美國環境管制中經濟分析工具的政治化：以成本—效益分析的運用及其爭論為中心

劉向陽

關鍵詞：環境政治；成本—效益分析；命令—控制型；市場調節型；

摘 要：20世紀70年代后期，美國環境管制中市場調節模式逐步興起，以彌補傳統命令—控制型環境管制的弊端。市場調節型的具體環境政策形式多樣，千差萬別，但背后都潛藏著成本—效益分析這一基本內核。成本—效益分析在嵌入環境管制的歷史中，彼此相互促進，協同演化，已發展出一套成熟的理論體系和方法。不過，與生俱來的不確定性和主觀預設使其存在理論邏輯難以完全自洽，科學計算中工具理性與價值理性失序，個體生命的貨幣價值與倫理價值的沖突等缺陷。它們誘發了環境政策領域圍繞成本—效益分析的大量持久而又激烈的爭論，其背后是市場手段與政治調控的纏繞交織。理論上的爭論映射到美國環境管制的微觀歷史中，特別是布什政府有關臭氧標準和顆粒物標準的修改，呈現了以數據分析為中介關聯的政治力量和經濟勢力的博弈，全面展示了經濟分析工具的政治化，同時揭示了環境政治的深刻經濟根源。二者在理論與實踐中的博弈反襯出環境治理的復雜性和艱巨性。對此予以準確把握，可以更新我們對環境問題及其治理的認知。

中圖分類號：F129文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2023）01-0082-14

The Politicization of Economic Analysis Instruments in American Environmental Regulation：Centered on the Application of Cost-Benefit Analysis and Its Debate

LIU Xiang-yang（School of History and Culture，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050023，China）

Key words：environmental politics；cost-benefit analysis；command-control model；market-based model

Abstract：In the late 1970s，the market-based model in American environmental regulation gradually emerged to offset the disadvantages of the traditional command-control model. Although market-based environmental policies are multitudinous and multifarious，there is a hidden basic core of the cost-benefit analysis. Cost-benefit analysis has been embedded in the history of environmental regulation and has evolved in synergy with each other to develop a mature theoretical system and methodology. However，inherent uncertainty and subjectivity? make it difficult to fully reconcile theoretical logic，the disorder between instrumental and value rationality in scientific calculations，and the conflict between the monetary and ethical value of individual lives，which induced vastly durable and drastic debates around the cost-benefit analysis in the environmental policies. The theoretical debates was mapped onto the micro-history of environmental regulation in the US，particularly the Bush Administration's changes to the ozone and particulate matter standards，presenting a game of political and economic forces mediated by data analysis，demonstrating the politicization of the tools of economic analysis across the board，while revealing the deep economic roots of environmental politics. This game between the two in theory and practice reflected the complexity and arduousness of environmental regulation. An accurate grasp of this can update our perception of environmental issues and their governance.

——————————————————————————————————————————

20世紀70年代到90年代，美國的環境管制路徑由命令—控制型（Command-Control）逐步演變為市場調節型。市場調節型的具體政策形式多樣，成本—效益分析（Cost-Benefit Analysis，CBA）1便是一種典型手段。它要求對重大環境管制實施成本和效益評估，在綜合分析不同管制方案的費效比后，本著效益最大化的原則選擇治理策略。作為環境治理領域的重要創新和市場調節型環境政策的內核，成本—效益分析嵌套于環境管制方案的制定及其實施的過程中。雖然在理論上其自身存在某些局限，但是在實踐中不同利益主體卻能夠利用這些局限，針對同一對象的數據計算展開博弈，使得環境治理中經濟手段與政治力量彼此緊密纏繞交織。所以，可以這么說，經濟分析手段因利益博弈而異化為政治爭論的工具。

目前，國內外學術界的美國環境公共政策研究主要集中在聯邦層面的各項政策本身。2環境政治史的開創者塞繆爾·黑斯在其著作中構建了富有創新性的理論研究范式，明確提到了科學技術和經濟分析等治理手段的政治化，不過缺乏深入的實證研究。3環境經濟學界運用經濟學的模型構建和數理推導，將成本—效益分析用于環境治理之中，但相關成果呈現出典型的自然科學化取向，忽略了經濟分析工具的社會性、政治性和歷史性。4筆者在此利用環境史倡導的跨學科方法，既借鑒環境經濟學的分析框架，又固守歷史學的人文本位，在追溯成本—效益分析與美國環境管制結合的歷史基礎上，重點剖析成本—效益分析用于環境管制引發的大量爭論。并以經濟效益評估實踐中不同主體的數據計算差異為例，揭示環境治理中經濟手段的政治化與政治勢力的經濟性，凸顯環境管制中復雜的政治經濟學。

一、成本—效益分析與美國環境管制的結合

20世紀80年代初，里根政府推行的新保守主義政策使得美國的政府管制和社會治理思路發生了根本變革，各個領域的去管制（deregulation）成為一種潮流。將成本—效益分析引入政府管制，是對羅斯福新政以來美國政府管制思路的根本變革。它作為決策的原則、程序和績效評估標準對美國的社會管理產生了重大影響?！皬哪撤N意義上說，成本—效益分析的運用是自1946年《行政程序法》實施以來最大程度的一次變革”。5而且，從其最初理念的萌芽到管制思路的落地生根也經歷了較長的歷程。

