如何下好國家公園這盤大棋 How to Play the National Parks Game

耿國彪

建立國家公園體制是我國生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的重大決策。2022年11月8日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國家公園空間布局方案的批復(fù)》。11月30日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家林草局、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《國家公園空間布局方案》。

12月29日，在國家林業(yè)和草原局召開的國家公園空間布局方案新聞發(fā)布會上，國家林草局副局長李春良表示，到2035年，基本完成國家公園空間布局建設(shè)任務(wù)，基本建成全世界最大的國家公園體系。在空間布局上，把我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系，遴選出49個(gè)國家公園候選區(qū)。

李春良表示，《國家公園空間布局方案》作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重大成果，確定了國家公園建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、空間布局、創(chuàng)建設(shè)立、主要任務(wù)和實(shí)施保障等主要內(nèi)容。在理念和目標(biāo)上，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，維護(hù)國家生態(tài)安全，為建設(shè)美麗中國和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化筑牢生態(tài)根基。到2025年，統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設(shè)任務(wù)，基本建成全世界最大的國家公園體系。在空間布局上，把我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系，遴選出49個(gè)國家公園候選區(qū)（含正式設(shè)立的5個(gè)國家公園），其中包括陸域44個(gè)、陸海統(tǒng)籌2個(gè)、海域3個(gè)。充分銜接國家重大戰(zhàn)略和重大生態(tài)工程，其中，青藏高原布局13個(gè)候選區(qū)，形成青藏高原國家公園群，占國家公園候選區(qū)總面積的70%；長江流域布局11個(gè)候選區(qū)，黃河流域布局9個(gè)候選區(qū)。在創(chuàng)建設(shè)立上，明確國家公園創(chuàng)建、設(shè)立以及候選區(qū)實(shí)行動(dòng)態(tài)開放、考核評估、退出機(jī)制等要求。在建設(shè)任務(wù)上，提出強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)管理、開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)籌自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展、加強(qiáng)科技支撐保障、提升監(jiān)測監(jiān)管水平、增強(qiáng)科普宣教能力等六項(xiàng)任務(wù)。在實(shí)施保障上，包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全體制機(jī)制、完善法律法規(guī)和落實(shí)投入保障等內(nèi)容。

“通過編制和實(shí)施該方案，我們將努力把總書記關(guān)于建設(shè)全世界最大的國家公園體系的科學(xué)擘畫變成美好現(xiàn)實(shí)。方案的研究謀劃和核心內(nèi)容，很好詮釋了‘全世界最大的國家公園體系的理念和實(shí)踐要求?！崩畲毫颊f。

為什么是全世界最大的國家公園體系

那么，為什么說我國的國家公園體系是全世界最大的國家公園體系呢？李春良給出了四個(gè)方面理解：一是中國國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的“國之重器”。國家公園空間布局方案緊密銜接以“三區(qū)四帶”為核心的全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)重大工程，涵蓋了國土生態(tài)安全屏障最關(guān)鍵的區(qū)域。在青藏高原布局國家公園群，總面積約77萬平方公里，將系統(tǒng)、整體保護(hù)“地球第三極”；在長江流域、黃河流域布局的多個(gè)國家公園候選區(qū)，將對長江大保護(hù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展起到重要的支撐作用。

二是中國國家公園保護(hù)規(guī)模最大。國家公園空間布局方案規(guī)劃布局了49個(gè)國家公園候選區(qū)，總面積約110萬平方公里，其中陸域面積約99萬平方公里、海域面積約11萬平方公里，占陸域國土面積的10.3%。全部建成后，中國國家公園保護(hù)面積的總規(guī)模將居世界最大。

三是中國國家公園保護(hù)生態(tài)類型和生物多樣性最豐富。國家公園空間布局方案覆蓋了森林、草原、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)，以及自然景觀、自然遺產(chǎn)、生物多樣性等最富集區(qū)域，共涉及現(xiàn)有自然保護(hù)地700多個(gè)，10項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)、2項(xiàng)世界文化和自然雙遺產(chǎn)、19處世界人與生物圈保護(hù)區(qū)。分布著5000多種野生脊椎動(dòng)物和2.9萬多種高等植物，保護(hù)了80%以上的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物物種及其棲息地；同時(shí)也保護(hù)了眾多大尺度的生態(tài)廊道，保護(hù)了國際候鳥遷飛、鯨豚類洄游、獸類跨境遷徙的關(guān)鍵區(qū)域。

