財政云預算管理一體化系統建設研究

張大林

摘要：按照財政部預算管理一體化建設的目標和要求，某省勇于創新，從2018年開始籌備，2019年完成系統建設，2020年正式在全省上線使用，率先推出了財政云預算管理一體化系統，預算管理一體化工作全面推開。自財政云上線以來，該系統堅持高起點、高標準、省級統建統管，借鑒先進的財務共享理念，充分利用現代信息技術，對預算管理、預算執行及會計核算等進行了全面整合，解決了系統分散造成的各類問題，財政預算信息化、一體化建設取得新進展。同時，我們看到，財政云系統在運行中也存在著一些有待完善的地方，本文主要通過實際使用中的一些體會，對財政云建設的成績和不足進行分析，達到提升財政云系統功能的目的。

關鍵詞：財政云；預算管理一體化；挑戰；對策

一、引言

財政部制定發布《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》，為某省財政云系統建設提供了政策依據和理論指導。目前該省財政云系統已按規范和標準建立完善了基礎信息、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整調劑、銀行賬戶管理、人員臺賬管理、預算執行、單位核算及預算績效十個模塊，初步實現了財政核心業務的統一和規范，實現了預算項目的全生命周期管理，實現了預算編制、預算執行及單位核算的一體化，實現了資金支付電子化，實現了政府的所有收入和支出都納入預算管理，實現了財政監控的透明精準，預算管理一體化取得巨大進展和突出成效。

二、基于財政云的預算管理一體化建設取得的成效

（一）財政核心業務的標準化

基于云化架構，某省所有預算單位采用統一的預算管理規則，統一的預算執行流程，設置統一的預算管理要素，統一的電子化支付手段，統一的會計核算方法，做到了業務上環環相扣，數據上標準統一，橫向可比，縱向貫通，解決了以前財政管理標準不一、業務割裂，條塊分割，上下斷層等問題，實現各模塊的融合與共享，實現了財政部門上下級之間、內部各單位及財政與預算單位之間信息的有效聯通，節約了財政管理成本，財政管理的科學化、精細化得到了有效保證。

（二）建立了預算項目的全生命周期管理機制

完善了以項目庫為基礎的預算管理形式，所有預算支出均要以預算項目的方式納入項目庫管理，預算編制采用先編項目后編預算原則，項目預算必從項目庫中擇優抽取，預算項目細化、調整、調劑必須在財政云項目庫模塊中進行操作、變更，以前哪種預算指標無來源，預算項目隨意調整等不規范行為得到有效控制。補充完善了項目預算按年度安排的機制，對多年實施的項目先測算支出總額，再測算每年的投資額，細化每年的預算資金需求。經常性項目、延續性項目以及當年進入預算儲備但未安排資金的項目，自動轉入下一個預算年度，促進預算編制準確、高效。對所有項目動態展現和實時記錄項目全生命周期的各類信息，預算管理、會計核算、各類預決算報表均以預算項目為基礎進行管理與記錄。

（三）預算編制、預算執行、單位核算及報表生成的一體化

財政云系統通過業務流程再造，縱向打通了財政從預算到執行再到核算，最后生成報表的全流程。在預算編制環節，通過從單位基礎信息、人員臺賬信息、資產信息中自動提取有用數據做基礎，按預定標準自動生成預算相關數據，單位僅需少量調整即可完成基本支出預算編制，大大減少了預算編制工作量。預算經人大批復后，自動生成可用指標額度。預算單位按期申報用款計劃后，可用指標額度直接轉化成可支付額度。預算單位辦理業務支付后，支付單據直接轉入會計核算模塊。通過預置的會計核算模板，機制憑證直接調用支付單據數據，預算單位僅需少量調整便可生成會計記賬憑證，大大簡化會計核算工作量。會計核算完成后，會計賬簿、財務會計報表和預算會計報表自動生成，這又為后期編制政府財務報告和財務決算打下了基礎。

（四）資金支付電子化

在財政云預算管理一體化推出之前，單位辦理支付業務要區分直接支付，授權支付，從填報紙質分月用款計劃，財政分級審核用款計劃，辦理國庫集中支付，手工簽字，蓋章到最終將支付票據送交銀行，程序復雜、手續繁瑣，用時很長，效率極低。財政云推出后，國庫集中支付已基本實現財政國庫管理“控制、運營、報告”的三大功能，以國庫單一賬戶支付體系已基本建成，全面整合了政府采購、資金支付、工資發放、公務卡支付、政府債券管理、收入管理、財務處理等流程。在資金支付環節，利用信息網絡技術，取消了紙質憑證和單據流轉，打通了財政、預算單位及銀行的支付環節，各預算單位通過財政云系統足不出戶便可辦理資金支付業務，實現了UK電子化簽章和無紙化支付，支付憑證在網絡中及時傳遞，大大減少了財務人員的工作量，提高了工作效率，提高支付管理安全性。

