生態產品政府采購利益分配機制論析

朱文嘯

摘? ?要：生態產品政府采購是指行政主體使用財政資金向各類法人、農村集體經濟組織等其他組織或自然人采購生態產品的行為。良好的利益分配機制能夠在有效鑒別采購對象的基礎上采取合理方式對其進行精準給付，推動生態產品價值實現進程，確保國家給付原則的實現。但目前，采購方式選擇不當、產品市場主體錯位、采購金額計算標準不一等導致采購資金無法合理分配、生態產品提供者無法得到精準補償等問題。完善生態產品政府采購制度，必須從優化采購平臺、細分采購對象、完善采購法制三方面入手，為資金的合理分配與精準補償提供法律和制度保障。

關鍵詞：生態產品;政府采購;利益分配;價值實現

中圖分類號：X22;D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.008

文章編號：1009-6922（2023）02-65-07

生態產品價值實現作為“兩山”理念的實踐抓手與物質載體，是可持續發展的重要內在動力”[1]。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》指出，要“加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”[2]。生態產品政府采購是指本行政轄區內各級人民政府及其組成部門使用財政性資金，向各類法人、農村集體經濟組織等其他組織或自然人采購生態產品的行為。作為生態產品價值實現的重要途徑之一，生態產品政府采購使原本難以得到補償的調節服務型生態產品提供者可以根據其提供的服務獲得相應的補償，較好地實現了“讓保護者受益，讓提供者獲得”的原則。從另一角度而言，生態產品政府采購以政府購買的形式推進生態系統服務的價值轉換，更好地維護了提供者的利益，增進民生福祉的同時也保障了生態環境領域的社會公平與分配正義，這正是給付行政范疇核心要素的體現[3]，表明生態產品政府采購正是國家給付原則在生態環境保護領域的體現。盡管生態產品政府采購制度的創制意義非凡，但其目前仍處于早期發展階段，法律賦權與制度設計也尚未完善，實踐中的采購模式單一、市場主體易位、采購標準分歧等問題亟待破解。在全國范圍內，目前已有7個市縣被列為生態產品價值實現機制試點城市。從已有實踐來看，各地在生態產品的價值核算體系構建、交易市場運營、資本化運作模式設立和政策制度保障體系搭建等方面都取得了有效的進展，為全國其他地區加快建立生態產品價值實現機制提供了寶貴經驗[4]。

一、生態產品政府采購利益分配的地方實踐

浙江省麗水市作為試點城市之一，充分運用地區森林資源稟賦，創新運用生態產品政府采購作為生態產品價值實現的重要形式，創造了生態產品價值實現的“麗水模式”[5]。

（一）以分期支付和增長獎勵為主要利益分配手段

根據《縉云縣公共生態產品政府采購辦法（試行）》第十條規定，生態調節服務的采購價款分兩期支付，第一期按總價款的65%先行支付;第二期則按生態環境質量檢測結果支付，生態環境符合相應指標即全額支付剩余價款[6]。經核算，若GEP在相鄰兩個年度增長5%以上，則可以適當獎勵被采購對象[6]。該規定兼顧了生態調節服務的提供成本與考核激勵措施，以總價款的65%先行支付，保證被采購人（單位）有足夠的資金開展生態環境保育和維護工作，而剩余價款的支付則與其履約情況掛鉤。此外，若被采購人超額完成指標，則能獲得相應的獎勵。該措施鼓勵生態服務提供者供給更為高質量的生態調節服務產品。

（二）以生態強村公司和“兩山”公司作為采購對象

《云和縣生態產品政府采購試點暫行辦法》規定，縣政府授權縣發改局下屬的事業單位，向生態產品所在鄉鎮人代會授權的生態強村公司采購生態產品[7]。《縉云縣公共生態產品政府采購辦法（試行）》則在生態強村公司的基礎上增加了“兩山”公司[6]。縉云縣的生態強村公司以集體所有制或混合所有制的形式將建制村股份經濟合作社納為股東，把村民等單獨的生態產品提供者集合起來專門從事鄉村生態資源資產保護、修復和經營。無論是生態強村公司還是“兩山”公司都充分借鑒了“兩山”銀行模式，收儲、整合鎮域碎片化、零星化的生態資源。生態產品政府采購將生態強村公司和“兩山”公司作為采購對象，一方面可以在推進生態環境保護的同時促進鄉村發展、助力鄉村振興，另一方面又兼顧了采購效率。