四是中國國家公園惠及面最廣。49個(gè)國家公園候選區(qū)直接涉及28個(gè)省份，全社會將共同參與國家公園建設(shè)，56個(gè)民族共繪國家公園這一美麗畫卷，通過特許經(jīng)營、志愿服務(wù)、生態(tài)管護(hù)公益崗位等形式吸納原住居民、社會公眾，直接加入到國家公園的保護(hù)建設(shè)管理中，共享國家公園帶來的生態(tài)福祉。

《國家公園空間布局方案》的出臺，是我國國家公園建設(shè)的又一個(gè)標(biāo)志性成果，對于推進(jìn)國家公園高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)全世界最大的國家公園體系具有重要的指導(dǎo)意義。下一步，國家林草局將認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，與相關(guān)部門、地方政府和社會各界一道，在總體規(guī)劃、政策制定、資金投入、項(xiàng)目建設(shè)等方面推動(dòng)《國家公園空間布局方案》有序?qū)嵤粡埶{(lán)圖繪到底，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。

49個(gè)國家公園候選區(qū)如何遴選

在談到《國家公園空間布局方案》49個(gè)國家公園候選區(qū)遴選的過程時(shí)，國家公園研究院院長、中科院生態(tài)環(huán)境研究中心主任歐陽志云說，國家公園是我國自然保護(hù)地體系的主體，其空間布局直接關(guān)系到我國國土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地體系構(gòu)建。國家公園候選區(qū)的遴選經(jīng)歷了一個(gè)科學(xué)評估、分區(qū)篩選和對標(biāo)確認(rèn)的 過程。

在研究中，首先，建立了生態(tài)系統(tǒng)重要性、珍稀瀕危物種代表性、以及自然遺跡和自然景觀獨(dú)特性的評價(jià)方法；識別了我國重要生態(tài)系統(tǒng)、代表性的珍稀瀕危物種、以及獨(dú)特的自然遺跡和自然景觀的集中分布區(qū)，明確了我國需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的自然生態(tài)空間。

然后，以我國自然氣候、地形與植被類型空間分異規(guī)律為基礎(chǔ)，將具有相似自然生態(tài)系統(tǒng)類型與生態(tài)過程的自然區(qū)域劃為同一自然生態(tài)地理區(qū)，全國共劃分為4個(gè)生態(tài)大區(qū)39個(gè)自然生態(tài)地理區(qū)。并在此基礎(chǔ)上，從生態(tài)重要性、生態(tài)脆弱性、保護(hù)可行性等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，將生態(tài)功能極為重要、生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱、急需要保護(hù)的生態(tài)空間作為極重要自然保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，大約陸域192萬平方公里，海域30萬平方公里，規(guī)劃納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)。

“最后，按照《國家公園設(shè)立規(guī)范》提出的國家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性3大準(zhǔn)入條件和9項(xiàng)認(rèn)定指標(biāo)，從各自然生態(tài)地理區(qū)中遴選出了49個(gè)需要嚴(yán)格保護(hù)的自然生態(tài)空間作為國家公園候選區(qū)，包括已正式設(shè)立的5個(gè)國家公園，總面積約110萬平方公里，其中陸域面積約99萬平方公里，占國土陸域面積的10.3%；管轄海域面積約11萬平方公里。”歐陽志云表示。

中國科學(xué)院擁有生物多樣性研究和保護(hù)相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)40多家，先后組織了40多次生物多樣性資源方面的綜合科考，積累了極為豐富的第一手資料，建有生物多樣性相關(guān)的數(shù)據(jù)中心7個(gè)。目前正在開展的第二次青藏科考和第三次新疆科考都將為我國生物多樣性的本底和變化提供翔實(shí)資料。在生物多樣性監(jiān)測與評估方面，中科院自1988年起建設(shè)中國生態(tài)系統(tǒng)研究網(wǎng)絡(luò)，開展森林、草地、濕地等主要生態(tài)系統(tǒng)的長期定位監(jiān)測和科學(xué)研究；自2011年起聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部定期開展了全國生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查與評估工作，明確了全國生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀與變化趨勢。相關(guān)數(shù)據(jù)與研究成果可為國家公園的規(guī)劃和建設(shè)提供重要科學(xué)支撐。

