“無(wú)證明城市”改革數(shù)據(jù)共享之探究

姜濤　劉歡　韋寧

摘要：隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中信息共享機(jī)制的不斷完善，大量的虛擬和物質(zhì)的大量共享已經(jīng)或即將出現(xiàn)。基于對(duì)金華“無(wú)證明城市”改革的分析，得出以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)的政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“零證件”的數(shù)據(jù)共享是必要的。除了政策、制度、技術(shù)等方面的壁壘外，數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬、權(quán)利義務(wù)關(guān)系緊張與失衡、數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私權(quán)問(wèn)題；對(duì)“無(wú)證件”的改革，由于對(duì)國(guó)家機(jī)密的保密，各方面都存在著一定的障礙。要解決“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”等問(wèn)題，使改革后的資料資源得到有效的使用，使之能夠更好地發(fā)揮其巨大的作用；在今后推進(jìn)“無(wú)證明城市”和“沒(méi)有證件的城市”的改革中，必須要加強(qiáng)對(duì)“沒(méi)有證件的”和“沒(méi)有證件的”的信息交流。

關(guān)鍵詞：無(wú)證明城市；改革數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)共享

一、“無(wú)證明城市”改革數(shù)據(jù)共享的內(nèi)在要義

“政府信息共享” 是指“由于執(zhí)行公務(wù)而利用其他機(jī)構(gòu)的信息，或向其提供信息的活動(dòng)”。而以大資料技術(shù)為載體和載體的改革，更是將其作為一個(gè)具有重大意義的信息資源。

目前，金華“無(wú)證明城市” 改革的數(shù)據(jù)共享率為62%。這意味著各個(gè)部門面對(duì)改革都梳理出大量可以共享的數(shù)據(jù)。可以證明，政府機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)步伐在不斷推進(jìn)，各級(jí)政府部門成為數(shù)據(jù)收集、制作和存儲(chǔ)的主要環(huán)節(jié)，一方面分散的行政部門掌握著海量的數(shù)據(jù)；另一方面由于官僚主義的制約，導(dǎo)致數(shù)據(jù)流通不暢，造成數(shù)據(jù)的保存費(fèi)用增大；并加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)對(duì)資料的權(quán)限。[1]在信息技術(shù)的今天，服務(wù)型政府和善治型政府首先要做的就是以人為本、高效利民，而“效率” 則成為現(xiàn)代化政府建設(shè)的一個(gè)主要標(biāo)志，也成為信息交流的內(nèi)在推動(dòng)力。“政府部門間的信息、法律資源的合理分配” 是行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政決策、依法行政的一個(gè)基本前提。同時(shí)，改革中的信息共享也體現(xiàn)為公共權(quán)益的獲得。同時(shí)，政府的資料也是一種可以重復(fù)使用的資源屬性。其實(shí)質(zhì)就是要使政府部門能夠在提供的過(guò)程中，充分地使用現(xiàn)有的資料，避免相關(guān)人員在執(zhí)行過(guò)程中所承擔(dān)的煩瑣的責(zé)任，從而促進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

二、“無(wú)證明城市”改革數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)存困境

（一）改革中的資料所有權(quán)界定不明確

在進(jìn)行“無(wú)證明城市” 改革中，如何進(jìn)行信息產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是法律上的一道障礙。而要破解這些問(wèn)題，要明確“數(shù)據(jù)” 的歸屬。“資料的設(shè)立應(yīng)當(dāng)具有主體與對(duì)象，以公民、法人或其他社會(huì)團(tuán)體為主體，以資料為對(duì)象。”

從其主要特征來(lái)看，是指由行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)所產(chǎn)生的、以一定形式記錄和保存的各類資料。由于行政主體、行政機(jī)構(gòu)是公開(kāi)的，所以，盡管政府的信息是以國(guó)家為單位的，但是，在信息權(quán)利的保證和代表的民主制度下，它實(shí)質(zhì)上是公共的。從其自身的法律屬性來(lái)分析，人格權(quán)屬性、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性以及國(guó)家主權(quán)屬性得到了普遍的認(rèn)同。[2]但是，從個(gè)人信息共享的角度來(lái)分析，個(gè)人權(quán)利屬性被削弱，財(cái)產(chǎn)屬性更多地體現(xiàn)在“數(shù)據(jù)權(quán)力” 中，并得到了增強(qiáng)。通過(guò)對(duì)“不能證明” 制度下的信息共享的進(jìn)程特征進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)“信息共享” 是在依法行政和依法履行職責(zé)的進(jìn)程中產(chǎn)生的，而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部則是“提供”“使用”。

