演化與分析：基于政策文本的量化研究[J].中國醫藥科學， 2021，11（24）：6-10.

[3] 吳升華，鐘志剛，馮俊，等.政策工具視角下我國城鄉居民大病保險政策的文本量化分析[J].中國衛生經濟，2020，39（1）：

17-21.

基金項目： 本文為沈陽市科技計劃項目，名稱：中韓兩城區5歲以下兒童營養與健康差異及影響，編號：19-112-4-11。

作者簡介： 李荔荔，女，漢族，遼寧遼陽人，碩士，院辦主任兼兒科大主任、主任醫師，研究方向：兒童保健與兒少衛生；

黃彥紅（通訊作者），女，漢族，遼寧沈陽人，本科，眼科主任、主任醫師，研究方向：眼科、婦幼保??；

倪佳，女，錫伯族，遼寧沈陽人，碩士，兒保門診主任、副主任醫師，研究方向：兒科、兒童保健。