自2013年國家公園體制啟動(dòng)以來，中科院相關(guān)研究單位積極參與國家公園建設(shè)工作。生態(tài)環(huán)境研究中心開展了國家公園總體空間布局和自然保護(hù)地體系規(guī)劃研究工作，作為第三方單位牽頭組織開展了國家公園體制試點(diǎn)的中期評估和驗(yàn)收評估，以及多個(gè)國家公園的創(chuàng)建評估工作；地理科學(xué)與資源研究所、動(dòng)物研究所、植物研究所、古脊椎動(dòng)物與古人類研究所、南海海洋研究所、水生生物研究所、昆明動(dòng)物研究所、昆明植物研究所、西雙版納熱帶植物園、成都生物研究所、東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所等都積極開展國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物、自然遺跡與景觀調(diào)查與保護(hù)等相關(guān)研究。

2018年9月，中科院、青海省人民政府依托西北高原生物研究所共同建立中國科學(xué)院三江源國家公園研究院，為三江源國家公園建設(shè)管理及青藏高原生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展提供支撐。2021年6月，國家林草局與中科院依托生態(tài)環(huán)境研究中心共建了國家公園研究院，圍繞國家公園建設(shè)的重大需求和重點(diǎn)任務(wù)，聚焦國家公園領(lǐng)域的前沿科學(xué)問題和管理需求開展研究，為國家公園的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、智慧化建設(shè)與管理提供科技支撐。

中科院科技發(fā)展促進(jìn)局副局長許航說，中國科學(xué)院長期開展生物多樣性研究與保護(hù)、自然保護(hù)地規(guī)劃與管理等方面的研究，這些研究工作將對國家公園建設(shè)提供綜合性、體系化的科技支撐。

國家公園未來如何創(chuàng)建

在談到國家公園具體的創(chuàng)建過程時(shí)，國家林草局自然保護(hù)地管理司司長王志高認(rèn)為，國家公園創(chuàng)建和設(shè)立總的原則是，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，牢固樹立生態(tài)保護(hù)第一理念，強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護(hù)；堅(jiān)持國家代表性和全民公益性；堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，成熟一個(gè)、設(shè)立一個(gè)的原則，上下協(xié)同，多部門聯(lián)動(dòng)，持續(xù)用力、有序推進(jìn)國家公園體系建設(shè)。

在創(chuàng)建階段，按照布局方案，由相關(guān)省級政府向國家公園管理局提出創(chuàng)建申請，國家公園管理局會同有關(guān)部門審核批復(fù)啟動(dòng)創(chuàng)建工作，或由國家公園管理局會同有關(guān)部門商請相關(guān)省級政府直接指定相關(guān)候選區(qū)啟動(dòng)創(chuàng)建工作。相關(guān)省級政府組織開展本底調(diào)查，提出國家公園范圍分區(qū)方案、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置建議方案、矛盾沖突調(diào)處方案等。在這個(gè)階段，科學(xué)論證國家公園范圍尤為重要，既要本著生態(tài)保護(hù)第一的原則，把最應(yīng)該保護(hù)的劃入國家公園范圍，又要實(shí)事求是，結(jié)合管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及解決歷史遺留問題和矛盾沖突等多種因素綜合分析合理區(qū)劃范圍。完成創(chuàng)建任務(wù)后，國家公園管理局組織開展評估。

經(jīng)評估具備設(shè)立條件的創(chuàng)建區(qū)，由相關(guān)省級政府向國務(wù)院提出設(shè)立申請，報(bào)送國家公園設(shè)立方案等材料要件。按照國務(wù)院要求，國家公園管理局組織專家委員會進(jìn)行評審，并征求有關(guān)方面意見，組織修改完善后征求省級政府意見，并委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估論證，按程序向國務(wù)院請示，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意后正式設(shè)立國家公園。