自1970年起，在環保主義運動的推動下，美國進入了著名的“環境十年”。期間，命令—控制型的環境管制政策高歌猛進。短時期內，環境立法數量激增。加之同時期美國經濟滯脹，污染企業抱怨嚴格的管制導致成本激增。所以，政界和學界萌發了評估環境管制經濟影響的想法。在立法層面，1969年《國家環境政策法》要求聯邦對所有重大經濟行為實施環境影響評估，發布環境影響報告書。這作為一種新的評價形式，其本意并非局限于經濟分析，但卻為綜合性管制行為分析提供了新思路。11970年《清潔空氣法》第312款也明確提出，“環保署應該開展詳細的成本測算，對受到聯邦空氣質量標準影響的工業部門實施綜合性的經濟影響評估”。2在行政層面，環境質量委員會于1970年發布的第一個年度報告就是從經濟學角度討論環境問題產生的原因、治理的成本及其對經濟的影響。它認為，錯置的經濟刺激引發的外部性社會成本是環境問題的主要根源，污染產生巨大的經濟成本，如增加醫療和清洗費用，降低農業產出，損失商業機會。以水污染為例，有學者認為，“未來五年城市廢水處理廠滿足現行水質標準大概需要投入100億美元。日常運營成本估計從1969年的4.1億美元上升到1974年的7.1億美元”。3盡管這一報告的數據估計不一定精確，但也表示人們開始從經濟角度關注環境治理問題。之后的數年，環境質量委員會在其年度報告中均十分關注經濟增長與環境治理的關系問題。如，1971年的年度報告的第四章以《經濟和環境》為題分析了環境污染造成的經濟損失以及如何控制成本等。41972年的年度報告的第八章以《環境改進的成本和經濟影響》為題探討了環境污染治理的經濟影響。分析對象涉及14個受到沖擊的行業，包括汽車、電力、石油、造紙和冶金等。5筆者所見1970—1990年間的絕大多數環境質量委員會的年度報告中，污染的經濟成本、治理污染的經濟影響和環境治理的市場刺激等內容都占據了相當的篇幅，在此恕不一一列舉?？傮w來看，從1970年1月到1979年7月間，“環保署發起了427個有關環境管制的經濟分析，其中絕大部分聚焦管制成本對工業部門或工廠關閉（plant closure）的影響分析”。6

一方面，環境行政部門早期的經濟分析實踐在漸次推行，另一方面，實體企業因環境管制造成的巨大經濟壓力而叫苦不迭。畢竟污染治理參與了國民收入的分配，并占據相當大的比例，制約著企業的總體資本投資策略。“國民支出中污染控制的總成本接近全美國民生產總值的2.5%”，7“當前美國用于環境保護的投資大約占國內生產總值的1.5-2.5%，大部分經濟學家認為這是一個可以接受的數值，并與其他工業化國家旗鼓相當”。1盡管不同學者和機構的估算值略有不同，但污染治理的投資預算和環境管制的經濟評價結果在當時影響著總統和行政機構的政策導向。例如，1973年福特政府的環境質量委員會報告“采用了效率（effectiveness）概念，要求評估環境政策的費效比，討論污染的危害及其治理成本”。21974年11月福特總統發布11821號行政命，在總統行政辦公室內設立了工資和物價穩定委員會（Council on Wage and Price Stability，COWPS），要求為每個重大立法管制提議開展通貨影響分析（Inflation Impact Statement，IIS），并授權管理和預算辦公室予以執行?！?975年6月，管理和預算辦公室確定了經濟影響達到1億美元的管制方案為重大管制的數據標準。”3這是后來環境成本—效益分析制度化的前奏。

吉米·卡特政府時期不僅繼續面臨通貨膨脹的壓力，而且，工商業組織不斷施壓，要求減少聯邦管制。它們認為每個家庭和商業組織都承受了政府過度管制（government over-regulation）的巨大成本。1978年3月，卡特發布12044號行政命令，成立管制分析和評價小組（Regulatory Analysis and Review Group，RARG），“要求所有行政機構為重大管制方案實施管制影響分析，對每一個經濟成本超過1億美元或對任何工業部門、任何一級政府或任何一個區域引發重大價格增長的管制提議，相關機構必須討論可替代方案的經濟影響，以證明選擇的合理性”。4盡管該命令并沒有明確要求使用成本—效益分析，但由于經濟咨詢委員會（the Council of Economic Advisers）的主席擔任其領導，成本—效益分析的思想已經滲透其中，行政機構開展經濟影響評估的實踐顯現雛形。

相對于福特的行政命令，卡特的行政命令明確了評估的普遍標準和執行的時限，采用了一致的計算方法，全面分析了管制方案的正面和負面影響。它已接近里根的行政命令，是福特和里根環境管制改革的過渡。區別在于，“卡特尚未把經濟效率作為機構決策的核心；沒有賦予管理和預算辦公室凌駕于其他機構之上的權力；要求行政機構在《聯邦紀事》上先發布管制分析程序供公眾評論后再付諸行動”。5里根上臺后推行新保守主義的去管制改革，要求對政府管制方案展開全面的經濟分析。為此，1981年2月17日，里根總統發布12291號行政命令，成立了信息和管制事物辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA），創建放松管制特別小組（Task Force on Regulatory Relief），明確要求對符合下列四個條件的管制方案實施成本—效益分析：“年度經濟影響達1億美元；誘發了價格的重要增長；引發了就業率的下降；對行業、地區或州和地方政府有著重大影響?！?該命令首次明確要求在管制評價中展開成本—效益分析，以效益大于（outweigh）成本為管制方案提供正當性證明，是聯邦管制方式的綜合性變革?！暗?982年底，管理和預算辦公室評審了大約5400份管制方案，其中104個被定義為重大方案，7個重大方案來自環保署，70個附有管制影響事物報告書”。7

