黨建引領鄉村治理的制度優勢與實踐路徑

摘要：黨建引領既是推動鄉村善治的前提，也是鄉村治理顯著優勢的重要體現。黨建引領具有保證鄉村治理社會主義方向的政治優勢，具有提升鄉村治理體系和治理能力的功能性優勢，具有保障鄉村治理中人民主體地位的社會性優勢。實踐中，一些地方通過選派第一書記、強化黨組織建設來引領鄉村治理，顯示出良好成效。黨建引領鄉村治理實踐路徑在于強化組織建設實現黨建引領政治優勢，構建黨政復合治理體系實現黨建引領功能優勢，發揮黨組織資源鏈接服務作用實現黨建引領社會優勢。

關鍵詞：黨建引領；鄉村治理；制度優勢

中圖分類號：D6 ? ?文獻標識碼：A ? 文章編號：1004-3160（2023）01-0071-11

一、問題的提出與相關文獻

2019年，中共中央印發《中國共產黨農村工作條例》，把堅持和加強農村基層黨組織領導作為一條紅線貫穿始終，要求在黨的統一領導下，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村，形成共建共治共享的鄉村治理格局。2021年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，提出要堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理的全過程、各方面，提升基層治理效能，彰顯社會主義制度優勢。實踐中，一些農村地區村莊空心化，基層黨員青黃不接，出現基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題，對黨建引領鄉村治理提出了新挑戰。

近年來，圍繞鄉村治理體系和治理能力現代化及治理效能產生大量研究成果，主要集中在三個方面。一是鄉村治理中黨建引領制度優勢和問題。黨建引領基層治理有“人民至上”的價值本位優勢、“尊重規律”的制度賦能優勢、政治領航的組織動員優勢、“干部當先”的頭雁示范優勢。[1]治理環境變化和治理結構變遷推動黨組織嵌入和資源下沉，實現以黨的領導為核心的基層社會服務與管理功能變革。[2]實踐中，網格化“直聯群眾”實現了黨建引領提升基層治理績效。[3]黨建引領功能主要是通過黨組織與社會相互交融、滲透得以實現，政治機制、組織機制、吸納機制和服務機制構成基層黨組織體現領導力、組織力、凝聚力和回應力的幾個主要機制。[4]黨對鄉村治理的全面領導是最主要的制度優勢，但基層組織建設、鄉村治理制度執行力存在不足。鄉村治理中，缺乏真正群眾路線，導致群眾淪為治理的客體和對象，從而帶來鄉村黨建無法引領的問題。[5]二是治理效能提升途徑。制度體系優勢轉化為國家治理效能的核心是堅持黨的領導。[6]制度優勢轉化為國家治理效能不僅需要在政治系統的“輸入”環節做好制度優勢因素的轉化發力，也要強化對政治系統內部的科學管理和實踐銜接工作，并做好政治系統“輸出”環節的反饋和評估。[7]邁向鄉村治理的基層黨建創新，是找回群眾、激活黨建并重塑基層治理。政黨通過“嵌入式整合”，構建政黨與鄉村社會關系，從而實現黨建引領，[8]黨建引領需要從提能賦權、鄉村治理網絡重構、鄉村治理機制搞活等方面來著手。[9]

實現鄉村善治和帶領人民創造幸福生活既是中國共產黨的不懈追求，也是黨的重要使命。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“中國共產黨是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的黨”，[10]16為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求。基層黨組織既是領導基層治理的堅強戰斗堡壘，也是帶領廣大群眾走向富裕的核心力量。但許多的研究沒有把基層黨建作為鄉村治理中的一個核心變量，沒有將最終目標落到鄉村治理效能的提升上。[11]我們需要研究的是，黨建引領在鄉村治理中的制度優勢是什么？黨建引領鄉村治理的實踐路徑是什么？

二、黨建引領鄉村治理的制度優勢

無論是國家的運轉，還是鄉村治理都需要有制度的支撐。“不同經濟主體市場化競爭的經濟制度、中國共產黨全面領導的制度體系、單一制的中央集權的行政體制，至少這三項制度的綜合效應，在支持中國高效快速的發展的同時，也為中國治理優勢提供了保障。”[12]但從根本上來看，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，中國共產黨是最高政治領導力量”[10]5。黨建引領鄉村治理具有政治優勢、功能優勢和社會優勢，它既是保證社會主義方向的基礎，也是提升鄉村治理體系和治理能力的有效保障，還是保證鄉村治理中人民主體地位的基石。