“在這里特別需要說明的是，國家公園創(chuàng)建實(shí)行動(dòng)態(tài)開放的候選區(qū)機(jī)制。國家公園候選區(qū)開展創(chuàng)建后，經(jīng)評估，確實(shí)無法達(dá)到設(shè)立要求的，不予設(shè)立。對未納入布局方案的保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，統(tǒng)籌國家生態(tài)戰(zhàn)略安全需要和管理可行性等因素，條件成熟時(shí)，經(jīng)科學(xué)評估，可以按程序增補(bǔ)為國家公園候選區(qū)?！蓖踔靖弑硎荆瑖夜珗@設(shè)立后，將定期組織對保護(hù)管理成效、規(guī)劃實(shí)施等開展評估，對評估不達(dá)標(biāo)或造成自然資源資產(chǎn)重大損失的，啟動(dòng)黃牌機(jī)制，限期整改，對整改不力、經(jīng)評估確無法整改到位的啟動(dòng)退出機(jī)制。

在談到編制和審批國家公園總體規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施時(shí)，國家公園研究院院長唐小平表示，總體規(guī)劃既是國家公園保護(hù)管理的基礎(chǔ)性工作，也是實(shí)現(xiàn)國家公園高質(zhì)量建設(shè)的重要抓手。國務(wù)院批復(fù)的《國家公園空間布局方案》首次明確了國家公園總體規(guī)劃編制報(bào)批程序。近日，國家公園管理局按照國辦要求制定印發(fā)了《國家公園總體規(guī)劃編制和審批管理辦法（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范總體規(guī)劃編制審批流程?？傮w規(guī)劃不僅僅是一個(gè)技術(shù)性問題，還涉及政策、管理等方面，既要科學(xué)合理，也要適用可行。

一是關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容。國家公園規(guī)劃要突出生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性和全民公益性的三大理念，圍繞每個(gè)國家公園核心價(jià)值的完整性、原真性保護(hù)，明確管理目標(biāo)和總體布局，細(xì)化落實(shí)設(shè)立方案提出的主要任務(wù)，重點(diǎn)圍繞科研、監(jiān)測、宣教三大平臺建設(shè)組織好重點(diǎn)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)與社區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)系，做到生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善相統(tǒng)一。

二是關(guān)于規(guī)劃方法。組建多學(xué)科、多單位參與的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，采取先進(jìn)技術(shù)方法，從國際視野、專業(yè)角度進(jìn)行科學(xué)評估與客觀決策。深入實(shí)地廣泛調(diào)查研究，掌握第一手資料，做到心中有數(shù)，在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。同時(shí)，要開門搞規(guī)劃，建立多方參與機(jī)制，多聽取利益相關(guān)方的意見建議，特別是針對社區(qū)發(fā)展、移民搬遷、歷史遺留問題處置等問題，要多聽取地方政府和原住居民意見。

三是關(guān)于職責(zé)分工。按照最近印發(fā)的《國家公園總體規(guī)劃編制和審批管理辦法》，委托相關(guān)省級政府管理的國家公園，省級政府是國家公園總體規(guī)劃編制的主體，負(fù)責(zé)組織總體規(guī)劃的編制、修改和報(bào)送，并負(fù)責(zé)報(bào)送前的審圖、公示和合法合規(guī)性審查；涉及多個(gè)省份的，需聯(lián)合編報(bào)；省級政府對規(guī)劃數(shù)據(jù)的真實(shí)性和與設(shè)立方案一致性負(fù)責(zé)。國家公園管理局是國家公園總體規(guī)劃的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和審批部門，負(fù)責(zé)組織專家考察論證、征求部門意見、審批并且監(jiān)督實(shí)施。

四是關(guān)于審批程序。各省報(bào)送總體規(guī)劃材料后，國家公園管理局將組織完成專家考察論證、征求有關(guān)部門意見等環(huán)節(jié)。重點(diǎn)是發(fā)揮各方優(yōu)勢、加強(qiáng)部門協(xié)作，建立兩個(gè)機(jī)制：一是建立專家咨詢機(jī)制，組織評估專家到現(xiàn)地考察、評估和論證，對重大問題專題咨詢；二是建立自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，積極穩(wěn)妥調(diào)處礦業(yè)權(quán)、基本農(nóng)田、小水電、人工商品林等方面存在的歷史遺留 問題。