（五）政府的全部收入和支出均納入預算管理

財政云系統推出之前，單位實有資金收入及支出，在形式上編入部門預算，但編制得不夠準確、執行中也缺少約束，并沒有嚴格按《預算法》執行，單位在做預算時盡可能多的申請財政撥款資金，少用單位自有資金，造成一方面財政預算困難，另一方面單位實有資金賬戶又大量沉淀資金。預算在實際執行時，由于單位資金支付繞過財政監管，還存在資金支付違規等問題。單位資金全部列入部門預算，財政部門可以根據單位資金收入情況統籌安排財政撥款預算，保證公共資源利用效益最大化，確保了部門預算的完整性。同時，因云系統資金支付的透明化，可杜絕單位資金違規支付，提高資金使用效益。

（六）財政監控的透明化

財政云從預算到報告整個資金流動過程均在財政內網一個系統上運行，使得所有數據均可查詢，可追溯，大大提高資金使用的透明度，每一筆支出都有依據可查，有標準可依，實時記錄和動態監控資金的分配、撥付、使用，實現資金從源頭到末端全過程的監控。同時監控預警機制的建立，直接將財政事后監控變成了實時監控，在資金支付環節，通過設置監控預警規則，對單位向個人賬戶轉賬、對單位大額資金轉賬、對未使用公務卡的轉賬及向自己實存資金賬戶轉賬等均設置了攔截，能及時發現和糾正違紀違規問題。最后，通過對主管部門、財稅監督部門、審計監督部門及人大等單位的適當授權，各級對預算單位的監督均可在家方便實現，對預算單位的威懾力極大，強化了事前、事中和事后的監控，使財政資金的使用公開、透明、高效、將權力運行關進了籠子，提高了監控效率，維護了財經紀律。

（七）運維管理的常態化

財政云系統在運行之初，就考慮到了各預算單位的實際情況，所以財政部門組織了多次業務培訓，并印發了各類業務具體的操作流程、操作手冊，財政及預算單位的操作人員均已熟悉財政云系統的具體操作。系統的運行維護由省級財政部門統一組織，減少了基層單位的運維負擔。運維公司在各級財政部門常駐系統運維專業人員，適時解決各預算單位在使用財政云系統過程中出現的問題，保證了系統的流暢、高效運行。

三、基于財政云的預算管理一體化建設面臨的困難和挑戰

（一）人員臺賬模塊還不完善

財政云系統的人員臺賬模塊已建立，但基礎信息仍采用手工錄入。人員變動、工資變動仍依據人社、組織部門審批的紙質資料為基礎錄入，單位以打印的紙質資料上報，財政對上報的紙質資料逐項核對、審核，并最終計算人員經費，大大增加了的工作量，加大了出錯風險，降低了工作效率。

（二）轉移支付模塊仍有待加強

財政轉移支付未納入年初預算，導致年終決算與年初預算失去可比性。預算單位在預算執行過程中不斷追加轉移支付項目預算，導致預算頻繁調整。上下級通過財政云系統進行轉移支付預算指標下達和接收還不完善，轉移支付預算控制規則和動態追蹤機制還不完善。

（三）非稅收入還未納入財政云系統

財政云系統與非稅收入收繳系統還未實現連接，或者說財政云系統還未建立非稅收入管理模塊。單位非稅收入實際收繳情況無法在財政云系統反映，財政安排的非稅收入返還與非稅收入的收繳不能有效對比，非稅收入的考核還不能在財政云系統清晰反映。

（四）會計報表與財務報告還未實現一體化

財政云系統雖然實現了會計核算、報表生成的方便快捷，但會計報表與財務決算和政府財務報告仍未實現一體化，不能通過會計報表直接生成財務決算和政府財務報告，編制財務決算和政府財務報告仍需手工操作，增加了編制工作量。

（五）債務管理系統還未納入財政云

預算管理與地方政府債務管理系統還未實現聯通，目前財政云系統僅能實現一般債券和專項債券的指標管理、支付管理及賬務處理，還不能全面反映預算單位的債務情況，財政云還不能與債務系統交換數據，兩者還未達到有效銜接，不利于用預算約束地方政府舉債融資，不利地方政府舉債融資的風險防控。

（六）銀行賬戶管理模塊仍需加強

各單位銀行賬戶信息雖然已維護進銀行賬戶管理模塊，但財政云系統仍不能查詢各單位零余額賬戶及實有資金賬戶收支等流水信息，財政與代理銀行辦理業務的實時信息仍不能在財政云系統及時反饋，財政云銀行賬戶管理模塊功能還不完善。