12291號行政命令是新政以來美國社會對成本—效益分析興趣日增的自然結果，映射到里根的環境政策上，“要求使用成本—效益分析決定環境管制的價值；盡可能地依靠自由市場分配資源；將環境治理的責任下移到各州”。8由此，里根壓縮環保署的編制，大幅削減環保機構的預算，消除或修改那些被認為對工業造成巨大負擔的管制條例，環境去管制（environmental deregulation）和反環境（anti-environment）成為一大特色。

1985年連選連任的里根發布12498號行政命令，繼續強化去管制改革，進一步要求行政機關提前一年向信息和管制事物辦公室呈遞管制方案，以有足夠的時間仔細審查。藉此，信息和管制事物辦公室重塑了諸多對污染企業有著不利影響的管制提議。老布什主政白宮時期，承襲里根的管制思路，副總統丹·奎爾（Dan Quayle）領導的競爭力委員會（White House Council on Competitiveness）具體負責環境政策的成本和效益分析。奎爾的競爭力委員會成員包括財政部長、商務部長、白宮顧問博伊登·格雷（Boyden Gray）等人。該委員會類似里根政府時期的放松管制特別小組，其功能是“處理和回應工業對過度管制的抱怨，分析管制的成本和效益，進而阻止或修改那些被認為造成了不必要負擔的新管制”。1

1993年1月，克林頓入主白宮兩天后廢除了該委員會，用新的環境政策辦公室（Office of Environmental Policy）予以取代。同年9月30日，克林頓發布了12866號行政命令，取代里根的12291號和12498號行政命令，該命令蘊含著不同于里根的新的管制哲學和價值理念，開啟了全新的管制與評價實踐。“為了決定是否管制和如何管制，行政機構應該評估可資利用的管制替代方案的全部成本和效益。成本和效益應該既包括定量的估算和定性的評價。盡管成本效益很難定性，但必須考慮。進一步而言，管制方案的選擇中，行政機構應該選擇那些能實現凈效益最大化的方案，除非有明文規定必須使用另外的管制方法”。2管制的效益必須用來證明所支付的成本的合理性（justify），并不必像里根行政命令所要求的效益必須大于（outweigh）成本，凸顯了克林頓政府時期更加注重諸多社會價值平衡的管制改革路徑。“克林頓和戈爾對于經濟發展和環境保護的關系摒棄傳統修辭，他們主張經濟與環境的沖突對立是一個錯誤選擇”。3立足于二者的內在統一，克林頓執政時期用立法的形式促成管制改革，開展成本—效益分析的成就更為顯著。針對104屆國會中“是否對環境管制執行成本—效益分析，分析結果如何被決策者運用”等問題的激烈爭論，1995年國會通過了《無資金保障施令改革法》（Unfunded Mandates Reform Act），“要求聯邦機構為所有引發經濟成本大于1億美元的管制方案執行成本—效益分析” 。4該法案還確定了聯邦機構使用成本—效益分析的原則和方法，要求行政機構分析管制方案對各級政府、民眾的影響，分析管制對生產力、經濟增長、就業、物價和工資的影響，最終政府管制實施的標準是效益大于成本，或效益能夠證明支付成本的正當性。

1995年國會還通過了《風險評估和成本—效益分析法》（Risk Assessment and Cost-benefit Act）與《綜合管制法》（Comprehensive Regulatory Act）。1998至2000年，國會又連續通過并修改了《管制改進法》（Regulatory Improvement Act），標志著對重大管制方案實施成本—效益分析的制度化和正規化。此后，它正式落地生根，內嵌于政府管制的各個領域，沿襲至今，環境治理也概莫能外。

二、成本—效益分析用于環境管制的理論爭論

成本—效益分析作為一種經濟分析手段，為政府職能的有效發揮提供著富有價值的績效測評數據。單純從理論上講，執行一個完整的成本—效益分析通常需要六個步驟：“確定有待解決的社會問題；根據問題制定解決方案及其替代方案；分析不同方案產生的綜合性影響，特別是對不具備市場屬性的公共產品的影響；基于影響分析估算執行不同方案產生的成本和效益；將未來的成本和效益貼現為當下貨幣價值，并為每一種替代方案計算當下的效益和成本；比較效益或成本，選擇效益最大或成本最低的方案?！?然而，在其制度化與規范化的實踐中，由于理論上的不確定性和主觀性誘發了大量激烈爭論。爭論集中表現在其邏輯缺陷、科學計算中工具理性與價值理性的失序、個體生命的貨幣價值與倫理價值的悖論三個方面。

第一，理論上成本—效益分析不能實現充分的邏輯自洽。首先，成本—效益分析潛藏的基本前提具備不確定性。經濟分析的目的是為了增進社會福祉，優化資源配置，其前提是“理性人”假設，即每個個體在既定環境中能對個人和社會福祉的提升做出最佳判斷?；谙∪辟Y源利用最大化的假設，數理計算過程中將成本和效益予以數字化和貨幣化，需要個體對環境資源的價格、對環境管制誘發的個體生活成本、支付能力與支付意愿做出精確判斷。然而，實際經濟行為中個體判斷的精確性嚴重不足，背離“理性人”前提，往往是純粹市場型資源配置失序的根源。

其次，成本—效益分析的過程充滿主觀性。上述六個步驟中幾乎每一步都帶有主觀價值預設。目標選擇和計算方法的構建離不開主觀認知，可替代方案的選擇盡管有一套民主決策的程序，但無疑或多或少需要一定的主觀決斷性。任何一個成本—效益分析模型都不能對所有替代方案提供同等程度的精確計算。此外，為非市場屬性的物品如人類生命、瀕危物種和風景名勝等因素的定價和貼現率選擇都十分復雜，充滿異議，難以統一。