（二）共享主體的權(quán)責(zé)不平衡

由于資料所有權(quán)尚未確定，《綱要》中只有抽象的條文，其中提到，必須“界定部門之間的數(shù)據(jù)共享界限和使用方法，并明確各個(gè)單位之間的資料管理與共享的責(zé)任與權(quán)力”，《條例》第3章中“數(shù)據(jù)共享” 一節(jié)只對(duì)共享行為做出了程序化和目標(biāo)化的規(guī)范。由于沒(méi)有證據(jù)的城市，信息的共享是一種內(nèi)在的管理，它不會(huì)導(dǎo)致相關(guān)的權(quán)力和責(zé)任的減少，但是由于雙方的競(jìng)爭(zhēng)和政策而導(dǎo)致的權(quán)力和責(zé)任的不平衡，將會(huì)間接地影響到政府的管理。

在信息資源共享方面，主要是簡(jiǎn)化行政許可、審批等行政程序，為行政機(jī)關(guān)做出重要的政策制定和決策提供技術(shù)支持，但是，若因其他單位的資料出現(xiàn)了差錯(cuò)、“污染”，致使用戶做出不正確的行政決定或侵害到當(dāng)事人的合法利益。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，信息的共享都是由政府機(jī)構(gòu)組成，其屬性的公共屬性與身份的平等或差別，使得二者之間的關(guān)系在運(yùn)用上必須參照行政法的基本原理和準(zhǔn)則，并參照其基本原理。例如，金華市推行的“告知承諾” 在方便了群眾和便捷了辦事流程的同時(shí)，依舊有一定的隱患存在。告知承諾對(duì)象在辦理事項(xiàng)之前是否有不良信用記錄或虛假承諾等情況，在辦理業(yè)務(wù)時(shí)很難被確定。同時(shí)，事后核查是否真的能夠檢查到虛假情況也是“告知承諾” 后續(xù)要解決的問(wèn)題。在這種情況下，各成員在權(quán)力和責(zé)任上的配置，實(shí)現(xiàn)二元甚至三元的利益均衡，的確是一個(gè)很難解決的問(wèn)題。

（三）泄露“兩個(gè)機(jī)密一個(gè)私人”資料的危險(xiǎn)

在這一制度的實(shí)施過(guò)程中，政府信息的安全性問(wèn)題一直是公共信息系統(tǒng)甚至是公共信息體系中的核心問(wèn)題。盡管隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注公共信息，使得信息的存儲(chǔ)數(shù)量迅速增加，但也給了一些不法行為者以更快的速度獲取信息。與常規(guī)的“實(shí)體防衛(wèi)” 相比，在互聯(lián)網(wǎng)“安全防御” 中，更依賴于復(fù)雜的電腦技術(shù)，而這正是政府機(jī)構(gòu)所擅長(zhǎng)的。《政府信息公開(kāi)條例》第14、15條關(guān)于“兩個(gè)機(jī)密一個(gè)隱私權(quán)” 條款的出臺(tái)，是一項(xiàng)關(guān)于政府信息披露的豁免條款。盡管在技術(shù)上可以對(duì)公共元數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)濾，但由于其自身的開(kāi)放性和關(guān)聯(lián)性，會(huì)導(dǎo)致信息的安全性問(wèn)題。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與共享是基于政府透明和開(kāi)放治理理念的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，它與國(guó)家數(shù)據(jù)安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私權(quán)之間的關(guān)系有很大的矛盾。所以，基于這樣的技術(shù)，原本用于信息披露的“可劃分” 規(guī)則將面臨理論與現(xiàn)實(shí)上的壁壘，而“兩秘密一隱私” 數(shù)據(jù)則需要新的理論和技術(shù)進(jìn)行安全保護(hù)，以免其暴露與危險(xiǎn)帶來(lái)更為嚴(yán)重的社會(huì)后果。

而且，由于數(shù)據(jù)本身具有龐大而內(nèi)容繁復(fù)的特性，因此，數(shù)據(jù)的版權(quán)或相鄰關(guān)系的附加，很可能會(huì)與數(shù)據(jù)的個(gè)人權(quán)和國(guó)家權(quán)相矛盾，也就是說(shuō)，數(shù)據(jù)的變革并不需要經(jīng)過(guò)繁復(fù)的行政審批手續(xù)。數(shù)據(jù)在流通和交易中的作用是非常重要的，但由于它的可攜帶性，它的地理位置會(huì)妨礙到它的公開(kāi)和共享。

三、“無(wú)證明城市”改革數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)路徑

（一）政府資料所有權(quán)的界定

資料的所有權(quán)，就是確認(rèn)資料的所有權(quán)。對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律制度進(jìn)行了修改，確立了我國(guó)現(xiàn)行法律制度的基本原則。金華市為推行改革，定時(shí)召開(kāi)“無(wú)證明城市” 改革培訓(xùn)會(huì)，傳遞“無(wú)證明城市” 精神并為基層干部對(duì)工作的相關(guān)措施和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的操作進(jìn)行詳細(xì)的解讀，以此來(lái)強(qiáng)化“無(wú)證明城市” 意識(shí)，深化“無(wú)證明城市” 改革，其經(jīng)驗(yàn)具有一定的借鑒意義。