（一）黨建引領具有保證鄉村治理社會主義方向的政治優勢

不同于其他的組織，中國共產黨具有鮮明政治屬性，政治功能是其首要功能，具體體現為堅持正確的政治方向、政治立場和政治道路。黨建引領保證了鄉村治理的社會主義方向。作為一種制度，社會主義是比資本主義更高的社會形態，是對資本主義制度的否定。近代以來革命斗爭事實證明，資產階級共和國道路在中國行不通，唯一的選擇是“工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政”。[13]新中國成立后，我們一直將社會主義模式與“蘇聯模式”劃等號，甚至把“蘇聯模式”的弊端當作社會主義的本質屬性，導致社會主義建設中出現不少挫折和失誤，以致有人懷疑和否定社會主義。對此，鄧小平強調，“我們建立的社會主義制度是個好制度，必須堅持。我們馬克思主義者過去鬧革命，就是為社會主義、共產主義崇高理想而奮斗。現在我們搞經濟改革，仍然要堅持社會主義道路，堅持共產主義的遠大理想，年輕一代尤其要懂得這一點。”[14]116重溫中國歷史特別是中國近現代史，我們發現中國除了在中國共產黨領導下走社會主義道路外，別無選擇。“一旦中國拋棄社會主義，就要回到半殖民地半封建社會，不要說實現‘小康，就連溫飽也沒有保證。”[14]206在中國領導力量和發展方向上，我們必須堅持黨的領導，堅持社會主義方向。正如習近平總書記在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上講話中所說的那樣，“中國特色社會主義是黨和人民歷經千辛萬苦、付出巨大代價取得的根本成就，是實現中華民族偉大復興的正確道路。”[15]10

黨管農村工作和鄉村治理中堅持黨的領導既是我黨的傳統，也是我們的制度優勢。新中國成立以來，農村管理體制經歷了人民公社體制、上世紀末的鄉政村治體制和近年來的農村社區治理體制。歷史發展證明，黨在農村的基層組織是鄉村治理的領導者，黨建引領是保證鄉村治理社會主義方向的基礎。首先，基層黨組織是黨的農村工作方針政策的宣傳者、實施者。黨的方針政策需要通過基層黨組織傳遞給農民，讓農民清晰了解黨中央政策，農民的心聲也通過基層黨組織反映給黨中央。農村基層黨組織作為鄉村治理的領導者，將黨中央和人民群眾緊密連接起來。其次，基層黨組織是黨的農村工作的領導者和組織者。農村基層黨組織是黨在農村的執政根基。黨的農村工作需要廣大群眾的參與和支持，而基層黨組織可以很好地領導、組織、動員各種社會組織和力量參與鄉村治理，參與到黨的農村工作中來。最后，基層黨組織是保證黨的農村工作社會主義方向的堅強力量。《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定“必須堅持黨的農村基層組織領導地位不動搖”。黨組織在參與鄉村治理的各種組織中居于領導地位，中國共產黨立黨為公、執政為民的本質決定了黨在鄉村治理工作中始終扮演總攬全局、協調各方的角色，這有利于保障黨在農村的執政能力和保證鄉村治理沿著社會主義方向前進。

（二）黨建引領具有提升鄉村治理體系和治理能力的功能性優勢

鄉村治理制度體系和治理成效總是相伴相隨，制度體系起著根本性、全局性的作用，它決定和影響治理成效。中國共產黨帶領導人民建立和完善中國特色社會主義制度，這種制度“是具有鮮明中國特色、明顯制度優勢、強大自我完善能力的先進制度”[16]36。“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化程度。那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度穩定的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨。”[17]正是因為有中國共產黨這個堅強的領導核心，具有鮮明中國特色的制度體系才得以構建起來，并實現高效運轉。