“總體規(guī)劃是國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理最基礎(chǔ)性工作。目前，國家公園管理局正在組織專家對5個(gè)正式設(shè)立的國家公園總體規(guī)劃逐一進(jìn)行現(xiàn)地核實(shí)和評估，同時(shí)也在進(jìn)一步征求中央和國家相關(guān)部門意見。一旦相關(guān)審核、評估程序完成后，將予以正式批復(fù)實(shí)施?！碧菩∑奖硎尽?/p>

國家公園建設(shè)將有怎樣的財(cái)政保障

日前，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國家林草局（國家公園局）《關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)若干財(cái)政政策的意見》（以下簡稱《意見》），推動(dòng)建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系財(cái)政保障制度。

《意見》提出，要堅(jiān)持多措并舉、加強(qiáng)政策協(xié)同，明晰支出責(zé)任、統(tǒng)籌多元資金，實(shí)行“一類一策”、分類有序推進(jìn)，注重預(yù)算績效、強(qiáng)化監(jiān)督管理。到2025年，基本建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系財(cái)政保障制度，到2035年，完善健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系財(cái)政保障制度。

《意見》確定了五方面財(cái)政支持重點(diǎn)方向，包括支持生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、支持國家公園創(chuàng)建和運(yùn)行管理、支持國家公園協(xié)調(diào)發(fā)展、支持保護(hù)科研和科普宣教以及支持國際合作和社會參與。

《意見》明確從五方面建立財(cái)政支持政策體系。一是合理劃分國家公園中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。二是加大財(cái)政資金投入和統(tǒng)籌力度。三是建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。四是落實(shí)落細(xì)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策和政府綠色采購等政策。五是積極創(chuàng)新多元化資金籌措機(jī)制。

“ 《意見》的出臺，有利于明確財(cái)政支持國家公園建設(shè)的工作目標(biāo)，指導(dǎo)各級財(cái)政部門提高政治站位，統(tǒng)一思想認(rèn)識，凝心聚力推進(jìn)工作；有利于指導(dǎo)各級財(cái)政部門明確支持國家公園建設(shè)的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，加快建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制；有利于發(fā)揮財(cái)政資金、稅收、政府采購等多項(xiàng)政策協(xié)同作用，形成財(cái)政部門上下聯(lián)動(dòng)、財(cái)政與其他部門橫向互動(dòng)的工作協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)落地見效?！必?cái)政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司一級巡視員、副司長凡科軍表示，財(cái)政部切實(shí)強(qiáng)化推進(jìn)國家公園體系建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，著力加大財(cái)政資金投入和資金統(tǒng)籌力度，積極研究完善財(cái)政支持政策體系，不斷提升資源配置效率和資金使用效益。2017年以來，中央財(cái)政已累計(jì)下達(dá)地方國家公園補(bǔ)助56.5億元，支持國家公園體系建設(shè)。

國家公園空間布局與 國土空間規(guī)劃如何銜接

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。在談到國家公園空間布局與國土空間規(guī)劃是什么關(guān)系，如何銜接時(shí)，自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東表示，實(shí)現(xiàn)空間類規(guī)劃“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大改革決策。國土空間規(guī)劃是對國土空間開發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)在空間和時(shí)間上作出的安排，通過國家和省市縣鄉(xiāng)5級國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間，將每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚，并明確每一塊土地的用途管制和轉(zhuǎn)換規(guī)則。進(jìn)入新發(fā)展階段，國土空間規(guī)劃站在人與自然和諧共生的高度，更加重視生態(tài)空間系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，建設(shè)生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)?！秶夜珗@空間布局方案》是國土空間規(guī)劃的有機(jī)組成部分，是國家公園建設(shè)的根本遵循。

一是識別重要生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。通過資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，優(yōu)先將生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及水土流失、沙漠化等生態(tài)極脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積占陸域國土面積比例超過30%，其中過半為各類自然保護(hù)地，由此筑牢“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障。

二是選擇具有國家象征、代表國家形象、國民認(rèn)同度高的重要生態(tài)空間，作為建設(shè)全世界最大國家公園體系的基礎(chǔ)，在全國國土空間規(guī)劃中提出了國家公園陸域總面積占陸域國土總面積10％左右的規(guī)劃目標(biāo)。

