基層治理中的“跑偏”與矯正

王慧軍

黨的二十大報(bào)告要求完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。當(dāng)前，面對(duì)千頭萬(wàn)緒的各種基層治理問(wèn)題，基層政府必須打通治理的 “最后一公里”。基層政府的治理行為決定著治理的效果，但在實(shí)踐中基層政府治理中還存在一些過(guò)度重視某些方面而忽略其他的“跑偏”問(wèn)題，必須予以矯正。

一、過(guò)度偏重?cái)?shù)字指標(biāo)的片面治理

基層治理必須參照治理目標(biāo)，治理效能的評(píng)估也應(yīng)以目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。基層政府面對(duì)著治理的眾多數(shù)字指標(biāo)，這些數(shù)字指標(biāo)是基層政府治理的遵循。但基層治理既是技術(shù)層面的精準(zhǔn)也是價(jià)值層面的正確，基層政府治理不能僅僅局限于各種治理的數(shù)字指標(biāo)，更要高度關(guān)注治理整體原則指導(dǎo)下的治理的精準(zhǔn)以及在治理體系中各單項(xiàng)治理行為整體效能的發(fā)揮。

基層治理既有數(shù)字指標(biāo)也包含非數(shù)字指標(biāo)，基層政府不能因過(guò)度關(guān)注數(shù)字指標(biāo)導(dǎo)致對(duì)非數(shù)字指標(biāo)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。基層政府在治理中由于對(duì)數(shù)字指標(biāo)的過(guò)度偏重，就會(huì)發(fā)生對(duì)治理原則和治理關(guān)鍵點(diǎn)缺乏全面而深入解讀的現(xiàn)象。在數(shù)字指標(biāo)和非數(shù)字指標(biāo)之間，基層政府往往更愿意選擇執(zhí)行數(shù)字指標(biāo)。但治理多維度指標(biāo)（數(shù)字指標(biāo)和非數(shù)字指標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)是基層治理發(fā)揮效能的保障，忽視非數(shù)字指標(biāo)而偏重?cái)?shù)字指標(biāo)會(huì)扭曲基層治理，導(dǎo)致治理陷入困境，治理效果偏離治理的初衷。

過(guò)度解讀數(shù)字指標(biāo)會(huì)扭曲基層治理并產(chǎn)生片面現(xiàn)象，即由于治理資源不足誘發(fā)基層政府的變通性治理。資源狀況影響著基層政府治理的力度，其中財(cái)務(wù)狀況的約束是最基本的。基層政府在治理時(shí)往往面對(duì)有事權(quán)無(wú)財(cái)權(quán)或財(cái)權(quán)不充足的問(wèn)題，還要承受自上而下的各種壓力，在壓力與績(jī)效雙重作用下，基層政府會(huì)使用向下再攤派的變通性治理方式。這種向下再攤派的任務(wù)對(duì)具體執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，由于資源能力的約束，幾乎不可能完成預(yù)期的治理績(jī)效，就會(huì)用形式主義去應(yīng)付。

二、“過(guò)度規(guī)范化”的機(jī)械治理

在基層政府治理過(guò)程中，為了提高基層治理效果，需要用規(guī)范來(lái)指引、規(guī)定和約束治理的流程，但這種規(guī)范化必須做到講科學(xué)重實(shí)際，否則就會(huì)產(chǎn)生“過(guò)度規(guī)范化”問(wèn)題，其治理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)危害性很大。

導(dǎo)致“過(guò)度規(guī)范化”的深層原因是官僚體制的缺陷，其目標(biāo)層級(jí)系統(tǒng)，是一個(gè)連續(xù)的目標(biāo)—手段鏈，目標(biāo)—手段形成一個(gè)有機(jī)的體系。在基層政府治理實(shí)踐中，目標(biāo)和手段二者的關(guān)系有時(shí)會(huì)含混不清，難以完全分開(kāi)，為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而采取的特定手段可能產(chǎn)生許多始料未及的其他后果，其中之一就是“過(guò)度規(guī)范化”。治理目標(biāo)往往是抽象而概括的，為了治理落實(shí)到位，基層政府就要對(duì)治理目標(biāo)進(jìn)行分解，分解后的治理目標(biāo)是一些具體規(guī)范的量化指標(biāo)。但這些指標(biāo)不能代替治理效果，而基層政府的“過(guò)度規(guī)范化”是基層政府過(guò)度追求那些具體規(guī)范的量化指標(biāo)而忽視并替代了復(fù)雜的治理過(guò)程與治理效果。“過(guò)度規(guī)范化”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)單化的治理思維。基層政府有限的注意力只容許其關(guān)注到治理中一些關(guān)鍵性特征并使之更容易被度量和計(jì)算。這種簡(jiǎn)單化政策思維體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“一刀切”，即采取相對(duì)單一的治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而達(dá)成某種脫離實(shí)際的預(yù)期治理效果；二是“一鍋煮”，即將各地各部門(mén)都放在同一盤(pán)子里進(jìn)行比較，忽視他們?cè)谥卫碇忻鎸?duì)的不同實(shí)際狀況；三是“拍腦袋”，即在出臺(tái)各種治理規(guī)范之前缺乏民主程序，長(zhǎng)官意志。上級(jí)政府對(duì)基層政府不健全的考核體系更加劇了基層政府治理中的“過(guò)度規(guī)范化”問(wèn)題，一些地方對(duì)基層政府治理的考核，不是考核實(shí)際治理效果而是考核是否合規(guī)。從這個(gè)意義上講，“過(guò)度規(guī)范化”也與上級(jí)考核方式有著密切關(guān)聯(lián)，上級(jí)那種重形式、輕實(shí)質(zhì)的簡(jiǎn)單粗暴的考核方式促使基層政府在治理中注重文件、臺(tái)賬、表格等形式上的東西，進(jìn)而忽視了治理過(guò)程與解決問(wèn)題的成效。

