財(cái)會(huì)監(jiān)督打造“一張網(wǎng)”

姚瑤

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（ 下稱(chēng)“意見(jiàn)”）。該意見(jiàn)對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)違法違規(guī)行為重拳出擊，對(duì)原有財(cái)會(huì)監(jiān)督體系短板提出解決辦法，同時(shí)聚焦行業(yè)內(nèi)多個(gè)問(wèn)題。這一重要頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，打造出更具權(quán)威性和震懾力的財(cái)會(huì)監(jiān)督“一盤(pán)棋”“一張網(wǎng)”。

2 月 27 日，財(cái)政部特聘政府法律顧問(wèn)、天津大學(xué)特聘講席教授、北京圣運(yùn)律師事務(wù)所律師熊文釗在接受《法人》記者采訪(fǎng)時(shí)，對(duì)該意見(jiàn)內(nèi)容重點(diǎn)及亮點(diǎn)進(jìn)行了分析。

對(duì)財(cái)務(wù)造假行為“零容忍”

《法人》：意見(jiàn)提出加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)、上市公司、金融企業(yè)等財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)違法違規(guī)行為。其背景是什么 ？ 嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)違法違規(guī)行為具有哪些重要意義 ？

熊文釗：黨的十九大以來(lái)，財(cái)會(huì)監(jiān)督試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，以“重點(diǎn)對(duì)象名單制”為抓手的常態(tài)化監(jiān)督先行先試，為構(gòu)建務(wù)實(shí)高效的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系作出一系列有益探索，并取得積極成效，形成可供推廣借鑒的監(jiān)管模式。財(cái)經(jīng)秩序明顯好轉(zhuǎn)，典型違法違紀(jì)行為得到遏制，各單位依法依規(guī)運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮了財(cái)會(huì)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)、推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。

然而，目前仍有一些單位存在僥幸心理，在利益驅(qū)動(dòng)下知法犯法。例如，某大型國(guó)企上市公司曾在2010 年至 2017 年期間，濫用特殊鋼原料投爐廢料可做普通鋼原料特點(diǎn)，虛增利潤(rùn)約 19 億元、虛增資產(chǎn)40 億元；再如，某上市公司連續(xù) 7 年財(cái)務(wù)造假，將借款作為營(yíng)收，累計(jì)虛增利潤(rùn)達(dá)到 10.12 億元。這些企業(yè)及其負(fù)責(zé)人員均依法受到行政處罰。

2019 年，《中華人民共和國(guó)證券法》修訂后，政府采購(gòu)法、資產(chǎn)評(píng)估法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法的起草工作提上日程，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，提升違法成本與懲戒力度在新時(shí)期有法可依。國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要支柱，上市公司、金融企業(yè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要力量，必須對(duì)上述各經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)務(wù)造假行為持“零容忍”態(tài)度。

《法人》：意見(jiàn)與全面注冊(cè)制有哪些聯(lián)系 ？

熊文釗：該意見(jiàn)與全面注冊(cè)制推行有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。2019 年新修訂的證券法第九條明確指出，“證券發(fā)行實(shí)行注冊(cè)制，證券發(fā)行注冊(cè)制的具體范圍、實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，為注冊(cè)制分步實(shí)施留出制度空間?？苿?chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板和北交所試點(diǎn)注冊(cè)制穩(wěn)步運(yùn)行。

近日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布實(shí)施全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制相關(guān)制度規(guī)則，在注冊(cè)制改革進(jìn)程中具有里程碑意義。全面實(shí)行注冊(cè)制將發(fā)行權(quán)利交還市場(chǎng)，政府扮演的角色逐漸向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。較原先審核制而言，全面注冊(cè)制以信息披露為核心，要求披露信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，過(guò)程更加透明、規(guī)范，這對(duì)上市企業(yè)、證券交易所、各級(jí)財(cái)政部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)提出更高監(jiān)督、審核、監(jiān)管要求，有效提升監(jiān)管效率和可預(yù)期性。意見(jiàn)出臺(tái)正是致力于提升財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)規(guī)范化水平，為各市場(chǎng)主體提供新一階段工作指引。

制度部署具有極強(qiáng)創(chuàng)新性

《法人》：實(shí)際工作中，原有財(cái)會(huì)監(jiān)督體系存在哪些短板 ？ 意見(jiàn)對(duì)哪些方面進(jìn)行了補(bǔ)充 ？

熊文釗：原有財(cái)會(huì)監(jiān)督體系存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在財(cái)會(huì)監(jiān)督力量與監(jiān)督能力相對(duì)不足、現(xiàn)行相關(guān)會(huì)計(jì)法律法規(guī)對(duì)財(cái)會(huì)行為要求不夠嚴(yán)格、監(jiān)督檢查工作信息化水平較低、財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同合作機(jī)制未有效建立等方面。各項(xiàng)短板和問(wèn)題間接造成財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛現(xiàn)象，部分單位財(cái)務(wù)造假現(xiàn)象依然存在，中介機(jī)構(gòu)和證券交易所的監(jiān)督審核作用未得到切實(shí)發(fā)揮，嚴(yán)重?cái)_亂金融市場(chǎng)秩序。