（三）以政府采購與市場交易共促生態產品價值實現

《麗水市（森林）生態產品政府采購和市場交易管理辦法（試行）》共分為麗水市（森林）生態產品政府采購管理、麗水市（森林）生態產品一級交易市場、麗水市（森林）生態產品二級交易市場三部分[5]。其中一級交易市場，即政府間交易市場，旨在明確政府供給生態產品的責任，提升不同地方政府供給生態產品的效率;二級交易市場，即各類主體間的交易市場，旨在激勵市場主體主動參與優質生態產品供給，并按照“保護者獲益、使用者付費”的原則獲得收益。一級交易市場和二級交易市場相互補充、聯動實施，構成了調節服務類生態產品的市場交易制度體系。二級交易市場將社會資本引入生態產品提供與采購，充分利用資本的流動性和靈活性，在生態產品政府采購的基礎上進行了更為全面的補充。除此之外，二級交易市場還可以充分發揮市場的定價作用，為生態產品政府采購提供價格參考，在一定程度上使利益給付與分配更為精準。

二、生態產品政府采購利益分配的困境表征

生態產品政府采購作為一項制度創新在推動生態產品價值實現方面將發揮應有的作用，但實踐中源于調節服務類生態產品本身無法有效參與市場經濟循環及政府在采購方式選擇、采購金額計算標準以及資金給付等方面的不足，目前的生態產品政府采購在利益分配方面面臨困境，以下是其在實踐中的具體表現：

（一）采購方式選擇不合理

采購方式的選擇無疑會對最終的利益分配造成決定性的影響。《中華人民共和國政府采購法》規定，采購方式分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等，并應以公開招標為主。但《云和縣生態產品政府采購試點暫行辦法》規定，生態產品的政府采購方式為“經專家論證，采用單一來源采購”[7]。這與《中華人民共和國政府采購法》所規定的以公開招標為主相背離。單一來源采購方式程序簡便、采購成本低，但其競爭性與透明度缺乏，僅限于項目特殊、供應主體單一或在緊急情形下的采購，因此《中華人民共和國政府采購法》對該種采購方式的應用進行了嚴格的限制[8]。生態產品政府采購的供應主體包括各類法人、農村集體經濟組織等其他組織或自然人，顯然不滿足適用于單一來源采購的情形。此外，以云和縣為例，生態產品政府采購主體為縣政府授權的發改局下屬事業單位，其與縣政府是行政隸屬的上下級關系，無法有效避免非獨立、非競爭性購買的出現，這可能會對采購公平以及生態產品價值實現公平造成影響。

（二）生態產品市場主體錯位

農村作為生態產品的主要提供區域，現如今面臨著青壯年勞動力流失的嚴重問題，加上許多地區的農村集體經濟發展薄弱，為數不多的農、林業企業囿于其有限的規模和較低的加工層次，無法在生態產品提供過程中發揮更大的作用，這導致生態產品政府采購在落實到村鎮一級時必須依靠基層干部帶頭;而不同村鎮干部的能力水平參差不齊，無法有效保證生態產品政府采購與其他生態產品價值實現機制的統籌展開和水平推進。此外，生態強村公司的資金來源大多采用政府注資與合作社入股相結合的模式，其控股權由當地政府擁有，這就導致個別地方政府存在干預公司重大經營決策、管理人員人事任免和業績考核的情況。同時，由于村民在生態產品政府采購過程中相較于鎮村干部的弱勢地位，其在生態強村公司設立之初獲取的股份較少，在最后的利潤分配過程中可能會出現不公平的現象。

（三）采購金額計算標準不統一

以縉云縣為例，《縉云縣公共生態產品政府采購辦法（試行）》將公共生態產品分為生態調節服務、生態治理與修復、生態整治與維護三個部分，分別采用不同的采購金額計算標準。其中，調節服務的采購需基于生態產品總值（GEP）核算報告，其總量部分按0.1%～0.25%采購，增量部分按5%～12%采購;生態修復采購按照總投資加酬金方式，酬金一般為8%～15%;生態整治與維護的采購按照服務要求與考核進行[6]。相較于生態治理與修復、生態整治與維護采購金額的易于確定和計算且不局限于時間，生態調節服務的采購依托于GEP核算的期限，并且目前GEP核算在村一級并未普及，其核算標準有待推廣，技術人員仍待培養。這就導致實踐中針對生態治理與修復類、生態整治與維護類的生態產品政府采購更為容易開展，其成效快且肉眼可見，地方政府也更愿意對該二類生態產品進行采購，而調節服務類生態產品提供者的利益則無法得到合理補償，從而使其積極性受挫，不利于生態產品價值實現工作的長期、全面開展。