三、“玩概念”的偽創(chuàng)新式虛假治理

基層政府治理要?jiǎng)?chuàng)新，但不能為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。一些基層政府凡治理行為必舉創(chuàng)新之大旗，這些創(chuàng)新中很多有名無(wú)實(shí)，以“玩概念”代替創(chuàng)新，是偽創(chuàng)新。一是面子華麗、里子蒼白的偽創(chuàng)新。一些基層政府抓材料，玩“文字游戲”，用新概念包裝沒(méi)有真正落實(shí)的政策執(zhí)行方式，將“穿新鞋走老路”稱之為創(chuàng)新；或者走形式地搞幾個(gè)表面上的活動(dòng)，然后就虛張聲勢(shì)地總結(jié)提煉，大張旗鼓地推廣這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。二是崇尚空談、缺少實(shí)干的偽創(chuàng)新。在基層政府治理中，創(chuàng)新必須同時(shí)具備新穎和有用兩個(gè)特征，二者間有用更為重要。一些基層政府在治理中片面追求標(biāo)新立異和轟動(dòng)效應(yīng)，有想法而沒(méi)做法，把想法當(dāng)行動(dòng)，缺少實(shí)際效果檢驗(yàn)。三是虛張聲勢(shì)、虎頭蛇尾的偽創(chuàng)新。基層治理要有系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、預(yù)見(jiàn)性，不能浮皮潦草，不能只追求短期目標(biāo)。但一些基層政府為追求政績(jī)，缺少深入實(shí)際的調(diào)研和扎實(shí)耐心的政策推廣，熱衷于“淺表式”創(chuàng)新，這種創(chuàng)新在治理中多半是半途而廢。四是只見(jiàn)微縮盆景卻無(wú)大片風(fēng)景的小景觀亮點(diǎn)偽創(chuàng)新。基層治理中的創(chuàng)新應(yīng)該是有助于治理問(wèn)題解決的創(chuàng)新，這有別于一些基層政府熱衷搞的“盆景式”創(chuàng)新，這些亮點(diǎn)盆景往往用的都是“全國(guó)首創(chuàng)”“某某模式”等字眼，實(shí)際上都是過(guò)度粉飾出來(lái)的，不存在推廣的可能。

這些“玩概念”式的偽創(chuàng)新大行其道的原因，一方面是上級(jí)政府用錯(cuò)了創(chuàng)新這個(gè)“指揮棒”。創(chuàng)新是解決問(wèn)題的手段而非治理的最終目的，上級(jí)不應(yīng)看搞了多少名目的“創(chuàng)新”，而應(yīng)看治理效果，解決了多少實(shí)際問(wèn)題，否則基層政府只能應(yīng)付上級(jí)強(qiáng)加的創(chuàng)新要求。另一方面是一些基層政府“政績(jī)觀”走偏，不是針對(duì)基層治理中的痛點(diǎn)難點(diǎn)下功夫，而是用一些“應(yīng)景工程”圖彩頭、爭(zhēng)風(fēng)頭，最終結(jié)果也只能是“概念第一、亮點(diǎn)至上”的偽創(chuàng)新。

四、只強(qiáng)調(diào)“力度”而忽視“溫度”的刻板治理

基層政府在治理中既要把握治理的“力度”，同時(shí)還要兼顧治理的“溫度”，讓治理符合社會(huì)公眾預(yù)期。基層政府治理應(yīng)根據(jù)執(zhí)行中基層實(shí)際情況進(jìn)行不斷調(diào)整，而不是把政策當(dāng)成絕對(duì)化的政令以及考核數(shù)字。基層政府政策的推動(dòng)和執(zhí)行是循序漸進(jìn)的過(guò)程，政策的推進(jìn)力度是基層政府要不斷反復(fù)審視的問(wèn)題。政策推進(jìn)力度太小，社會(huì)公眾不能及早享受治理成果，政策時(shí)效性會(huì)因此大打折扣；政策推進(jìn)力度太大，忽略社會(huì)公眾的心理承受力，會(huì)使社會(huì)公眾感到利益受損或產(chǎn)生各種疑惑，同樣會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。基層政府在治理中應(yīng)時(shí)時(shí)注意政策執(zhí)行力度問(wèn)題，不能只有力度，還必須具備暖人心的“溫度”。基層政府要根據(jù)“溫度”不斷調(diào)整政策執(zhí)行的力度。力度大固然執(zhí)行的快，但缺少執(zhí)行“溫度”也會(huì)適得其反。

