穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革為鄉(xiāng)村振興打好“地”基

梅皓 許瑾 袁有生

國(guó)家要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。習(xí)近平總書(shū)記在2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)：“要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，完善土地增值收益分配機(jī)制。”農(nóng)村宅基地制度改革，就是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障資格權(quán)、適度放活使用權(quán)，是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，是鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，是新形勢(shì)下強(qiáng)村富民的現(xiàn)實(shí)舉措，也是破解用地矛盾、拓展發(fā)展空間的迫切需要。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)盤(pán)活農(nóng)村資源、拓展發(fā)展空間、激活宅基地蘊(yùn)含價(jià)值、激發(fā)發(fā)展活力、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

一、深刻理解農(nóng)村宅基地制度改革在鄉(xiāng)村振興中的重要地位

（一）深刻理解中央農(nóng)村改革精神

習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須用好改革這一法寶。”從2015年以來(lái)，黨中央出臺(tái)了一系列農(nóng)村改革方案，2018年，兩辦印發(fā)了《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，吹響了農(nóng)村宅基地深層次改革的號(hào)角。黨的二十大報(bào)告對(duì)深化農(nóng)村改革再部署，提出“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。對(duì)標(biāo)二十大要求，我們要抓好今后宅基地改革工作。

（二）深刻理解宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)

二十大報(bào)告提出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”2016年，習(xí)近平總書(shū)記在安徽小崗村主持召開(kāi)深化農(nóng)村改革座談會(huì)，指出新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革的主線仍然是農(nóng)民和土地的關(guān)系。二十大報(bào)告提出的“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，需要運(yùn)用改革的手段，創(chuàng)新農(nóng)村制度設(shè)計(jì)，落實(shí)農(nóng)民的權(quán)益，要重點(diǎn)抓好承包地和宅基地制度改革，方法都是“三權(quán)分置”。宅基地的“三權(quán)分置”，就是要落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)要先行先試，健全宅基地的分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度，鼓勵(lì)依法自愿退出宅基地，退出宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)村集體所有。

（三）要維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民宅基地的權(quán)益

二十大報(bào)告提出：“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)

益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。”農(nóng)民享有土地的承包權(quán)、宅基地的使用權(quán)和集體收益的分配權(quán)。這三項(xiàng)權(quán)利是基于我國(guó)社會(huì)主義公有制的制度基礎(chǔ)賦予農(nóng)民的，應(yīng)該得到有效保障。習(xí)近平總書(shū)記講：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，農(nóng)民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，不要急著斷了他們?cè)谵r(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。”因此國(guó)家必須保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，具體說(shuō)有三項(xiàng)。第一項(xiàng)是土地承包權(quán)。河南省承包地確權(quán)頒證工作2017年已基本完成，要確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到戶，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。第二項(xiàng)是宅基地使用權(quán)。依據(jù)土地管理法規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”制度，對(duì)符合條件的農(nóng)戶，要進(jìn)行宅基地確權(quán)，發(fā)放房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記證書(shū)。第三項(xiàng)是集體收益分配權(quán)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，河南省進(jìn)行了集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以份額形式量化給成員個(gè)人，以戶為單位發(fā)放股權(quán)證作為參加集體收益分配的基本依據(jù)，這其中涉及未承包到戶的集體土地收益分配問(wèn)題。今后集體發(fā)展收益要依據(jù)股權(quán)證向成員分紅，讓農(nóng)民享受到改革發(fā)展的紅利。

（四）要繼續(xù)推進(jìn)宅基地試點(diǎn)改革

宅基地試點(diǎn)改革工作要嚴(yán)格貫徹落實(shí)河南省委2022年度重點(diǎn)工作任務(wù)“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)”的要求，穩(wěn)慎推進(jìn)改革。一要召開(kāi)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，檢查工作進(jìn)度，交流試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究解決共性問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。二要堅(jiān)持管理和改革兩手抓，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，統(tǒng)籌抓好宅基地制度改革試點(diǎn)，推進(jìn)全省農(nóng)村宅基地管理規(guī)范、改革有序。三要完善檢查指導(dǎo)機(jī)制，落實(shí)好月例會(huì)、月通報(bào)、季報(bào)告制度，定期匯報(bào)工作進(jìn)度，交流試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。四要印發(fā)《河南省農(nóng)村宅基地改革與管理》專報(bào)，表?yè)P(yáng)改革進(jìn)展較快的地區(qū)，督促改革進(jìn)展較慢的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

二、認(rèn)真分析河南省當(dāng)前宅基地改革的形勢(shì)

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。

（一）河南省宅基地改革當(dāng)前取得的成績(jī)