再次，環境治理投入的邊際效益規律難以把握。根據成本—效益的估算實施環境決策，不僅要求總效益大于總成本，而且必須遵循邊際效益遞減法則。下表所見美國城市空氣污染治理中污染物的減少和成本上升的關系很好地反映了這一點。

顯然，隨著環境管制強度的提升，環境治理的難度增加，投入增大，導致邊際成本增加，邊際效益減少。因此，當且僅當支付的環境改進成本和所獲效益旗鼓相當、邊際效益最大時，環境治理的總效益最大。這就需要決策者準確拿捏成本和效益的波動狀態，在邊際成本和邊際效益波動的拐點執行決策。然而，實踐中拐點難以捕捉。“污染治理中從95%的清潔程度上升到100%的清潔程度，其額外成本可能數倍于達到95%的清潔程度的總成本”。1

依據邊際效益遞減規律，輔之以生態系統的自我凈化能力，可以推論，環境管制并不要求完全祛除所有污染物。倘若污染物的健康風險在管制機構設置的安全邊際內，治理投入的邊際意愿和邊際成本契合，則最適宜實施污染治理。相反，如果繼續要求完全消除污染物，無疑會額外增加治理成本。這樣的環境管制既無必要，也不可能。此外，對那些即使少量也能極大提高患病和死亡風險的污染物，無論經濟成本高低，都應完全消除，由此衍生出的健康安全風險與經濟效益之間的臨界點需要決策者仔細斟酌。

第二，科學計算中工具理性與價值理性的失序。傳統科學哲學認為經濟分析工具不帶價值屬性，處于中立狀態，然而現實并非如此。“環境決策涉及的利益團體通常處于高度政治化的情景之中，其潛在的輸家和贏家都企圖影響決策，價值負載（value-laden）使得成本—效益分析過程既不客觀也不透明”。2有鑒于此，被管制的對象在計算立場上帶有強烈的利益取向。通?！肮I部門的成本測算忽略了市場通過技術創新帶來的成本減少和效益提高；測算常常依據管制提議出臺之初的靜態數據，未能考慮后期的變化和市場行情的波動；忽略了法律沒有嚴格執行情況下，環境質量標準降低和達標期限延后導致的成本下降”。1此外，被管制對象在計算方法的選擇上也充滿價值考量。估算者采用不同的參數設置，如單位污染控制成本、管制對生產力的影響度、工業增長率和環境管制計劃的執行速度等都可能導致總成本的差異，“工業部門對非核電行業化學排放物達標的單位控制成本估算比環保署的估算高出3倍”。2之所以如此，是因為電力行業采用的生產力增長率數倍于環保署的數據。

立場和方法的價值負載，使得被管制者夸大管制成本、低估管制效益的現象比比皆是。即便是政府部門的經濟學家也同樣如此，盡管其夸張程度低于被管制的工業部門。例如，“職業安全和衛生管理署雇傭的公司估算煉焦行業達到1976年的管制標準的初始成本為2到10億美元之間，然而工資和物價穩定委員會后來的研究顯示實際成本只有1.6億美元”。3一般而言，“環境污染控制每1美元的開銷反映的真實支出只有13美分，最近研究顯示對外宣傳的數據經?？浯罅斯镜恼鎸嵆杀荆浯蟪潭绕骄鶠檎鎸崝祿?倍”。4另外，針對1974—1977年間蒸汽電廠、電力行業煙氣脫硫、造紙、石油冶煉和汽車五個行業的污染治理成本測算，可以發現環保署和工業部門傾向于高估達標成本，“環保署估算的成本相對于實際成本的高出幅度在26-156%之間，工業部門估算的高出幅度在25-247%之間”。5

相比環境保護的成本，效益的計算更加模糊，特別是涉及一些爭論性話題，如公眾的健康和生命，環境的舒適性，水、土壤、森林、濕地生態系統的價值的貨幣化等等。1990年的《清潔空氣法》修正案要求環保署為每一個管制提案編制成本—效益分析報告。國會特別要求環保署描述關鍵的經濟假設，其中效益和成本必須量化，可替代方案也不例外。當美國聯邦審計署審查在這一規則要求下編制的23個管制影響事物報告書時發現了相當大的偏差，“其中8個分析報告沒有考慮人類生命等關鍵要素，導致經濟分析結果明顯失真。所有管制影響事物報告書都估算了管制的成本，但僅僅有11個估算了管制的效益”。6顯然，利益的趨勢使得被管制部門的經濟分析不可能與法律嚴絲合縫，或多或少存在因應變通，甚或嚴重背離。

以當下經濟學界對生命價值計算中的折現率問題為例更能凸顯其爭議?！叭绻粋€機構選擇2%的折現率，計算結果非常不同于那些選擇10%的折現率的計算方式。假定一個人的生命定價為8 000 000美元，選擇10%的折現率，如果被保護100年的話，當前價值僅為581美元”。7管理和預算辦公室自1972年以來就開始發布折現率的指導方針，“1991年正式建議采取7%的折現率，不同于1980年代使用的10%的折現率”。8然而，行政機構并不完全遵守管理和預算辦公室的指導，“它們設定的折現率從最低的0%、3%到最高的10%不等。即使同一機構有時也采用不同的折現率，環保署為含鉛油漆管制設定的折現率為3%，飲用水管制設置的折現率為7%，機動車排放物管制設置的折現率為10%”。9不同機構針對不同管制對象所選擇的折現率決定了成本和效益分析結果的巨大差異，從而服務自己，打破了科學技術中立的觀點，很多大程度上詮釋著哈貝馬斯所言的科學技術也變成了“意識形態”。