“在互聯(lián)網(wǎng)上，信息的主權(quán)既是權(quán)力的一部分，也是權(quán)力的一部分。而在國(guó)際上，它是獨(dú)立自主和自治權(quán)的表現(xiàn)，它是國(guó)家的主權(quán)和權(quán)力的結(jié)合。所以個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府部門數(shù)據(jù)，都具有‘國(guó)家主權(quán) 的特征，數(shù)據(jù)的流通、交換、共享、交易，都必須遵守這些基本要素。而對(duì)于其他政府部門所能獲得的政府資料，則擁有‘附加限制 的權(quán)利。”[3]將“無(wú)證明城市” 的數(shù)據(jù)共享協(xié)議引入流程，秉承從權(quán)力本位到責(zé)任本位的理念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“無(wú)證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享的專業(yè)性立法路徑。“附加限制” 是對(duì)非本單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、利用和流轉(zhuǎn)等方面的制約，但基于“非證據(jù)型城市” 的數(shù)據(jù)共享方式自身的特殊性，從現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)理論上推導(dǎo)出的“所有權(quán)” 與“使用權(quán)” 可以在某種意義上解決“不具備證書的城鎮(zhèn)” 制度中數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)約束。

（二）引進(jìn)合同管制制度進(jìn)行數(shù)據(jù)共享

由于目前我國(guó)的立法法規(guī)還不完善，因此，推動(dòng)“無(wú)證明城市” 制度的建立與推行，將成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重大因素。深圳、上海、貴陽(yáng)等城市都在公共信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，采用“服務(wù)條款” 和“授權(quán)許可協(xié)議” 對(duì)政府信息進(jìn)行公開(kāi)和共享；而建立在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“資料共享協(xié)定” 也在實(shí)際運(yùn)作中。

第一，作為“不能提供證據(jù)的城鎮(zhèn)” 的信息共享的雙方，政府機(jī)構(gòu)都是公共機(jī)構(gòu)，他們各自都是為了共享信息而進(jìn)行支付，并且必須履行協(xié)議中的約定；因此，這樣的共享協(xié)定屬于“雙務(wù)契約”。合同的外在形態(tài)判定應(yīng)特別注意當(dāng)事人之間的關(guān)系，并因當(dāng)事人的法定身份而異。第二，根據(jù)具體的信息需要，機(jī)構(gòu)可以通過(guò)“合同”“協(xié)議”“備忘錄” 等多種方式進(jìn)行磋商。第三，如果第三方“個(gè)人隱私”“商業(yè)秘密” 等有關(guān)權(quán)益遭受侵害，應(yīng)當(dāng)給予行政復(fù)審和行政訴訟的救濟(jì)。各方均有權(quán)根據(jù)各自情況的需要，對(duì)各自的權(quán)力、責(zé)任進(jìn)行調(diào)節(jié)，并按照合同的約定，或中止合同的執(zhí)行。各行政機(jī)構(gòu)手中的政府資料類型多種多樣，各方可以在協(xié)定中列明具體的資料清單、共享規(guī)則、格式需求和時(shí)限，并就有效期間、地域范圍達(dá)成一致。以此為目標(biāo)的磋商方法來(lái)決定各方所共享的資料的范圍和界限，可以最大限度地保證它們?cè)谒峁┗蛩玫馁Y料中的合法與限制。

（三）由權(quán)利向義務(wù)的轉(zhuǎn)換

在“金字塔式” 的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各職能之間的競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)是機(jī)構(gòu)間“不能證明的” 改革中最大的障礙。互聯(lián)網(wǎng)革命導(dǎo)致的資訊本位與資訊權(quán)力的凸顯，使權(quán)力的內(nèi)涵、性質(zhì)與結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化，其主要特征是資訊與知識(shí)逐漸代替了物質(zhì)性的來(lái)源與權(quán)力。“無(wú)證明城市” 的改革，數(shù)據(jù)共享是怎樣跨越“部門利益” 和“外部利益” 的，這就要求我們對(duì)“沒(méi)有證件的城市” 的數(shù)據(jù)共享進(jìn)行反思，從而使信息資源的合作和雙贏成為現(xiàn)實(shí)。