鄉村治理的制度體系和治理體系不斷完善。從制度體系看，1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第一次以國家根本大法的形式，將縣以下的鄉、民族鄉和鎮確定為我國農村基層政權，并形成基層黨組織領導的一元治理模式。[18]到上世紀80年代初，隨著人民公社解體，原有的公社、生產大隊和生產隊三級體制被鄉鎮、村民委員會和村民小組架構所替代，形成黨領導下的村民自治體系。《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》規定鄉鎮黨委和村黨組織“全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作”，為黨建引領鄉村治理確立了制度基石。

從國家治理體系與治理能力現代化角度看，中華民族之所以能迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，最根本的是因為黨領導人民建立和完善了中國特色社會主義制度。制度競爭日益成為國家間最根本的競爭。只有強化制度執行力才能切實把我國制度優勢轉化為治理效能，習近平總書記強調，“制度的生命力在于執行。”[19]128在鄉村治理實踐中，在黨中央堅強領導下，許多地方積極探索如何在鄉村治理重要事權中發揮農村基層黨組織領導作用的體制機制，如選派第一書記參與村莊治理；以黨建為統領，搭建村級議事協商平臺，實現多元主體共同參與村級治理；實施村級事務、惠民服務由黨組織推動落實等。這些機制為保障黨對鄉村治理的領導奠定了實踐基礎。

（三）黨建引領具有保障鄉村治理中人民主體地位的社會性優勢

為解決近代以來國家一盤散沙和政權“內卷化”問題，新中國成立后，政黨向鄉村社會不斷延伸和滲透，鄉土社會被整合為一個高度組織化的政治社會[20]。在政社合一體制下，基層黨組織不僅領導農村各項工作，還進行資源分配和社會治理，領導作用也得以發揮。改革開放后，隨著農村人民公社體制解體和農村基層“鄉政村治”確立，基層黨組織逐步遠離鄉村治理中心。一方面，在村治邏輯下，作為鄉村工作重心的黨務讓步給村務，黨組織邊緣化，領導作用不明顯；另一方面，鄉村治理中農民參與不足問題非常突出。正因如此，習近平總書記說，“基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的‘最后一公里，不能出現‘斷頭路，要堅持大抓基層的鮮明導向，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實現黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補齊基層黨組織領導基層治理的各種短板，把各領域基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。[15]504在這種背景下，加強黨建引領，保障農民參與鄉村治理成為基層黨組織建設的重要議題。

黨管農村是我們的傳統，黨組織是鄉村治理的領導者，人民群眾是保證鄉村治理制度正常運行的重要力量。首先，人民群眾是鄉村治理的主體。村民委員會組織法規定的村民會議、村民代表會議、村民小組會議以及村務監督委員會等成為人民群眾參與鄉村治理的重要渠道。近年來，一些地方發展出村民議事廳、村民說事等新模式，為村民有序參與鄉村治理提供了便利。議事協商調動農民積極性、主動性，有效發揮鄉村治理全過程人民民主的制度優勢。其次，黨建引領具有為社會主體參與鄉村治理賦能的制度優勢。為化解各種治理問題和彌補村民自治的不足，中央提出“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”[10]30。黨建引領“賦予主體權力、能力和能量來激發社會主體參與的積極性和主動性”[21]。它能有效激活社會主體參與的內生動力，構建社會治理共同體，實現協同治理。社會組織的靈活機制和非營利特質使得社會組織在鄰里互助、公益慈善和服務群眾等方面具有獨特優勢。在基層黨組織引領和支持下，社會組織積極參與農村矛盾調解、溝通、協調以及村莊議事協商，能夠更好地促進鄉村善治。

三、案例選擇：Y市L村黨建引領鄉村治理實踐

為了解黨建引領鄉村治理實際情況，筆者于2020年底到粵北的L村進行調研。L村位于粵北Y市西北部，離市區21公里。L村下轄17個村民小組，現有耕地面積2638畝，村民558戶2430人，常住人口約1560人，前幾年是廣東省定貧困村，有貧困戶63戶、165人。在農村稅費改革后一段時間內，鄉村治理缺乏投入，很多事務難以落地，嚴重影響鄉村治理。針對鄉村治理弱化等問題，Y市啟動加強農村基層黨組織建設工作。