基層政府治理必須要保證在獲得社會(huì)公眾認(rèn)可的前提下達(dá)成共識(shí)。基層政府必須與社會(huì)公眾溝通和協(xié)調(diào)，如果溝通協(xié)調(diào)不暢， 缺少必要的“溫度”，就不能形成統(tǒng)一的政策共識(shí)和相互合作的規(guī)范，政策執(zhí)行力度必然受到影響。目前，基層政府由于政策執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)透明程度不高，基層政府的溝通渠道，如信訪、政府熱線、政府信箱、政務(wù)微博、微信等渠道發(fā)揮功用有限。有些基層政府仍然使用傳統(tǒng)的政策動(dòng)員方式推進(jìn)治理，這種治理的推進(jìn)方式忽視了社會(huì)公眾的真實(shí)需求表達(dá)，也就不能很好地整合不同的利益訴求，因此難以形成政策動(dòng)員的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)整合條件， 政策執(zhí)行往往有力度少“溫度”，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行不能得到社會(huì)公眾的支持和反饋。在政策實(shí)踐中具體體現(xiàn)為：一是缺乏深入實(shí)際了解情況，不能結(jié)合具體情況調(diào)整政策執(zhí)行方式；二是缺乏必要的定力和耐心，急于求成，急于出政績(jī)；三是不作為、慢作為、不擔(dān)當(dāng)，對(duì)政策執(zhí)行持消極、敷衍態(tài)度，不積極解決問(wèn)題。

五、對(duì)“跑偏”問(wèn)題的矯正

基層治理中存在的以上“跑偏”問(wèn)題，部分是基層政府自身的原因，因此解決上述問(wèn)題基層政府要不斷端正自身執(zhí)政理念，提高治理水平，堅(jiān)決反對(duì)各種形式主義，真正為廣大人民群眾解決各種實(shí)際問(wèn)題。

一是加大向基層資源配置力度，夯實(shí)基層政府治理中實(shí)現(xiàn)非數(shù)字指標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)。社會(huì)治理重心下移，使得橫向的協(xié)同治理機(jī)制將治理的重心引向基層，為了避免“最后一公里”現(xiàn)象，確保協(xié)同機(jī)制良性和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須高度重視向基層下沉相應(yīng)的人、財(cái)、物等資源，進(jìn)而夯實(shí)國(guó)家治理體系的社會(huì)治理基礎(chǔ)。在基層缺乏有效資源條件時(shí)，基層政府治理中的一些非數(shù)字指標(biāo)設(shè)置的彈性化程度高，容易被剛性的數(shù)字指標(biāo)擠出，從而使基層政府無(wú)法持續(xù)保證和提升治理能力。因此要重視資源下沉基層，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。

二是明確基層政府治理的權(quán)責(zé)清單，不能“下面一顆釘，上面千把錘”。權(quán)責(zé)共擔(dān)使基層政府治理缺少明確的責(zé)任分工，少數(shù)上級(jí)部門(mén)向基層政府推卸責(zé)任。肩負(fù)各種不合理責(zé)任的基層政府在治理中為了應(yīng)付和規(guī)避責(zé)任，不可避免地會(huì)出現(xiàn)上述偏重?cái)?shù)字指標(biāo)、“過(guò)度規(guī)范化”“玩概念”創(chuàng)新和只重視政策執(zhí)行力度而忽視溫度等問(wèn)題。因此要明晰基層政府治理的職責(zé)權(quán)限，上級(jí)職能部門(mén)下沉基層政府的治理事項(xiàng)要有明確的準(zhǔn)入機(jī)制，不能不加拆解、事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行下沉，要明確權(quán)責(zé)清單之外的事項(xiàng)不作為基層政府治理范疇。

三是要完善對(duì)基層政府治理的考核機(jī)制。考核連接著激勵(lì)，要實(shí)施多元化的激勵(lì)機(jī)制，避免基層政府治理過(guò)程失衡，推動(dòng)治理的非量化指標(biāo)的實(shí)施，比如對(duì)一些痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，治理應(yīng)更重視過(guò)程和質(zhì)量而非數(shù)量。針對(duì)“過(guò)度規(guī)范化”和“玩概念”的偽創(chuàng)新，既要杜絕過(guò)分統(tǒng)一僵化的考核要求，具體問(wèn)題具體分析，也要明確結(jié)果導(dǎo)向，而不是“唯規(guī)范唯標(biāo)準(zhǔn)是舉”，還要在考核中注重基層老百姓的評(píng)價(jià)與感受，不給各種形式主義的東西留有余地。

作者系中共天津市委黨校公共管理教研部副主任、教授

責(zé)任編輯：雙艷珍