“無(wú)證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享，其職能是使其充分發(fā)揮政府信息的作用，降低其履行的責(zé)任，使其作出更為科學(xué)、合理的決定。“無(wú)證明城市” 改革從各部門數(shù)據(jù)自理開(kāi)始。各部門對(duì)內(nèi)整理好自己的數(shù)據(jù)，以流程圖的形式理清并呈現(xiàn)部門辦事流程，并上傳政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。由于“賦予政治權(quán)利的過(guò)程中，必須有義務(wù)的約束，而權(quán)利和義務(wù)又是互相依賴的”。“國(guó)家責(zé)任” 是指行政機(jī)關(guān)賦予的權(quán)利人所要承擔(dān)的義務(wù)。所以，不管是現(xiàn)代政府管理觀念的改變，或是行政機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的變革，“無(wú)證明城市” 改革中的信息共享職能的定位，使得公眾既要擁有海量的信息，又要享受到巨大的利益，還要始終把“公共利益” 放在第一位，把“部門利益” 放在“公共利益” 上，這既是現(xiàn)代責(zé)任政府的內(nèi)部需求，也是民主的需要，更是法治國(guó)家所需要的一種機(jī)制。[4]

（四）由政府指令轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT法律

“無(wú)證明城市” 的改革，為現(xiàn)代化管理觀念的建立提供了必要的實(shí)踐支撐。沒(méi)有證據(jù)的城鎮(zhèn)制度的建立，法律上的障礙是無(wú)法用簡(jiǎn)單的行政指令來(lái)完成的，只有在多個(gè)不同的利益的博弈中，進(jìn)行法律上的磋商才能使其具備法律效力。[5]盡管在垂直關(guān)系鏈中，同一個(gè)行政責(zé)任的上下兩個(gè)部分可以用行政指令來(lái)進(jìn)行信息的共享，而在不同的職能部門間進(jìn)行“沒(méi)有憑證的城市” 的數(shù)據(jù)交換就比較困難了。

對(duì)于不能在公開(kāi)的信息發(fā)布平臺(tái)上發(fā)布的信息，可以采取臨時(shí)的“共享協(xié)議” 來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的緩存和轉(zhuǎn)換。但是，在大數(shù)據(jù)與AI技術(shù)飛速發(fā)展的今天，對(duì)于“非證件城市” 的數(shù)據(jù)共享要求會(huì)越來(lái)越高，而且由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，使得“共享協(xié)議” 的數(shù)目急劇增加，使得機(jī)構(gòu)難以對(duì)這些擁有國(guó)家所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)特征的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的管理。群眾的“無(wú)證明” 辦事行為必須和個(gè)人的信用體系結(jié)合，否則出于信任和便捷群眾的“無(wú)證明城市” 改革便存在風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來(lái)“無(wú)證明城市” 改革的發(fā)展必然離不開(kāi)各方面建設(shè)社會(huì)良好生態(tài)。而特殊立法則是今后“無(wú)證明城市” 改革的重要途徑，它可以抽取最大的公共需求，提煉出“無(wú)證明城市” 改革中的主要權(quán)利義務(wù)關(guān)系，探清楚“無(wú)證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享行為的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，為“無(wú)證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享的大范圍應(yīng)用提供確定的法律文本依據(jù)，將“無(wú)證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享納入法治的軌道。

四、總結(jié)

“無(wú)證明城市” 的改革是基于現(xiàn)實(shí)需要而進(jìn)行的。我國(guó)的政府信息系統(tǒng)存在著很大的發(fā)展空間，盡管當(dāng)前各國(guó)對(duì)其屬性的界定還沒(méi)有定論，但它的資源價(jià)值卻不容忽視，“無(wú)證明城市” 改革數(shù)據(jù)共享一是借助了海量信息技術(shù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)是大數(shù)據(jù)時(shí)代的一個(gè)重要特征，它使得政府機(jī)構(gòu)在提供公共信息的同時(shí)，可以準(zhǔn)確獲取數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)群體，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的綜合和綜合的處理；二是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要；政府公開(kāi)的活動(dòng)需要政府的公開(kāi)透明和監(jiān)督，政府信息的共享是政府的第一要?jiǎng)?wù)。政府部門的信息資源具有很高的經(jīng)濟(jì)效益，而跨行業(yè)之間的信息交流更能充分利用其在各領(lǐng)域之間的信息交流，消除信息的“孤立”；為依法行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作，消除數(shù)字障礙，推動(dòng)依法行政。

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課題項(xiàng)目：課題來(lái)源：西安交通工程學(xué)院，課題名稱：“無(wú)證明城市”改革數(shù)據(jù)共享之探究，課題編號(hào)：2022DC45。

作者簡(jiǎn)介： 姜濤，男，漢族，山西忻州人，本科在讀，研究方向：電子政務(wù)、城市管理；

劉歡，女，漢族，陜西渭南人，碩士，輔導(dǎo)員，研究方向：電子政務(wù)、城市管理；

韋寧，男，壯族，新疆伊犁人，本科在讀，研究方向：電子政務(wù)、城市管理。