三、生態產品政府采購利益分配困境的成因剖析

生態產品政府采購的“麗水模式”為生態產品價值實現工作積累了寶貴的經驗，可為其他地區提供參考和借鑒，其在利益分配過程中所面臨的困境究其本質而言是政府與市場界限模糊所導致的。相較于傳統的農產品、工業產品和服務產品而言，生態產品的公共物品和外部性的特征決定了其在沒有政府干預的情況下，僅僅依靠市場無法達到帕累托最優效率。但是在政府主導生態產品價值實現的情形下，勢必要權衡社會公平與經濟效率的利弊，因此厘清政府和市場二者所發揮作用的邊界是建立健全生態產品政府采購及其利益分配機制的關鍵。基于這一觀點，本部分將對生態產品政府采購利益分配實踐中所遇的困境進行法律分析。

（一）因采購實質差異與集中程度不足導致采購方式選擇失當

在當前的實踐中，生態產品政府采購選擇單一來源采購方式而非《中華人民共和國政府采購法》所規定的“以公開招標為主”，其原因主要有二：

1.生態產品政府采購與傳統的政府采購具有差異。生態產品政府采購的本質是政府購買生態產品，與《中華人民共和國政府采購法》所規定的政府采購行為存在實質上的區別。首先，采購對象的使用者身份不同。在傳統的政府采購行為中，政府采購對象的直接使用者是政府本身。而生態產品政府采購的對象為生態產品，使用者為社會公眾。因此，采購方式的選擇并不會影響采購人的效用，如果缺乏外界的相關督促，政府作為采購人自然而然地會選擇最為便捷的單一來源采購作為采購方式。其次，二者主體間關系不同。傳統政府采購行為中的采購對象是商品，其供應商和政府是生產者與消費者的關系，而生態產品政府采購則是對自身職能的購買[9]。最后，生態產品與其他公共服務相較而言具有特殊性。生態系統及其服務功能僅在特定的時空中才能將其主導作用和效果充分表達[10]，這使得地域上不同分布的村落所提供的生態產品各具特色。也就是說在以村集體為采購對象時，其所提供的“商品”確具特殊性，符合《中華人民共和國政府采購法》中對適用單一來源采購所要求的“只能從唯一供應商處采購”。但事實上，如果想要讓生態產品的提供者得到更為精準的補償和利益分配，僅以村集體為采購對象進行單一來源采購顯然是難以實現的。

2.生態產品政府采購集中程度不足。生態產品政府采購方式選擇不合理不僅是因為單一來源采購方式不適合生態產品的政府購買，也源于我國政府采購集中性不足。生態產品具有集中度高、專業性強、規模效應突出等特點，實行集中采購更為合適。此外，由于集中采購具有的專業化、規模化以及“監、管、采”分離的優勢，國內外常將其作為政府采購的首選方式，并進一步賦予其法律效力。以美國為例，除了完備的政府采購法律體系、先進的技術手段和專業的采購合同官制度為集中采購提供支持外，其政府采購管理框架的設置尤其體現了集中性。概括而言，美國政府采購的管理機構、采購執行、預算管理、配置標準都具有高度集中的特點。相較之下，麗水市現階段市一級生態產品政府采購交易平臺設置在麗水市農村產權交易中心，其下屬的各縣（市、區）級交易平臺則設置在各縣（市、區）“兩山”銀行等類似平臺，這些平臺顯然是無法滿足生態產品政府采購的集中性需要的。因此，要想將政府采購更好地應用于生態產品，一個更為集中化的生態產品采購平臺是目前亟需構建的。

（二）因采購定位不當與環節設置繁復導致采購市場主體錯位

盡管生態產品市場主體錯位在一定程度上是農村經濟發展問題導致的，但不可否認的是，生態產品政府采購制度在與村集體、村民的采購-給付對接過程中存在瑕疵也是重要原因之一。

1.生態強村公司、“兩山”公司在生態產品政府采購中的定位不適當。作為生態補償的重要形式之一，生態產品政府采購旨在更“精準”地選擇最為符合政策要求的補償目標對象，以求補償政策效率和效果上的增進[11]。將生態強村公司、“兩山”公司作為采購的直接對象，而相關的生態產品提供者則需要通過公司一級的間接分配、分紅才能獲得相應的補償，該過程中可能面臨資金混淆、資金安排不當的風險。除此之外，采購資金流入生態強村公司后不可避免地會產生公司運營及日常開支，最終使得生態產品提供者無法得到精準的補償。