正因為如此，環保主義者本能地反對運用成本—效益分析，認為它完全不適合用來選擇環境管制方案。畢竟，環境公共政策必須考慮社會的公平，而抽象的貨幣化統計因立場和利益屬性注重效率、拒斥公平。經濟學家雷蒙德·科普（Raymond Kopp）解釋道：“成本—效益分析將現行的收入分配作為先決條件，開展政策評價時并沒有考慮其平等內涵?！?隨著環境正義運動的推進，批評者認為，一般意義上的成本—效益分析缺乏社會良知，因為它不關心成本和效益的社會分配，不考慮分配過程中的輸家和贏家，畢竟收入差距決定了環境治理的投入能力與支付意愿的差異。在此工具理性和價值理性未能實現有機統一，反而錯位排斥。

第三，個體生命的貨幣價值與倫理價值的悖論。非市場物品的定價不僅在于難以計算，更在于價值的合法性問題?！碍h保署預防酸雨沉降的研究顯示，如果對俄亥俄流域電廠實施更加嚴格的空氣污染物控制標準的話，將支付上億美元的成本，同時到2000年也可以阻止大約54 000人因污染引發的死亡。將被保護的生命價值和污染控制的成本相比，只有在確定每個生命的經濟價值的前提下才能確保其經濟意義，即便這在道德上并無不妥的話，政治上的支持者勢必顯得殘酷專斷”。2顯然，成本—效益分析對人的健康和生命估算的前提必須是個體生命價值的貨幣化。這不僅是一個經濟學的計算難題，在倫理學上顯得更加棘手。

從數學計算的角度看，“如果一個行政機構衡量一個個體生命的價值是1千萬美元，那么產生的結果非常不同于定價為500 000美元的個體生命價值”。3統計學意義上的生命價值（statistical life）在不同機構之間變化較大，即便同一機構，不同時間的生命價值的估價也呈現較大差異，詳情見下表。

這種差異直接決定了成本—效益分析的結果懸殊，左右著環境管制的執行力度與速度。另外，年老者和年輕者的生命價值大小以及折現率的差異牽扯著更加復雜的問題。不過，從倫理學的角度看，每個個體生命都是獨特的、神圣的，將人類健康和個體生命折算為現金予以衡量交換既是非法的，也是不道德的。環保主義者認為，“生命價值與被管制的商業團體對荒野、未被污染的空氣和水，還有其他環境舒適地的內在價值的認識存在深刻的倫理殊異。道德目標的罪惡論賦予爭論更多的熱情和持久性，同時也將成本—效益分析的爭論推進至倫理水平，使得雙方的妥協更加困難”。1將清潔的空氣或水等環境的價值濃縮為貨幣，無異于將其視為一種可以定價、任意買賣的商品。史蒂芬·科爾曼（Stephen Kelman）認為，“許多環保主義者害怕成本-效益分析使空氣污染治理或水污染治理的決策過于單一，祛除了其特殊的價值……對某物價值的認定并不是靠買賣，恰恰是自身主體的存在，即價值的自顯，無論如何金錢展示的僅是其工具價值”。2個體生命價值的數理統計本身就十分復雜，學術界至今存在爭論，再輔之以倫理學上的悖論，使得成本—效益分析在環境治理領域承受著更大的拷問。

縱觀以上爭論，其背后是工具理性與價值理性的纏繞交織，是經濟因素與政治力量的激烈博弈。盡管如此，環境管制的實踐中成本—效益分析卻不斷得以推進并最終實現了制度化，成為市場調節型環境政策的內核，這說明它有著單純命令—控制型政策不可比擬的優勢。

第一，通過成本—效益分析，確定政府環境管制的優先次序和重點目標，能極大地幫助國會和管制機構提高管制方案的經濟合理性?！耙粋€執行良好（well-executed）的成本-效益分析能夠清晰地將假設、理論、方法和所運用的程序融為一個整體。通過分析揭示決策過程需要考慮的特殊性，這能增強公共決策的可操作性”。3基于此，論證充分、計算精確審慎的成本—效益分析有助于不同利益主體理解經濟評價的結果，審查其價值的合理性，促使決策者對諸多不同的政策設計進行對比，最終選擇最具經濟合理性或符合成本—效益原則的政策以實現環境目標。

反過來，即便被管制的工業部門帶著強烈的主觀意愿，將計算過程簡單化，夸大成本、壓低效益，但在制定政策的過程中，隸屬政府的政策分析師很少完全接受工業部門的數據估算，他們通常會開展自己的成本—效益分析?！霸诃h保署大部分成本—效益分析都要經過外部專家小組嚴格的同行互審（peer review），這個專家小組受到科學咨詢委員會的監督”。4面對諸多不同成本—效益分析的估算方案，只要在關鍵的前提假設和計算方法上遵循共同的標準和尺度，借助科學的程序和公眾參與，就有可能在不同方案的選擇中平衡各種沖突，最大限度地保證客觀性。

面對反對者的批評，支持者還堅持認為，論證充分的成本—效益分析能夠發掘數據的局限，探尋信息的盲點，進而“展現我們的無知程度和不確定性的范圍，這將為公眾參與創造機會并指明未來的研究領域”。5支持者認定批評者反對的是不科學的成本—效益分析，是帶主觀意愿蓄意編制的分析?？茖W合理的分析能實現經濟和環境的最優化。正如桑斯坦所認為的，“運用成本—效益分析，應該能夠刺激出最可求的管制方案，阻止明顯不合理的管制方案，實現管制的最優化和成本的最小化”。6