此次意見(jiàn)出臺(tái)對(duì)上述問(wèn)題一一回應(yīng)并提出切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)路徑。首先，該意見(jiàn)第十八條明確指出，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍和能力建設(shè)，各單位配備與財(cái)會(huì)監(jiān)督職能任務(wù)相匹配的人員力量，提升專(zhuān)業(yè)能力和綜合素質(zhì)。其次，該意見(jiàn)就健全財(cái)會(huì)監(jiān)督法律法規(guī)、健全制度體系、增強(qiáng)準(zhǔn)則制度執(zhí)行效果作出部署，為監(jiān)督事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障，強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)和法規(guī)制度建設(shè)。再次，就財(cái)會(huì)監(jiān)督信息化問(wèn)題，意見(jiàn)提出深化“互聯(lián)網(wǎng) + 監(jiān)督”，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段，切實(shí)提升監(jiān)管效能。最后，意見(jiàn)以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，提出加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的貫通協(xié)調(diào)，發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督專(zhuān)業(yè)力量作用，強(qiáng)化與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督的配合協(xié)同，增強(qiáng)與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性，暢通群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督渠道，健全財(cái)會(huì)監(jiān)督投訴舉報(bào)受理機(jī)制的協(xié)同合作機(jī)制。

《法人》：意見(jiàn)有哪些亮點(diǎn)和創(chuàng)新 ？

熊文釗：綜合來(lái)看，意見(jiàn)提出的不是傳統(tǒng)意義上財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督的簡(jiǎn)單加總，而是三者有機(jī)融合和凝練升華，是涵蓋財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的一種全覆蓋監(jiān)督行為，在制度部署方面具有極強(qiáng)創(chuàng)新性。

該意見(jiàn)立足于新歷史起點(diǎn)，不僅是從更高政治站位對(duì)全國(guó)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)劃部署的綱領(lǐng)性文件，也是對(duì)黨的二十大報(bào)告精神積極響應(yīng)和國(guó)家總體安全、財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)。該意見(jiàn)順利推行，有利于化解財(cái)會(huì)領(lǐng)域重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，更好發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督職能作用。

強(qiáng)化“看門(mén)人”執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督

《法人》：意見(jiàn)提出加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、代理記賬機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督，聚焦行業(yè)突出問(wèn)題，加大對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、掛名執(zhí)業(yè)、違規(guī)提供報(bào)告、超出勝任能力執(zhí)業(yè)等違法違規(guī)行為的整治力度。其重要意義是什么 ？

熊文釗：中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，企業(yè)對(duì)專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)服務(wù)需求愈發(fā)膨脹，助推國(guó)內(nèi)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量與服務(wù)模式快速升級(jí)。中介機(jī)構(gòu)掌握大量信息流，對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)具有不容忽視的支點(diǎn)作用，在財(cái)會(huì)監(jiān)督中具有特殊地位，其既是監(jiān)督主體亦是被監(jiān)督主體，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督是對(duì)“看門(mén)人”的寄望，更是一種督促和警示。

該意見(jiàn)對(duì)中介機(jī)構(gòu)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了聚焦探索：一方面為了提升作為被監(jiān)督主體的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，完成行業(yè)整頓。強(qiáng)化行業(yè)日常監(jiān)管和信用管理，清除害群之馬，優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境，提升中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，使其充分發(fā)揮維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的職能作用。通過(guò)有效監(jiān)督為中介機(jī)構(gòu)劃定明確紅線(xiàn)，倒逼中介機(jī)構(gòu)解決多年積弊，及時(shí)對(duì)比運(yùn)營(yíng)情況與監(jiān)督模式，定期進(jìn)行內(nèi)部綜合評(píng)測(cè)，做好自身完善和補(bǔ)充。同時(shí)，也可以為其提供合理、可靠、高效的評(píng)價(jià)機(jī)制，使中介機(jī)構(gòu)明確目標(biāo)導(dǎo)向，提升社會(huì)責(zé)任感；另一方面，為進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下中介機(jī)構(gòu)在財(cái)會(huì)監(jiān)督工作中的作用。意見(jiàn)提出：“要建立起各類(lèi)監(jiān)督主體橫向協(xié)同，中央與地方縱向聯(lián)動(dòng)，財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制?！痹谝?guī)范中介機(jī)構(gòu)行為的同時(shí)，加大中介機(jī)構(gòu)在財(cái)會(huì)監(jiān)督中的主動(dòng)性，提升會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、代理記賬機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督能力與質(zhì)量，充分發(fā)揮其作為“看門(mén)人”和監(jiān)督體系中重要一環(huán)的積極作用。

《法人》：代理記賬機(jī)構(gòu)目前存在哪些問(wèn)題，對(duì)其監(jiān)管有哪些重要意義 ？

熊文釗：目前，代理記賬機(jī)構(gòu)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)混亂，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，從業(yè)人員素質(zhì)不高。同時(shí)，代理記賬機(jī)構(gòu)服務(wù)可能帶來(lái)會(huì)計(jì)失真，傳統(tǒng)代理記賬經(jīng)營(yíng)模式面臨新技術(shù)沖擊，代理記賬機(jī)構(gòu)內(nèi)外部監(jiān)督均面臨重大難題。一些代理記賬機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度不夠健全、會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作比較薄弱。在外部監(jiān)督中，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)代理記賬企業(yè)登記，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管。在業(yè)務(wù)監(jiān)管實(shí)踐中，對(duì)代理記賬機(jī)構(gòu)的事前業(yè)務(wù)監(jiān)管比較到位，而對(duì)事中、事后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管常流于形式，相對(duì)不足。

我認(rèn)為，強(qiáng)化代理記賬機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范代理記賬機(jī)構(gòu)的設(shè)立、審批、年檢、業(yè)務(wù)管理等工作，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立定期監(jiān)督檢查和年檢制度，對(duì)未通過(guò)監(jiān)督檢查或年檢的代理記賬機(jī)構(gòu)進(jìn)行整頓、限期整改，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督力度，均有利于提升相關(guān)業(yè)務(wù)開(kāi)展質(zhì)量，促進(jìn)企業(yè)及行業(yè)健康發(fā)展。

（ 責(zé)編王茜 ）