2.信息不對稱、委托—代理鏈條環節過多。因為生態產品政府采購與傳統的政府采購存在一定的差異，而作為生態產品提供主體的農戶獲取信息的渠道和能力有限，其對GEP核算等技術性工作缺乏相應的了解，這使得農戶在生態產品政府采購過程中處于弱勢地位，不得不依靠于村干部與生態強村公司。由于信息不對稱和政府自上而下推行的政策導致委托—代理鏈條環節過多，生態建設資金往往在多環節、多層級的委托代理鏈條傳遞過程中因層層分配而被剝蝕，政府的投資最后到了農戶的手上往往大打折扣，可能嚴重影響基層生態建設的積極性[12]。

（三）因對象界定不清與跨區補償缺乏導致采購金額標準不統一

正如上文中所述，地方政府對不同類別生態產品的采購金額標準不統一，這在一定程度上反映了地方政府對不同類別生態產品的采購意愿有區別。究其原因是地方政府用于生態產品政府采購的資金不足而不得不選擇見效更快、收益更高的生態治理與修復和生態整治與維護類項目。這也表明目前我國的生態產品政府采購制度存在一些缺陷。

1.地方政府規范性文件對所采購生態產品的具體設置不清。《麗水市（森林）生態產品政府采購和市場交易管理辦法（試行）》對森林生態產品的定義是：“森林生態系統為人類提供的調節服務類生態產品”[5]，而《縉云縣公共生態產品政府采購辦法（試行）》中的生態產品采購目錄卻把國土綠化、美麗鄉村建設的文化服務功能也納入其中。上級政府對生態產品所作的定義太過抽象，使得下級政府“趁機”增設生態產品采購品目，名為“采購”，實為“投資”，最終可能導致調節服務類生態產品的提供者無法得到應有的補償。

2.生態產品政府采購本身不宜“分而治之”。一般來說，生態產品服務的發源區域與其受益者的政治影響區域并非一致，市、縣在地圖上往往都有準確的分界線，而生態系統卻沒有像政治轄區一樣清晰的邊界[13]。此外，由于調節服務類產品具有非競爭性的特點，其提供者因無法跨越轄區獲得相應的補償而無法避免周邊轄區免費獲取這些生態產品，政府間又缺乏橫向的補償制度，該部分補償只能由本地政府承擔，最終導致財政緊張，不得不將部分資金用于其他項目的投資。

四、完善生態產品政府采購制度的路徑選擇

生態產品政府采購作為一項新興制度將會極大地推進我國生態產品價值實現的進程，成為深化生態文明建設的重要工具，因此必須將其置于法治框架下進行規制。面對其現存的不足，筆者在借鑒歐盟以及美國生態補償經驗的基礎上，提出了幾點對策建議：

（一）在細分采購對象的基礎上簽訂行政合同

生態產品政府采購的開展應始于政府與提供生態產品的農戶簽訂行政合同。實踐中以生態強村公司和“兩山”公司為直接采購對象的方式盡管可以極大地提升采購效率，但無法使農戶得到精準的補償和合理的利益分配，進而不足以形成有效激勵，不利于生態產品價值實現。改變這一現狀應當從細分采購對象、優化合同設計兩方面入手。

1.細分采購對象。以美國的土地休耕保護計劃（以下簡稱為CRP）為例，在CRP中有參與意愿的土地所有人通過上報休耕面積與其預期接受的租金費用，由政府選擇符合要求的對象參與休耕計劃并與之直接簽訂合同。該方式有效地明確了政府和農戶雙方的權益關系，將大規模的集體行動化整為零，以大量小集體的形式進行組織，并且每個小集體在政府的選擇性激勵手段下可以有效地將自身收益與整體目標二者權衡并統一起來。因此，我國開展生態產品政府采購也應當以農民或其他生態產品提供者為直接的采購對象。從效率角度出發，可以在實踐中將生態強村公司和“兩山”公司作為采購中介，為農戶提供生態產品采購的相關信息與服務以提高采購效率。

2.優化合同設計。在與生態產品提供者簽訂行政合同的過程中，應當注重合同中的評估標準體系設計，主要包括購買金額、服務項目、過失（意外）事件的責任及處理、合同失效等條款，設立完善的正面激勵和負面懲罰內容，充分發揮引導約束作用以保證合同的履行。具體而言，我國不妨借鑒歐盟的交叉遵守機制，在生態產品采購合同中設立明確的雙重標準補貼。例如，相較于上一年度維持采購范圍內生態產品總值（GEP）不變或者在一定微小范圍內變動的提供者，即能獲得基礎性補貼;而使GEP增長5%以上的，則能獲得更高額的補貼。除此之外，我國也應當借鑒歐盟的交叉遵守機制建立相應的檢查控制制度，對于未遵守強制性標準的被采購人，在查明是過失行為還是故意所為的基礎上相應地依法削減其補貼或采取其他懲罰措施，從正面引導和負面約束兩個方面促使被采購人提供更為優質的生態產品服務。

