數字貨幣跨境反洗錢監管制度研究

齊萌 潘睿敏

摘 ?要：數字貨幣跨境流動是一個復雜工程，不僅需要配套的基礎設施與技術條件，也需要匹配的法律制度環境。近年來，網絡技術的飛速發展與新型服務的出現讓數字貨幣支付在全球范圍內迅速流行，同時也吸引了不少犯罪分子將其作為潛在的洗錢工具。鑒于此，文章從反洗錢視角出發，根據數字貨幣的特點，分析其跨境流通存在的反洗錢監管困境，基于國際上數字貨幣反洗錢監管實踐經驗，為我國數字貨幣跨境反洗錢監管制度的構建提出思路與建議。

二、域外數字貨幣反洗錢監管實踐

（一）FATF對數字貨幣的監管策略

FATF作為一個重要的國際反洗錢和反恐怖主義融資組織，負責制定與執行國際金融標準與政策，保護全球的經濟安全。FATF發布的關于虛擬資產風險報告及修訂版本，詳細梳理了虛擬貨幣的定義及潛在的洗錢風險，以虛擬貨幣服務商與監管部門為監管抓手，提出了更高的反洗錢報告要求，促進了各國之間的合作。

設置嚴格的行業準入門檻，實行注冊制或許可制。對提供虛擬貨幣交易服務的法人實施牌照管理，服務提供商須在成立地或運營地注冊或獲得許可后方可提供服務。

開展洗錢風險識別與評估，實施有效的監管措施。注重新技術的事前風險評估，根據評估結果，采取協調一致的風險評估措施，結合各國的具體情況，對虛擬貨幣進行標準化管理。交易平臺應對資金來源進行分析評估，監測交易中的風險，擴大交易監測技術的應用范圍，以把控洗錢犯罪風險。

開展客戶盡職調查，嚴格保存交易記錄制度。交易服務提供商應通過可靠的第三方數據庫對超限額的交易開展盡職調查，在合法的情況下識別與驗證非面對面客戶的身份信息，當涉及使用虛擬貨幣進行洗錢犯罪活動時，應保存并記錄相關的可疑交易報告。

開展信息共享，強化國際合作。針對虛擬貨幣的犯罪，國家之間提供有效的引渡、跨境資產凍結、司法協助等措施，開展虛擬貨幣的國際監管合作。同時，在反洗錢、反恐怖融資等其他領域開展廣泛的國際合作，建立統一的跨區域國際合作監管機制，方便各國進行監管信息傳輸與交換。

FATF組織試圖建立一個國內監管與國際合作相結合的反洗錢監管制度，G20成員國一致同意根據FATF的標準對數字貨幣進行監管，邁出了數字貨幣國際監管的第一步。

（二）美國數字貨幣反洗錢監管實踐

美國采取了開放式的態度，鼓勵金融創新，承認了數字貨幣的合法性，并指出數字貨幣的財產屬性。早期美國便對數字貨幣展開了反洗錢監管，并形成了兩個層面的監管體系。

1.聯邦層面

金融執法網絡局負責主要的反洗錢監管工作，參照“貨幣服務業”的相關規定，對可疑交易行為記錄并向執法網絡提交報告，據此進一步搜集信息并進行分析，發現問題交易隨即展開稽查。通過多種渠道搜集與分析情報后，以情報為媒介將各級執法部門與國際合作的執法部門聯系起來，實現信息共享。

美國發布的多個指導性文件分別對交易平臺、小額商業銀行及數字貨幣的交易者提出了反洗錢的要求。一是強調了準入監管的重要性。執法網絡局將數字貨幣交易平臺納入資金轉移機構中，交易機構經過許可才能從事虛擬貨幣的活動，另外還需要履行反洗錢、保留記錄和報告、監督交易等義務。二是強調風險的個性化評估。小額商業銀行需要圍繞客戶、提供的金融產品或服務對洗錢、恐怖融資和其他金融犯罪進行風險個性化評估，充分了解客戶信息，確定各自的風險等級，在上報可疑賬戶的同時采取相應的措施。三是建立多層次的研究機制，由美國聯邦調查局對涉及洗錢、電子犯罪等數字經濟問題進行研討；由執法網絡局和其他執法機構與監管機構聯合對虛擬貨幣的商業模式與法律問題進行討論；成立金融機構檢查委員會，修訂反洗錢手冊，對新興的產品與服務開展洗錢風險評估。

為了應對數字貨幣跨境流動的特點，美國還加強了與其他國家監管機構和國際組織的交流與協作，通過執法信息交換雙邊協定，與相應的國家或國際機構交換反洗錢信息，推進跨區域數字貨幣反洗錢合作。