（一）加強組織建設，筑牢黨建引領政治優勢

加強組織建設是首要任務。2016年L村迎來駐村M書記，初到L村，M書記就將黨的組織建設作為黨建引領的首要任務。“十八大之前，我鎮基層黨組織虛化、弱化、邊緣化問題比較嚴重，多村黑惡勢力的出現大大阻礙了L村的發展。黨組織建設，必須把黨性體現在前面，但農村黨員有時不能表現出先進性，引導則變得極為關鍵。”“唯有組織內部黨性提高了，才能帶動其他黨員參與進來，才能進一步落實民生實事。村民感受到成果，才會支持咱們工作。”①

首先是黨性培養制度化。M書記到任后，積極落實“4+1+N”制度，即以按月繳納黨費、學習黨章、過政治生日、學習習近平新時代中國特色社會主義思想4項固定活動和政策文件上墻宣傳、優秀黨員經驗分享等N個自選動作為載體，將黨性培養制度化。學會開會則是L村黨員黨性培養的另外一課。“最初組織大家來開會真是個頭疼的事兒，大家三三兩兩圍坐在一起，嗑瓜子聊家常，不到十分鐘就結束。太形式化，沒有任何意義。”“開會只能一個主題，定了主題就定會議流程，學習后每個黨員講述自己的理解，確保文件理解無偏差，任務目標清楚明晰。”①“每次過政治生日時，回憶起當年在黨旗下宣誓的初心，總會有種榮譽感和責任感涌上心頭。與其他黨員同志們聚在一起聊聊近況，談談工作任務，幫助解決當下難題，也像是個大家庭一樣了。”②“4+1+N”制度的落實不僅提升了黨員身份認同感，還提升了組織建設制度化水平。

其次是黨員管理制度化。為提高黨員的政治素質，M書記將制度化做為加強黨員教育管理的治本之策。在黨課培訓過程中，將制度化、考核化、責任化觀念嵌入L村每位黨員頭腦中。建立健全黨的組織生活會制度、三會一課制度、民主評議黨員制度、以崗定責制度等，從根本上加強了L村黨員干部的教育管理，使黨員管理步入了制度化、規范化的軌道。

（二）第一書記嵌入鄉村，構建黨建引領功能優勢

首先是書記村長一肩挑。為理順村“兩委”關系，2016年開始村“兩委”按程序要求實行交叉任職。通過交叉任職，明確村黨支部在鄉村治理的領導地位。

其次是村干部年輕化。淘汰一批年齡偏大、思想僵化、帶動能力不強的村黨支部書記，大膽使用一些有創新能力的年輕人，這成為Y市村黨組織建設的第一步。“促進農村發展，外部資源作用很大，但內生作用才是關鍵，身為領頭雁若自身能力不足，根本無法挖掘和帶動本村工作。一定要進行精神扶貧，糾正走偏的干部，不行就撤換掉，選拔更積極的實用人才。”①Y市通過優化村黨支部書記隊伍的年齡結構和知識結構，逐步配強村黨支部書記隊伍。

最后是第一書記嵌入。由于L村是省定貧困村，為落實中央精準扶貧的頂層設計，確保“兩不愁、三保障、一相當”的細化目標，實現脫貧摘帽，Y市積極調配組織資源，為L村選派優秀干部作為駐村第一書記。M書記到任時正值村委換屆，慵懶渙散的村干部被換掉，有能力有熱情的村內人才受到重用。M書記既是第一書記，又是駐村幫扶工作隊隊長，承擔雙重職責。M書記是上級委派，得到鄉鎮黨委領導全力支持。M書記不僅跟地方黨委一起開展精準扶貧、產業振興、村莊公共服務等方面工作，有時還利用其身份請求上級黨委幫忙協調解決民生問題。他緊緊依靠村黨組織，與村“兩委”干部進行工作對接，形成優勢互補。駐村第一書記通過組織嵌入和治理嵌入為鞏固基層黨建和再造鄉村治理體系奠定了基礎。

（三）強化黨員模范作用，奠定黨建引領社會優勢

M書記到來之前，土地被淹一直是制約L村發展的瓶頸，大片農田只能撂荒，村民沒有穩定收成，投資商也不愿意來投資。M書記進駐之初，與村“兩委”干部逐個村小組走訪，深入田間地頭、村頭巷尾與村民交流，征求大家的意見建議。在廣泛協商的基礎上，M書記計劃將水利治理作為重點民生項目予以推進，以此打開工作局面。