按照國(guó)家《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》要求，河南省鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、長(zhǎng)垣市、新縣等5個(gè)縣（市、區(qū)）被確定為新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)縣，同時(shí)5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）承擔(dān)亂占耕地建房住宅類(lèi)房屋試點(diǎn)綜合整治任務(wù)。在近一年改革過(guò)程中取得了階段性成果，河南省在全國(guó)率先出臺(tái)農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法，配套農(nóng)村自建住房規(guī)劃和用地管理辦法、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地房屋建筑管理辦法，推進(jìn)鞏義市、長(zhǎng)垣市、孟津區(qū)、寶豐縣、新縣國(guó)家宅基地制度改革試點(diǎn)工作，為繼續(xù)深化改革奠定了政策和實(shí)踐基礎(chǔ)。5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查、村莊規(guī)劃、歷史遺留問(wèn)題解決、房地一體不動(dòng)產(chǎn)頒證等四項(xiàng)基礎(chǔ)工作基本完成。圍繞國(guó)家改革試點(diǎn)“五探索、兩完善、兩健全”九項(xiàng)內(nèi)容，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）結(jié)合自身情況選擇改革內(nèi)容有序展開(kāi)。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）均建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃委員會(huì)，明確宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批機(jī)構(gòu)，完成信息化平臺(tái)建設(shè)，設(shè)置宅基地審批業(yè)務(wù)窗口，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)。

（二）河南省宅基地改革面臨的困難

從鄉(xiāng)村振興的整體要求來(lái)看，從二十大的高標(biāo)準(zhǔn)要求來(lái)看，河南省農(nóng)村宅基地制度改革面臨著較大的困難。

1.歷史遺留問(wèn)題較多。“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)建房歷史問(wèn)題存在已久，由于歷史原因，農(nóng)村“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問(wèn)題普遍存在。河南省目前農(nóng)村亂占耕地建房住宅類(lèi)房屋數(shù)量高達(dá)56萬(wàn)宗之多，短時(shí)間內(nèi)很難消化。

2.農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性不高。雖然試點(diǎn)縣（市、區(qū)）通過(guò)土地整治、土地增減掛鉤、宅基地置換等方式，開(kāi)展了部分宅基地退出和補(bǔ)償工作，但由于缺乏相關(guān)配套政策措施，且農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善，農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性不高。

3.新增農(nóng)民宅基地用地很難保障。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中，一方面，擁有大量農(nóng)房閑置；另一方面，一些有剛性需求農(nóng)民的合理建房用地需要得不到保障。

三、持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革工作

按照國(guó)家和省委省政府改革方案要求，河南省將持續(xù)推動(dòng)鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、長(zhǎng)垣市、新縣等5個(gè)國(guó)家宅基地制度改革試點(diǎn)工作，同時(shí)在5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村亂占耕地建房住宅類(lèi)綜合整治，兩項(xiàng)工作整體謀劃、統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)，在堅(jiān)決遏制增量的同時(shí)，積極穩(wěn)妥處置存量，規(guī)范有序管理宅基地。

1.深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革和亂占耕地建房住宅類(lèi)綜合整治兩項(xiàng)試點(diǎn)工作。河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要探索保障農(nóng)民合理建房用地需求的路徑，采取措施強(qiáng)化監(jiān)管，堅(jiān)決遏制亂占耕地建房亂象；推動(dòng)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)率先健全宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度。

2.深入推動(dòng)《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法》落地見(jiàn)效。一是嚴(yán)格宅基地審批，堅(jiān)持先規(guī)劃后審批、不規(guī)劃不審批、“一戶一宅”的原則。二是加強(qiáng)審批管理制度建設(shè)，指導(dǎo)出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確審批時(shí)限、建設(shè)時(shí)限等，督促指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立宅基地用地建房審批管理臺(tái)賬，并逐級(jí)報(bào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)備案。三是加強(qiáng)日常監(jiān)督，督促指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)宅基地和農(nóng)房建設(shè)全程監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)申請(qǐng)審查到場(chǎng)、批準(zhǔn)后丈量批放到場(chǎng)、住宅建成后驗(yàn)收到場(chǎng)“三到場(chǎng)”要求，落實(shí)鄉(xiāng)村責(zé)任，加強(qiáng)日常巡查，采取“村日巡查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周巡查、縣級(jí)月核查、市級(jí)季督查”真督實(shí)導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止“未批先建、批小建大、批東建西”等各類(lèi)違法違規(guī)建房行為。

3.持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的利用。通過(guò)實(shí)踐，河南省探索出如下盤(pán)活利用的模式：一是將有價(jià)值的房屋改建成圖書(shū)館、村史館、養(yǎng)老中心等公共設(shè)施；二是將閑置農(nóng)房以出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式發(fā)展文化旅游、民宿 ；三是利用長(zhǎng)期破敗農(nóng)房、荒蕪宅基地開(kāi)展“一宅變四園”。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部門(mén)要指導(dǎo)各地積極穩(wěn)妥開(kāi)展閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤(pán)活利用工作，結(jié)合鄉(xiāng)村振興示范工程、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治等，因地制宜開(kāi)展多種形式盤(pán)活利用，總結(jié)篩選一批具有代表性的典型案例，進(jìn)行重點(diǎn)宣傳推廣；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)為農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地保障。

（責(zé)任編輯? ?劉沛儒 ）