第二，成本—效益分析有助于那些能真正提升公共福祉的管制方案的通過與執行。以實例為證，1990年《清潔空氣法》要求環保署原則上每五年對國家空氣質量標準進行修改。7據此，1997年，環保署考慮修改臭氧和顆粒物的管制標準?！爱敃r對擬修改的臭氧標準實施成本—效益分析，結果顯示效益在1-15億美元之間，成本約為25億美元。對擬修改的特殊顆粒物標準實施成本—效益分析，結果顯示效益為580-1100億美元，而成本僅為60億美元，效益至少是成本的10倍”。8根據分析結果，臭氧標準的修改擱淺，而顆粒物管制標準的修改獲得了正當理由。對此，共和黨控制的國會試圖否定環保署的修改提議，因為“管制方案的修改引發了承受新的巨大成本的工業和城市的強烈不滿，共和黨控制的兩院還試圖舉行聽證會以廢除新的標準”。1

最后，幾經反復，顆粒物管制標準的修改如期進行，工業代表和國會的反對也無濟于事。這說明，成本—效益分析在壓制政治反對者時發揮了重大作用，為增進公共福祉的管制方案的通過增強了說服力。因為特殊顆粒物標準修改的效益如此巨大，蓋過成本，具備相當的經濟合理性，抑制了對反對者的氣焰，使其心服口服。

第三，成本—效益分析還可以阻止無效管制方案的出臺。小布什政府于2002年頒布了《清潔天空法》（Clear Skies Act），該法案對前任政府空氣質量管制目標和進度等指標進行了修改，要求以2000年的排放物為基準，控制氮氧化物、二氧化硫和汞的排放總量，并分階段實現源頭減量，“到2018年使二氧化硫的排放量降低73％，氮氧化物的排放量降低67％，汞的排放量降低69％”。2實際上，這是在為重污染企業松綁，因為其標準遠遜于1990年的《清潔空氣法》的規定。

對此，參議員詹姆斯·杰佛茲（James Jeffords）和托馬斯·卡珀（Thomas Carper）分別提出了S.150議案和S.843議案。這兩個提議與布什政府的提議一樣，主張采用排污儲存和許可交易等市場手段實現環境管制。但在具體執行標準方面更為嚴格，而且還要求在更短的時間內實現更大幅度的總量降低，并控制二氧化碳的排放量。

2005年10月27日，環保署分別對三個提議開展了成本—效益分析。根據分析結果，環保署傾向布什總統的立法提議，認為它成本低，將產生更大的社會凈效益，因而更具可行性。然而國會研究服務局（Congressional Research Service，CRS）重新評價了環保署的分析，認為《清潔天空法》的成本較低，原因在于其標準低，達標期限長?！啊肚鍧嵦炜諚l例》的成本增量微不足道，在2010年和2020年的效益分別為60億和30億美元，同期S.843議案的年度成本為42億和30億美元，凈效益將為《清潔天空法》的8倍和5倍。S.150議案的年度成本為236億和181億美元，凈效益為《清潔天空法》的10倍和16倍?！?此外，國會研究服務局認為環保署的計算在效益增量、健康模型設計、天然氣和電力的價格彈性設定、年老者的死亡貼現（Senior death Discount）問題上都充滿缺陷。

盡管國會研究服務局的報告沒有明確譴責《清潔天空法》的欺騙性和操控性，但經過成本—效益分析的數據比較，其目的昭然若揭，最終布什提議的《清潔天空法》未被國會通過。由此可見，“成本—效益分析可能，也一直存在為著某種特定目標的策略性操控。操作的最終失敗說明成本—效益分析有明確的詳細規定和業內共同的行為規范，不能太過離譜。反過來，國會基于政治的考量，也沒有執行其他效益更高的管制提議。成本—效益分析提供的僅僅是決策信息，不會也不可能脫離政治”。4這說明成本—效益分析作為一種手段，不可能脫離政治而孤立地存在。恰恰是政治場域的利益博弈，使得成本—效益分析本身異化為政治工具。

然而，即使是成本—效益分析的擁護者，也沒有人認為它是解決問題的萬能良藥和唯一標準。對此，經濟學家保羅·約翰遜的評價較為中肯，“其價值在于將理性計算和炙熱的情感有機統一，執行恰當地話，它能提供管制提議的成本或效益，告訴你大約多少生命得以保全。同樣重要的是它還提供一系列的可替代方案，偌沒有嚴格的分析，無人知道強加在管制提議上的成本是否物有所值”。5從支持者的角度看，成本—效益分析遵守一套固定的程序和標準，具備中立性的部分特質，比其他決策工具表現出更多的科學性，能夠將管制政策的復雜要素融為一體，使得政策的選擇相對清晰、透明和集中。

三、美國環境管制中成本—效益分析政治化的實例

有學者認為，“理論上成本—效益分析作為價值中立的工具，有助于實現政府公共投資回報的最大化。實踐中由于信息上的不確定性和差異性，輔之以倫理和利益的交織使得它成為政府和利益集團斗爭的武器”，1還有學者認為，“環境管制的反對者與管理和預算辦公室聯系密切，使后者私底下變成了工業利益集團的同盟”。2理論上的預設投射到實踐領域，就是不同利益主體圍繞同一研究對象，因立場、計算方法、數據來源和前提假設的差異測算出不同的數據結果，并將其視為表達自身利益訴求的憑借，以期影響政府公共政策的制定與執行。在此，根據美國環境管制中成本—效益分析的數據實例，剖析其蘊含的內在價值取向。

如前所述，政府經濟管理部門和污染企業通常強調和抬高成本，忽視效益。即便到了20世紀80年代初，環保署的經濟分析依然“采取經濟模型評價污染控制成本對美國經濟的總體性影響，特殊的環境管制對石油、化工等工業部門的影響，對工廠關閉和工人就業等問題的影響”，3沒有環境管制的效益分析。