經過協調，省市縣三級水利部門將L村農田水利建設列入省中小河流治理項目，并給L村下撥1209萬元中小河流治理資金和100萬元農田水利建設補助資金。村民普遍支持水利治理，但拓寬河道要占用村民土地，而且沒有補償，這時矛盾就出來了。面對這種局面，M書記和村支書要求黨員發揮先鋒模范作用，黨員干部帶頭無條件讓出自家土地。“我作為村干部和黨員，必須起帶頭作用，村民都用眼睛看著我。這時我跟家人做工作，主動讓出我家土地。同時，我還利用家人關系，把我們家族幾個人思想工作也做通了。看著我們讓出土地，后面跟其他村民做工作時，他們也就愿意了。”②如今，L村橋梁、水渠涵管、陂閘等水利工程順利完工，解決了村莊、農田水淹問題。村民紛紛點贊黨員為村民辦實事、辦好事。

與此同時，在M書記與村“兩委”主導下，L村成立了種植專業合作社，采取“黨員+合作社+基地+貧困戶（農戶）+互聯網”的模式，培育“紅色村”紅茶和“隅鄉情”特色農產品品牌。這幾年，該合作社銷售額近100萬元，不僅為貧困戶提供了一些穩定的就業崗位，還拿出部分利潤分紅給貧困戶。

四、黨建引領鄉村治理實踐路徑

黨建引領是推動鄉村善治的前提，也是提升鄉村治理效能的基礎。“制度優勢－治理體系－治理實踐－治理效能是制度優勢向治理效能轉化的邏輯”，而“治理實踐則是決定治理能否順利推進以及效果好壞的關鍵環節”[22]。L村實踐表明，基層黨組織建設為黨建引領鄉村治理提供了政治優勢，黨政復合治理體系保障了黨建引領功能性優勢的發揮，資源鏈接服務作用實現了黨建引領的社會優勢，從而推動鄉村善治。

（一）強化組織建設，實現黨建引領的政治優勢

首先，提升組織力實現黨建引領政治優勢。“黨的力量來自組織，組織能使力量倍增。”[23]395黨的綱領和目標需要通過基層黨組織實現，基層黨組織是實現政治傳導最重要的介體。基層黨組織既聯系著群眾，也連接著上級黨組織，通過上下連接，黨的綱領和目標得以實現。20世紀80年代初以來，基層黨組織得到較大發展。截至2021年底，全國有9671.2萬名黨員，比上年底凈增343.4萬名；全國29649個鄉鎮，491129個行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過99.9%。[24]但農村基層黨組織還面臨著弱化、虛化、邊緣化等問題，所以要以提升基層黨組織的組織力為重點，以組織群眾為主要方式，推進組織體系建設。基層黨組織的組織力不僅體現在覆蓋面的量上，還體現在組織體系功能發揮的質上。基層黨組織良好的組織和制度體系在實現政黨協調、組織、整合、動員功能的同時，也構成政黨組織力的基本支撐和基礎來源。[25]有效的基層組織結構是發揮黨組織的強大功能和組織力的基石。習近平總書記說，“要抓住健全鄉村組織體系這個關鍵，發揮好農村基層黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展等方面的戰斗堡壘作用。”[26]

其次，加強先進性建設實現黨建引領政治優勢。中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。中國共產黨實現領導的基礎在于始終加強黨的建設和全面從嚴治黨，黨的二十大報告指出，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗將長期存在，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險將長期存在。保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展成為時代必然。習近平總書記指出：“加強黨的建設，就是要同一切弱化先進性、損害純潔性的問題作斗爭，祛病療傷，激濁揚清。”[16]43L村干部按照先鋒隊的標準，加強組織力、先進性建設，即“遵照中國共產黨的性質進行治理，或者說就是按照先鋒隊的標準進行政黨治理，從而實現中國共產黨永葆先進性的目的”，[27]為黨建引領鄉村治理提供了根本保障。