三是通過《國家公園空間布局方案》進(jìn)一步明確了國家公園總體發(fā)展布局，對國家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理，生態(tài)保護(hù)修復(fù)、社區(qū)發(fā)展、科技支撐、監(jiān)測監(jiān)管、科普宣教等方面作了安排，是對全國國土空間規(guī)劃的細(xì)化，也是地方各級國土空間規(guī)劃銜接落實(shí)國家公園創(chuàng)建工作的重要基礎(chǔ)。

四是統(tǒng)一了國土空間用途管控規(guī)則。通過各級國土空間規(guī)劃與《國家公園空間布局方案》的緊密銜接，明確了國家公園、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線的空間對應(yīng)關(guān)系，首次實(shí)現(xiàn)了所有國土空間統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一用途管制。

總的原則是，核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)；核心保護(hù)區(qū)以外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。這樣安排，有利于自然生態(tài)系統(tǒng)原真性完整性保護(hù)，同時(shí)規(guī)范引導(dǎo)合理適度的人為活動(dòng)，為建設(shè)美麗中國和人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化筑牢生態(tài)根基。

“下一步，自然資源部將積極支持國家公園的創(chuàng)建設(shè)立工作，通過國土空間規(guī)劃‘一張圖配合做好規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管?！睂O雪東說。

國家公園建設(shè)和保護(hù)

在談到如何在國家公園建設(shè)和保護(hù)中發(fā)揮作用時(shí)，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司副司長郭瑾瓏表示，國家公園匯集了我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最豐富的區(qū)域。因此，更要堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)第一”的理念，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來、保護(hù)好。

一是強(qiáng)化保護(hù)地人類活動(dòng)監(jiān)管。充分發(fā)揮遙感監(jiān)測的“千里眼”作用，從2018年開始，持續(xù)對試點(diǎn)的國家公園等自然保護(hù)地的人類活動(dòng)情況開展監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，指導(dǎo)、督促各地進(jìn)行核實(shí)、整改和銷號，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理，減少人類活動(dòng)對保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的影響。截至去年底，國家級自然保護(hù)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境問題的整改完成率達(dá)到94.7%，其中，17個(gè)省份高 于95%。

二是嚴(yán)查生態(tài)環(huán)境違法行為。近年來，通過中央生態(tài)環(huán)保督察、生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法，查處了一批影響保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)問題。2017年以來，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源部、國家林草局、中國科學(xué)院等6家單位，逐年開展“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)肅查處涉及自然保護(hù)地的違法違規(guī)問題。國家級自然保護(hù)區(qū)新增人類活動(dòng)問題的數(shù)量和面積實(shí)現(xiàn)了“雙下降”，“不敢、不能、不想”違規(guī)侵占國家公園等自然保護(hù)地的政治環(huán)境和社會氛圍基本形成。

三是健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。持續(xù)完善國家公園等自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、提升監(jiān)管能力，先后制定實(shí)施自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作辦法、保護(hù)成效評估標(biāo)準(zhǔn)、問題整改銷號指導(dǎo)意見和自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法工作意見等政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，構(gòu)建保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，監(jiān)測評估國家公園生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，指導(dǎo)、幫扶各地規(guī)范開展監(jiān)管工作。

郭瑾瓏表示，下一步，生態(tài)環(huán)境部將持續(xù)加強(qiáng)國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作：一是繼續(xù)開展中央生態(tài)環(huán)保督察、“綠盾”強(qiáng)化監(jiān)督等專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)日常執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅查處影響生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為，保護(hù)好國家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，將“保護(hù)第一”的理念落到實(shí)處。二是客觀評估國家公園等自然保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)成效，更加科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的保護(hù)好國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)。三是和國家林草局、財(cái)政部、自然資源部一道，按照《國家公園空間布局方案》的部署，依法、有序推進(jìn)國家公園建設(shè)，為建設(shè)美麗中國和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，提供更好的支撐 保障。

夢幻大九湖 ?劉慶軍 攝

大熊貓 ?馬文虎 攝

川金絲猴 ?黃徐 攝

晨曦 ?鄧建新 攝