遲至1990年《清潔空氣法》才明確要求“環保署對該法案在公共健康、經濟和環境方面的成本和效益展開評估，分析其對就業、生產、生活成本、經濟增長和宏觀經濟的影響。該款還要求環保署每兩年重新評估一次《清潔空氣法》的預期成本和效益，并向國會報告”。4據此，環保署主要審查了1970年至1990年空氣污染治理產生的成本和效益。經過長時間的測算，直到1997年評估結果才出爐?！皬?970到1990年間環境治理的實際貨幣總效益在5.6萬億到49.4萬億之間，平均估計是21.7萬億美元，直接成本大約為0.523萬億”。5環保署作為環境治理的行政主管部門用數據為自己的政策辯護顯然是想增進立法與執法的正當性，以致經濟學家保羅·波特尼認為，“即使環保署自身的數據難以置信，對效益更加保守的估計依然顯示效益遠遠高于成本”。6

環保署計算的效益遠遠大于成本的這一結果引發了工業部門及其代表的質疑。例如，國會的保守派長期批評嚴格的環境管制，他們認為，“按照1977年《清潔空氣法》的要求，燃煤電廠為保住東部高硫煤地區數千個礦工的工作，安裝和維護除塵器的成本超過了所有礦工工資總和的十倍”。7對鋼鐵研究所做的12個成本—效益分析的研究發現，有11個案例估算的成本超過了實際成本的兩倍。“工業部門預算1990年《清潔空氣法》通過后，二氧化硫治理的成本是每噸1 500美元，到2000年經實際測算，每噸低于150美元”。8由此可以非常清楚地看出，被管制的工業部門總是高估管制的成本而低估效益，表現出強烈的夸張性訴求，其價值與立場不證自明。

商務部從經濟發展的角度出發關注工業企業和政府污染治理投入的成本及其對總體經濟形勢和物價的影響?！暗?975年全美污染投入成本增加了93.28億美元，1978年增加了163.08億美元。其中1972到1975年空氣污染控制費用增幅最大，1975年增幅為25%，達到頂峰，相應對生產力的負面影響亦最大”。1因此，在商務部看來，“管制程序的低效致使每年浪費的資金達150億美元，對國家的經濟健康有重大危害”。2商務部基于自身職責，運用成熟的經濟學理論和方法對美國經濟的各項數據統計的細致入微、專業詳盡。但唯獨不提與環境治理相關的所有效益，只關心成本和影響，認為節約的成本可以實現更好的生活質量和更佳的空氣?？梢?，不同計算主體的數據差異，反映了不同部門基于自身利益對環境污染治理投入的測算目的與問題意識。

微觀案例的數據分析能更好的解釋政府部門的價值取向，彰顯健康安全邊際和經濟利益之間的張力。按照《清潔空氣法》的要求，環保署每五年必須對現行國家空氣質量標準進行評估，以決定是否需要修改。2008年，布什政府評估了克林頓政府時期執行的0.084ppm（百萬分率）的臭氧含量標準，擬將其調整到0.075ppm，標準的變化引發了環保主義者和環保署自身的科學家的不滿。因為環保署的科學咨詢委員會認為新的標準不夠嚴格，傾向于臭氧含量標準應低于0.070ppm。不過，環保署長史蒂芬·約翰遜置科學咨詢委員會的意見予不顧，最終采用的仍是0.075ppm的標準。

之所以如此，關鍵在于可替代性方案的成本—效益分析。在此以7%的貼現率為前提，比較0.070ppm、0.065ppm和0.060ppm三種濃度標準下的分析結果可以發現，“臭氧含量標準為0.075ppm時，凈效益在負24至54億美元之間，中間值為31億美元。臭氧含量標準為0.070ppm時，凈效益在負140億到50億美元之間，中間值為14億美元。臭氧含量標準為0.065ppm時，凈效益在負250億到70億美元之間，中間值為7億美元。臭氧含量標準為0.060 ppm時，中間值為負48億美元”。3顯然，隨著標準日趨嚴格，總成本上升，凈效益下降。在效益的選擇和公眾的健康邊際成為悖論的情況下，布什政府決策的首要原則是經濟和效益。

為此，環保署的科學家、美國肺臟協會和環境保護基金等環保組織準備提起訴訟。不過，案件尚未聽證，布什總統到期卸任。繼任的奧巴馬政府一方面堅持采用布什政府的標準，并承諾，2011年8月12日之前為啟動評估行為的最后期限；另一方面組織聽證會評論布什政策的科學根據，結果遭到因嚴格的標準而誘發的巨額成本承擔者的強烈反對。陶氏化學公司的總裁致信總統辦公室：“環保署的最終決策將是強加給美國經濟的最為昂貴的管制方案，估計每年需要多花200-900億美元的成本，更為重要的是相應的技術還未成熟……這將嚴重阻礙美國經濟發展，并喪失就業機會?！?共和黨控制的眾議院認為環保署為“殺死工作”（job-killing）的機構，會阻止經濟增長。多方勢力的反對使得標準的修改不了了之。正如信息和管制事物辦公室主任卡斯·桑斯坦所言，“我們致力于保護公眾的健康和福利，但某種程度上必須與經濟形勢相協調”。5

布什政府臭氧含量標準的修改中經濟效益的優先性原則戰勝了環境與公眾的健康安全邊際。與此相反，圍繞PM2.5管制政策引發的惠特曼訴美國卡車協會一案中，各方利益團體明火執仗，最終，環境與公眾的健康安全邊際得到了優先考慮，經濟理性原則次之。1993年底，美國環保署能源分析學家施瓦茨與哈佛大學流行病學家道格拉斯·多克里等人組成的醫學團隊首次證實了PM2.5和非正常死亡之間的關系，迅疾在美國社會引起了軒然大波。