2.州政府層面

美國各州對數字貨幣的監管態度不一。一部分州認為適用傳統的貨幣轉移方法監管數字貨幣即可，發布法律解釋將數字貨幣納入到貨幣轉移服務的反洗錢監管范圍中，另一部分以紐約州為代表的做法是頒布單行法專門對數字貨幣監管加以規制，并單獨規定反洗錢的內容。紐約州認為數字貨幣是一種金融資產，將數字貨幣交易服務提供商視為類似銀行的金融機構進行監管，并出臺了數字貨幣申請執照制度，對企業申請執照作出限制，要求服務提供商對客戶身份進行識別、登記交易記錄，并履行報告與信息披露義務等。

美國現行的監管體制具有靈活性與能動性，更強調對金融產品或服務的功能性監管，對市場不斷出現的創新與問題及時進行立法，為我國的法律監管提供了經驗借鑒。

（三）歐盟數字貨幣反洗錢監管實踐

歐盟針對數字貨幣監管發布的反洗錢指令，從反洗錢義務主體、反洗錢犯罪范圍、金融情報機構合作、受益所有權集中登記制、國際協助、加大洗錢犯罪懲處力度、使用有效調查工具幾個方面分別要求成員國將反洗錢規范納入本國法律。

就監管范圍而言，指令要求歐盟成員國將與虛擬貨幣相關的、可判處監禁的洗錢上游犯罪納入監管范圍，對監管主體提出了更高的要求，以應對使用虛擬貨幣帶來的風險與挑戰。

就反洗錢義務主體而言，指令將虛擬貨幣行業與銀行、支付服務提供商歸為同一類別，把虛擬貨幣與兌換服務提供商納入反洗錢監管范圍，以提高反洗錢工作的效率。

就盡職調查而言，成員國需要對使用電子貨幣支付超過150歐元、電子貨幣提取為現金超過50歐元、遠程交易超過50歐元的電子貨幣訂單的客戶進行盡職調查。指令還要求成員國需強化對高風險國家交易的盡職調查，獲取客戶與實際收款人的其他附加信息，對于高風險國家自然人或法人可采取增設監督檢查或審計機構、禁止設立分支機構、終止代理關系等措施。

就機構合作而言，成員國需要建立數字貨幣登記與檢索機制，記錄數字貨幣的客戶賬戶、公司或其他法律實體的受益信息、支付賬戶等必要信息，確保金融情報機構可以及時獲取信息，加強機構之間與成員國之間的合作。

就國際協助而言，由于金融情報機構在跨境交易反洗錢方面發揮著重要作用，指令要求成員國需確保金融情報機構可獲得涉及洗錢的任何相關信息。金融情報機構根據FATF提出的建議與情報信息交換原則，就洗錢及其上游犯罪與第三國相關機構開展信息共享與合作。成員國應進行廣泛的跨國協作，及時交換有效信息，建立強有力的洗錢打擊機制。

雖然歐盟成員國可以使用比指令更加嚴格的標準，但大多數國家都執行歐盟發布的反洗錢指令，也有小部分成員國增加了其他的保護措施。比如荷蘭要求經營交易與錢包服務提供商需要獲得荷蘭中央銀行的許可，承擔更多義務，并且必須任命一個負責監控虛擬貨幣交易行為的專家團隊。

三、我國數字貨幣跨境反洗錢監管現狀及建議

（一）我國數字貨幣反洗錢監管現狀

1.數字貨幣的監管法律依據不足

目前，我國對數字貨幣的監管依據主要有2013年央行等五部委聯合發布的《關于防范比特幣風險的通知》和各種公告，這些法律文件的效力層級相對較低，規范的效力有限。《關于防范比特幣風險的通知》對比特幣作出了規制洗錢風險的規定，而對機構如何履行義務及如何進行反洗錢監管缺乏詳盡的規定，管理主體不明確、職責不清晰、可操作性不強，不利于防控洗錢風險。現階段未有專門涉及虛擬貨幣相關的法律法規，數字貨幣的反洗錢監管法律依據不足。

2.反洗錢監管力度不足

大量的數字貨幣提供商選擇境外提供服務，監管部門難以及時獲取提供商的清單或名錄。實踐中往往是案件發生后，監管機構才發現違法活動，無法及時發現可疑交易；加上注冊地與業務發生地不同，無強制的實名制度，導致難以追究違法者的相關法律責任并對其進行懲罰。