（二）建立以公開招標為主的集中化采購平臺

生態產品集中采購平臺的建立應當以構架較為完備的信息搜集與發布功能為基礎。完善生態產品政府采購制度，應當建立生態產品集中采購平臺并以公開招標作為主要采購方式，發揮集中化平臺的信息搜集發布功能，從而使政府更好地履行其基于購買行為所形成的法律關系及其應當承擔的合同責任、監管責任與擔保責任[14]。通過將政府相關部門所獲取的公眾生態需求信息進行匯總整理，并通過媒體、網絡、報紙等渠道集中發布，為公開招標奠定基礎。

此外，集中采購平臺應當有效發揮其公共代理、準行政非營利、中介服務等功能。在保證生態產品政府采購的競爭性方面，不妨借鑒歐盟生態購買程序的成功經驗，通過競標機制將符合資質的社會組織、企業或個人擇定為生態服務承接主體。首先，政府通過向社會公開發布生態購買計劃來表達生態購買需求，有參與意愿的社會組織、企業或個人則主動報名并根據其經營狀況反饋參與計劃的土地面積和意愿價格。其次，政府會邀請專家對參與計劃土地所提供的生態服務價值進行評估和打分。最后，遞交競標結果，供求雙方反復磋商談判直至確定購買價格[15]。基于此，我國在設立集中采購平臺的基礎上也應以公開招標的形式采購生態產品并通過反復磋商確定采購價格，保證采購過程的競爭性和公平性，促進生態產品提供者供給更為優質的產品。

（三）完善配套法律法規與利益協調機制

生態產品政府采購與其他公共服務的政府購買存在差異，麗水市現有的以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》為核心，并以《浙江省財政廳關于進一步規范政府購買服務采購管理的通知》《浙江省政府采購合同暫行辦法》《浙江（麗水）生態產品價值實現機制試點方案》等其他政策法規和地方規章為配套的立法模式，無法有效解決生態產品政府采購實踐中存在的法律模糊性問題。因此，為健全我國生態產品政府采購法律制度，必須在生態產品價值實現層面修訂完善《中華人民共和國政府采購法》的有關內容并配備以各級行政法規為補充，明確生態產品政府采購的法律地位及其邊界;同時要確定生態產品采購目錄，具體包括生態產品采購的種類、性質等內容。

在此基礎上，各地區政府還應建立生態產品采購利益協調機制，為今后的制度實施打下基礎。具體包含以下三個方面：一是實現區域各政府生態產品信息共享。應充分保障各利益主體的項目磋商、招標、訂約、調動、評估等一系列過程的數據與環節透明，以此為合作營造一個公平的信息環境[16]53。區域政府間可以建立生態聯席會議制度，就生態產品政府采購以及其他生態建設問題及時進行溝通協商[16]53。三是建立區域政府生態產品采購合作的長效實現機制。政府在進行生態產品采購合作過程中可以成立由各方代表組成的協調委員會，協商確定利益分配比例和形式，確保各方利益不受損害并實現各自正當利益[16]53。

五、結語

“建立健全生態產品價值實現法律保障機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要法治舉措，是踐行‘綠水青山就是金山銀山理念的關鍵法制路徑，是從源頭上推動國家生態環境治理體系和治理能力現代化的必然要求，對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。”[17]麗水市探索試點的生態產品政府采購制度作為生態產品價值實現的創新模式，構建了“政府主導+市場主體+公眾參與”協同合作的法律機制組織結構，以GEP增量為根據確定政府付費標準，更好地調動生態保護和綠色發展積極性[18]。

作為生態產品價值實現機制的重要路徑之一，生態產品政府采購有其自洽的合理邏輯，而法律機制則有其追求的價值目標，當二者在實踐中進行統一時就會有難以避免的問題出現。目前，生態產品政府采購實踐中存在采購模式單一、采購對象設置不當、采購金額計算標準異化等問題。鑒于此，我們應當從優化采購平臺設置、細化采購目標對接、完善采購法制機制三方面入手，推動生態產品政府采購在公開化、精細化、法治化的制度框架內發展。除此之外，目前生態產品政府采購制度處于起步階段，對于生態產品權屬界定、生態產品價值核算標準性及生態產品提供者的救濟等方面的問題無法獲取詳盡、有效的資料，但隨著實踐的不斷深入發展，這是仍需進一步探研的重點議題。

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責任編輯：康? ?璇