（二）構建黨政復合治理體系，實現黨建引領的功能性優勢

黨的十八大以來，伴隨基層政權從“懸浮型”政權到“下沉型”政權的轉向，項目制在鄉村大量推進，國家代理人監控不足、基層政府壓力加大以及村莊社會規則缺失等因素導致鄉村治理的內卷化問題。[28]鄉村治理系統功能弱化不僅影響了鄉村治理效果，同時也制約了基層黨組織的組織力提升，這對黨建引領功能調適提出新要求。國家-鄉村關系是影響鄉村基層治理效能的一個關鍵因素。[29]在國家對基層的治理中，國家權力在勉力向下滲透過程中始終要與“中介力量”復雜的“兩面性”進行周旋。國家與農民之間的“中介力量”既有國家權力的地方代理人，也有非官非民但為官府辦差的“胥吏”。[30]近年來，隨著國家資金、項目的大量進入，圍繞資金、項目的爭奪出現所謂村莊代理人及由此產生的村莊治理問題，[31]國家需要嵌入到鄉村中，通過黨建引領提升鄉村治理能力，第一書記駐村制度應運而生。

國家治理政治架構、制度資源與社會環境影響治理模式的選擇，也決定著政府權力在行政科層的配置樣態。[32]我國特殊國情決定了黨在國家治理中發揮領導作用，同時與政府科層治理緊密結合起來。第一書記駐村意味著黨的權威嵌入村莊，同時也與鄉村治理體系結合起來，形成鄉村治理復合結構。

一是治理體系復合性。鄉村權力結構包括在鄉村治理中起領導作用的基層黨組織，以及由村民委員會、村民代表大會和村務監督委員會等構成的執行機構、決策議事機構和監督機構等。在鄉村治理的場域中，以第一書記為代表的國家治理和以村委會為代表的鄉村治理匯聚在一起，形成復合性治理體系。

二是治權復合結構。第一書記作為執政黨的政治載體，具有執行黨的意志，宣傳黨的主張、方針、路線等職責。第一書記通過政治領導，在基層組織和意識形態層面深刻塑造黨的權威，并融入鄉村治理之中。同時，借助第一書記的權威和制度化體系，形成規范化、制度化鄉村治權體系和制度。

三是功能復合。在當代中國，國家治理的有效運作實際上依賴于執政黨權威和核心領導力對國家治理進程的有效融入與主導，依賴于黨政體制結構和功能機制由此獲得的運轉靈活性和制度彈性。[33]第一書記作為黨的權威嵌入鄉土社會并與地方科層治理混合起來，是提升基層治理效能的重要途徑。第一書記通過組織及思想嵌入增強基層黨組織凝聚力，統一調度和整合不同部門的人力物力，提升基層黨組織的聚集效應。同時，第一書記利用其特殊身份進行非科層化運作動員、跨部門協作和資源調度，實現黨政結構在鄉村治理的延伸。它不僅與科層制緊密配合，同時還借助于人格化交往和資源動員來解決科層體制相對程序化帶來的治理靈活性不足問題。在L村中，隨著第一書記M的嵌入，基層黨委與代表上級黨委的第一書記互動合作。第一書記M代表國家權威嵌入鄉土社會并與地方科層治理混合起來，實現基層治理復合結構。這種復合治理結構實現了政治與行政的統籌協作，通過黨與科層制政府的雙重運作，保障鄉村善治和高效能治理。

（三）發揮黨組織資源鏈接服務作用，實現黨建引領社會性優勢

習近平總書記說，“加強黨的政治建設，要緊扣民心這個最大的政治”，要把精力和心思用在“著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題上”。[19]95在鄉村治理中，黨建引領重點體現在提高服務群眾能力上，即要圍繞人民群眾的現實需要，把抽象的服務理念轉化為解決農民生活實際問題，轉化為黨組織服務能力。正如習近平總書記所說的，“各級都要重視基層、關心基層、支持基層，加大投入力度，加強帶頭人隊伍建設，確保基層黨組織有資源、有能力為群眾服務。”[34]

首先，基層黨組織對外資源鏈接，實現黨建引領的服務優勢。新中國成立以來，城鄉二元結構下資源單向“流出性的衰敗”帶來農村貧困和鄉村振興的困難。當市場調節無法導入資源進入鄉村時，就需要政府借助行政力量將資源引入鄉村。基層黨組織的一個重要功能就是發揮資源鏈接者的作用，通過黨組織將外界資源引入鄉村，由資源支配者轉變為供需對接者。第一書記可借助其社會資本爭取更多的資源投入村莊，提升村民生活質量。如M書記通過協調，促使有關部門將L村農田水利建設列入省中小河流治理項目，他還利用專業優勢幫助村民打造“隅鄉情”特色農產品品牌，帶動鄉村產業發展。