3.國際合作不足

鑒于虛擬貨幣的跨國流動性與相關犯罪呈現多發狀態，全球各國把國際合作視為一種有效的監管方法。但由于我國起步較慢，反洗錢經驗不足，所掌握與數字貨幣相關的交易主體、記錄等信息較少，缺乏共享和交換信息的合作基礎，在跨境合作中處于較為被動的局面，打擊跨境洗錢活動成效有待提升。

（二）完善我國虛擬貨幣反洗錢監管體系

1.構建數字貨幣反洗錢監管法律體系

以現行的反洗錢和反恐怖融資法律法規為基礎，從虛擬貨幣的性質、注冊登記、客戶信息管理與保護、可疑交易報告機制等方面制定專門的數字貨幣反洗錢監管法規，針對不同類型的數字貨幣，作出具有針對性反洗錢審查要求。充分發揮數字貨幣優勢的同時，對監管數字貨幣作出較為全面的規定，防范與控制洗錢與恐怖融資的風險。同時將FATF發布的指引與國際條約中涉及數字貨幣反洗錢監管的內容有所選擇地轉化到法律法規的內容中。不過目前我國數字貨幣仍處于起步階段，新法律的立法過程將會面臨諸多問題。為了防范數字貨幣的洗錢風險，可以通過發布解釋、修訂現有反洗錢法律，將數字貨幣納入現行的法律體系。比如，可以依據《中華人民共和國反洗錢法》第3條，要求數字貨幣的交易服務提供商履行反洗錢的義務。

2.建立風險防控機制

首先，建立一套洗錢風險評估管理系統。監管部門需要對數字貨幣進行洗錢的風險監測與應對處理，以此作為差異化風險防控的依據。

其次，實施牌照管理，設置市場準入制度。嚴格的準入制度是防范洗錢風險的第一道關卡，借鑒國際經驗，要求虛擬貨幣服務提供商、兌換服務機構、從事與數字貨幣相關業務的其他機構須持有主管機構發放的牌照。主管機構發放牌照時需要從企業規模、信用等級、主要股東、企業資產、用戶注冊登記及身份識別等方面進行綜合評估，滿足要求的企業才可發放牌照。

第三，建立可疑交易報告和交易保存制度。數字貨幣服務提供商要按照有關要求登記客戶的身份信息、交易地址等交易信息，并及時向監管部門提交可疑交易報告。

3.創新管理模式

一是強化數字貨幣平臺管理。數字貨幣服務提供商應當建立內部反洗錢管控體系，保存客戶使用數字貨幣交易記錄，加強客戶的身份認證與識別，對客戶進行盡職調查，建立信用評級制度，建立大額可疑交易報告制度，提交可疑交易監測報告，指定相關責任人負責反洗錢程序。

二是加強數字貨幣反洗錢跨部門合作。數字貨幣的發行、流通與交易涉及多個行業的主管部門，必須重視各個部門之間合作。建立監管信息與情報共享機制，及時告知監管中發現的洗錢問題與風險，便于不同機構及時掌握數字貨幣的洗錢風險并開展針對性防范措施。各部門之間應相互配合，聯合開展執法行動，提高反洗錢的效率。

三是強化先進技術的應用。數字貨幣的跨國性特點是吸引犯罪分子利用虛擬貨幣進行跨境洗錢犯罪的重要原因。一方面，建立包含客戶信息、交易地址、風險等級等內容的數據庫，為反洗錢監管提供數據支持。數字貨幣服務提供商應要求客戶進行強制性實名制認證，加強追蹤交易地址的能力，發現可疑交易時及時準確記錄客戶的信息，并對其進行分析與報告。另一方面，反洗錢監管部門應加大技術投入，提高監測異常交易的能力，并能及時獲取客戶的交易信息，方便調查活動的開展。

4.加強國際交流與合作

使用數字貨幣洗錢屬于跨國犯罪，加強國際交流與合作有助于降低反洗錢犯罪的發生率。以FATF發布的指引為基礎，就數字貨幣的屬性、監管要求、反洗錢應對策略等方面進行交流探討，及時掌握新興技術、產品和服務潛在的洗錢風險，共同做好數字貨幣反洗錢工作。積極建立雙邊或多邊公約，借助現有的多邊合作機制，加強情報共享與信息交流，提升協作效率，加強對數字貨幣跨境反洗錢的力度。雖然我國加入了促進各國互相承認與執行外國仲裁或者裁決的《紐約公約》，并與多個國家締結了雙邊引渡條約，但是世界上國家眾多，我國仍需與更多國家簽訂互相承認及引渡條約，以更好地開展反洗錢工作。

參考文獻：[1]李敏.虛擬貨幣的反洗錢監管探析及借鑒[J].上海政法學院學報（法治論叢），2022，37（2）：122-134.