（七）預算績效模塊功能還不完善

財政云雖已建立預算績效模塊，但該模塊的功能還不完善，預算單位在系統中還不能完成基本支出和項目支出的績效評價，還不能對預算執行情況進行績效評價。

四、完善財政云預算管理一體化建設的對策建議

（一）建立跨部門的基礎數據連接機制

財政部門應積極與組織、人社部門聯系，在財政云系統建立接收數據入口，將組織、人社部門從人事工資系統傳出的不可修改加密數據直接導入人員臺賬模塊，從而確保相關數據的真實可靠，減少人工錄入數據、審核及審批的工作量。每遇人員變動、工資變動，財政云系統直接接收組織、人社部門相關數據，高效高質量完成人員基礎信息錄入審核工作，為準確安排人員經費打下基礎。

（二）進一步完善項目全生命周期管理

上級部門應在下級單位預算編制前及時下達下年轉移支付計劃，且計劃需通過財政云系統層層下達，與基層單位在項目庫申報的項目完全掛鉤。基層單位在編制下年預算時，依據上級下達的轉移支付計劃和本級安排的項目計劃一起編制項目預算。項目預算管理應建成一個從項目申報、項目審批、項目入庫、項目挑選、項目預算、項目下達、項目接收、項目執行及項目績效評價的閉環管理系統，形成上級與下級相互銜接支撐的制度體系，實現對轉移支付資金的穿透式管理。

（三）將非稅收入納入財政云系統進行管理

非稅收入是財政收入的一個重要的部分，目前非稅收入征繳已建立了一個完整的系統，雖然預算管理一體化并未要求將非稅收入納入一體化管理，但將非稅收的征繳與非稅收入安排的支出納入財政云系統可全面地反映預算單位的整體財務狀況，更好的考核單位資金的管理效率，提高非稅收入管理水平。

（四）會計報表與財務決算、政府財務報告實現一體化

財務決算和政府財務報告是預算單位年終最重要的兩份報告，報告編制時限短、要求高，編報工作量很大。財政云系統在完成會計核算后可自動生成財務會計報告和預算會計報告。財務會計報告是編制政府財務報告的基礎，預算會計報告是編制財務決算的基礎。財政云系統應在這個方面進一步擴展功能，達到會計報表數據可直接導入相關軟件，自動生成財務決算和政府財務報告基礎數據的功能，進一步減少財務人員報告編制的工作量，提高報告編制的準確性。

（五）在財政云系統新建債務管理模塊

財政部門已建立了債務監測平臺、穿透式專項債券管理平臺，對地方政府及各級預算單位的債務進行管理，但這些平臺仍未與財政云系統聯通。將債務管理納入財政云系統是預算管理一體化的要求，也是進一步防范地方政府舉債風險的有效措施。將地方債務項目申報、債務審批、債券發行、債券項目管理、債券資金使用、債券資金核算以及債券項目的收益、還本付息納入財政云，嵌入預算管理一體化全流程，將更全面反映地方政府債務管理水平，防范地方政府違規舉債風險。

（六）豐富銀行賬戶管理模塊功能，延伸資金支付鏈條

進一步與代理銀行聯系，將單位通過零余額賬戶辦理的業務能實時在銀行賬戶管理模塊反映，及時了解資金流動狀況，隨時查詢單位資金支付信息。對國庫集中支付退匯資金及時查明原因，并延伸退匯資金國庫支付環節，保證資金安全、高效流動。同時將單位實有資金的管理納入財政云銀行賬戶管理模塊，杜絕單位資金體外循環，脫離財政監管。

（七）將績效管理融入財政云系統

預算績效管理模塊雖已上線運行，但將績效管理全面嵌入預算管理一體化還有許多難點，在預算管理中績效目標的申報與審核，預算執行中對績效目標的監督控制，在項目完成后的績效評價，都需與預算管理一體化進行深度融合，只有對預算項目進行科學合理的績效管理才能提升預算資金管理水平，保證財政資金的經濟性、效率性、效益性和公平性。

五、結束語

財政云在助推預算管理一體化方面做出了大膽的嘗試，取得了較好的成績，但我們也要看到，要全面實現預算管理一體化十項機制、全面實施預算績效管理、推進預決算公開、完善項目資金轉移支付、加強地方政府債務管理、深化政府采購制度改革等方面我們還有許多工作要做。要堅持預算法定，增強法治意識，強化預算的約束力，加強對預算執行的約束和監督，提升預算管理規范化、科學化、標準化水平。對未完善的預算管理一體化目標，還要抓緊調查研究，及時出臺相關配套政策，打通所有堵塞環節，爭取預算管理工作更上一個新的臺階。

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