其次，基層黨組織為群眾辦實事實現黨建引領的服務優勢。團結群眾、帶領群眾跟黨走是黨組織最重要的工作，也是黨建引領發揮作用的基石。團結群眾、帶領群眾跟黨走既是中國共產黨先鋒隊性質邏輯所決定的，也是中國共產黨服務群眾宗旨邏輯所決定的。它決定了黨組織既要有領導力，也要有服務群眾的能力，而領導力的源泉則在于服務群眾的能力與成效。習近平總書記指出，“人民是黨執政的最大底氣，也是黨執政最深厚的根基”[19]137，“各級領導干部要牢記全心全意為人民服務的宗旨，始終把人民安居樂業、危安冷暖放在心上，時刻把群眾的困難和訴求記在心里”[19]137。L村中黨員干部帶頭無條件讓出自家土地來解決村莊淹水問題，用行動踐行了習近平總書記所說的“真抓實干解民憂、紓民怨、暖民心”[19]138。這既讓L村黨員干部獲得了村民的認同，也提升了黨組織形象。黨組織越能發揮黨員先鋒模范作用，越能解決群眾問題，就越能收獲群眾認同，進而夯實黨執政的基礎。總之，鄉村治理中黨組織服務優勢不是虛化的，它要求基層黨組織積極主動解決村民各種困難和問題。

五、結語

加強農村基層黨組織建設既是社會主義制度優勢的體現，也是保證充滿活力、和諧有序善治鄉村的基石，同時還是將黨建引領制度優勢轉化成為鄉村治理效能的前提。實踐中，在一些農村地區，隨著村莊空心化，一些基層黨組織人員青黃不接，不少地方出現組織弱化、虛化、邊緣化問題。這既使得黨建引領制度優勢未能發揮出來，也給鄉村治理帶來了挑戰。如何發揮黨建引領鄉村治理制度優勢成為重要議題。

黨建引領鄉村治理具有相當多的制度優勢。首先，黨建引領鄉村治理具有政治優勢。不同于其他的組織，中國共產黨具有鮮明政治組織屬性，政治功能是其首要功能，體現為政治方向、政治立場和政治道路等，黨建引領政治功能保證了鄉村治理的社會主義性質與方向。其次，黨建引領具有功能性優勢。從國家治理體系與治理能力現代化角度來看，功能性優勢體現在黨建引領運行機制與制度執行力上。近年來，許多地方探索在鄉村治理重要事權中發揮黨建引領作用的體制機制，如選派第一書記參與村莊治理，建立黨員聯戶機制，黨建引領下鄉村議事協商等。最后，黨建引領具有社會性優勢。黨建引領重點體現在提高服務群眾能力上，即圍繞人民群眾的現實需要，把抽象的服務理念轉化為解決農民生活實際問題，轉化為黨組織服務能力。

如何實現黨建引領制度優勢？我們認為組織建設為黨建引領鄉村治理提供了政治優勢。黨建引領能保障基層黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展等方面起到戰斗堡壘作用。黨政復合治理體系保障了黨建引領功能性優勢。第一書記利用其特殊身份進行非科層化運作動員、跨部門協作和資源調動，不僅與科層制緊密配合，還借助于人格化交往和資源動員來解決科層體制相對程序化帶來的治理靈活性不足等問題。資源鏈接服務作用實現了黨建引領的社會優勢。黨建引領下，通過組織力提升和資源鏈接，基層黨組織服務群眾能力得到提升，黨建引領作用也得到有效發揮，鄉村善治成為可能。

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責任編輯：楊葉紅

收稿日期：2022-9-13

基金項目：教育部新文科研究與改革實踐項目“基于鄉村振興戰略的公共管理類專業‘兩融三制四鏈培養復合型人才創新與實踐”（項目編號：2021100068）；廣州市社科規劃項目“廣州推動黨建引領制度優勢轉化為鄉村治理效能研究”（項目編號：2020GZYB37）

作者簡介：楊正喜，男，湖北天門人，華南農業大學公共管理學院/鄉村振興研究院評估研究中心教授，主要研究方向：鄉村治理、鄉村振興。