首先發難的是美國肺臟協會。1994年，它起訴環保署沒有按照美國《清潔空氣法》中的要求每五年評價一次空氣質量標準，很快肺臟協會勝訴。隨后，美國癌癥協會的研究進一步證實了PM2.5的致癌性。多方壓力下，美國環保署根據《清潔空氣法》的要求研究PM2.5的管制問題。1996年底，時任環保署長卡羅爾·布勞納（Carol Browner）發布了管制提議初稿并向公眾征求意見，得到了美國社會的強烈響應。不過引發了諸多利益主體如電力、能源、交通運輸、化學和農業部門的反對，它們擔心新法案會帶來巨大的成本壓力?？_爾·布勞納針鋒相對，“認為新的標準將保護1.25億美國人，包括3 500萬名兒童免受不潔空氣的健康影響，防止大約15 000人過早死亡，350 000例哮喘病人的惡化，近一百萬兒童肺功能的損傷”。1此外，她援引《清潔空氣法》的規定予以辯護，“公共衛生的決策應該基于可資利用的最好的科學，而不是成本—效益分析的結果。即便如此，環保署經過大量的研究和同行評議，發現清潔空氣的效益超過了污染物降低的成本”。2最終國會和政府批準通過了PM2.5的管制條例。不過為了平息工業集團的反對也做出了一些讓步，允許各州根據自己的情況分步推進。

對此，美國卡車協會和其他私人公司，聯合密歇根州、俄亥俄州和西弗吉尼亞州將環保署告上法庭。1999年6月，哥倫比亞特區巡回法院做出判決：認定環保署違憲，不正當地使用了國會賦予的職權。此時環保署腹背受敵。時任環保署長克里斯蒂·惠特曼女士向聯邦最高法院提起訴訟。2001年2月27日，聯邦最高法院做出終審判決：環保署的標準沒有違憲，其做出的決定也沒有超出國會賦予的職權范圍?！胺稍试S環保署長比較不同的健康結果，允許她根據情勢決定健康風險的可接受水平，同時賦予她大量的自由裁量權。自由裁量權足夠避免一些因工業集團的利益所導致的極端后果”。3此判決顯然基于科學事實和公眾健康標準，而不是公司的財務報表，環境和政治的考量獲勝。以上兩個微觀案例共同從本質上反映了不同利益在環境保護與經濟成本之間的取舍博弈，二者的掣肘常在常新，互有勝負，是成本—效益分析的理論爭論在現實政治中的投射。

四、結 論

自成本—效益分析用于環境管制伊始起，相關爭論步步遞進，層層深入，不斷地展現著問題的本質，呈現著典型的代際特征。第一代爭論涉及成本—效益分析是否可行，為何需要，如何執行等經濟學層面的操作性問題。最終以克林頓的行政命令為終結，標志著支持者的全面獲勝。第二代爭論涉及的問題更為復雜，包括如何衡量生命和健康的價值，如何評定環境舒適性的價值，年老者的生命價值和年輕者的生命價值是否均等，子孫后代效益的折現等問題。此外，在普遍執行成本—效益分析的前提下，行政機構如何行使本質職能，確保何種情況下可以背離成本—效益分析的結論而更多的考慮健康和安全邊際，也是洞悉不同時期政策傾向和利益取舍的風向標。盡管環境經濟學界一直在努力完善環境資源的價值評估方法，4但學理的相對性和現實的復雜性決定了有關環境成本—效益分析的爭論永不會停息。

審視不同機構的數據計算，我們可以發現，民間機構計算的效益高于成本，被管制的工商業集團的計算注重成本，且成本大于效益。作為政府主管部門的環保署和管理與預算辦公室，盡管都認為效益大于成本，但環保署估算的效益往往大于管理和預算辦公室的估算。商務部則側重計算環境管制的成本開銷及其對經濟的負效應。無可置疑，利益集團以利己的方式計算著成本和效益。由于成本—效益分析邏輯上的不周延，方法上的不統一以及操作層面的漏洞，常常使它淪為不同利益主體口誅筆伐的憑借手段。雖然它不是一個評價環境政策的盡善盡美的方法，在計算不同環境管制的成本和效益時面臨著政治、經濟和倫理壓力。但不可否認的是，作為評價環境決策的手段，它更容易被管制者所接納，符合企業的現實利益和大眾的長遠利益，從而能更好地促成環境管制政策的制定與實施。

客觀地看待成本—效益分析的運用及其爭論的關鍵在于，“成本—效益分析并不是在抽象意義上反對環境管制，也不是從經濟學路徑賦予其價值評判，而是作為一種工具設計，為官員和公眾提供管制的綜合性結果，目的在于引發對被忽略的問題的關注，同時確保有限資源利用的效率最大化。這樣理解成本-效益分析它將獲得有著不同意見，甚至觀點沖突的人的支持”。1環境管制中政治勢力和經濟手段交織而構建的政治經濟學，展示了不同環境主體為其自身利益在政策制定過程中對技術手段的認知和運用方式之差異，背后潛藏的是誰占有、誰使用、為何使用、如何使用與使用效應之差異等問題。利益主體對這些問題的爭論常常游走于科學、經濟與政治之間，實質上將環境問題的治理從自然—技術—社會的關系問題轉化成了以技術為中介的人與人之間的關系。其間，技術手段早已負載著復雜的社會性和價值屬性。

責任編輯：馬陵合