地方政務服務“兜底辦事”的邏輯與機制構建

楊書文 王鵬霖

摘要：黨的二十大報告提出：“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”，這是政務服務改革的方向與重點。為此，我們圍繞“辦不成的事”來探索地方政府是如何優化服務改革的。通過分析“辦不成的事”是如何辦成的來探討地方政務服務“兜底辦事”的邏輯與機制。結合界面政府的概念，構建包括問題、流程、行動、機制在內的“政務服務兜底”的分析框架，并運用地方政務服務中心的案例進行闡釋，研究發現：“辦不成事”問題是阻礙政務服務兜底的主要瓶頸。對事務的研判、負責、協調、流轉和吸納是重要環節；構建回應渠道、參與渠道、協調渠道、商議渠道和備案渠道是核心流程；分級響應、“吹哨報到”、跨部門協調、一事一議和閉環運行是完整運作機制。掌握這些治理邏輯有助于進一步優化政務服務，提升基層政府的治理能力與水平。

關鍵詞：政務服務；行政審批；兜底辦事；辦事機制

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2023）01-0072-13

一、問題的提出

黨的二十大報告提出：“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”，這是政務服務改革的方向與重點。政務服務中心是探索服務型政府的重要載體，具有整合職能、集中部門、高效服務、即時反饋的核心功能。然而基層政務服務中心普遍存在資源緊張、流程固化、事項繁雜等現實問題，企業和群眾經常遇到“辦不成事”的情形。“辦不成事”被定義為：企業和群眾在政務服務、商事服務領域未能實現成功受理、成功審批或多次在線上線下未能解決的情景，在辦理申請事項時遇到符合辦理條件又不能“辦成事”的情況（不包括違法違規、有悖于政策規則的事項）[1] 。“辦不成事”問題是怎么產生的？從學者的觀點看，原因在于：其一，形式性的整合工作多于實質性的融合工作。權力意識強過服務意識，造成事項下放不充分、不到位[2]。不同層級大廳的職責“上下一般粗”，存在下級沒權限、上級不負責的情況[3]。其二，如果審批部門不具有強大資源整合能力和創新服務功能，一些較復雜、非常規的業務則要依靠傳統人脈資源去協調政府關系。其三，政府職能碎片化。政務服務的復雜性、綜合性程度越來越強，但傳統科層體制欠缺協調機制，容易形成“部門化政府”而非“整體性政府”[4]，缺少辦事合力。其四，各地政務數據的“信息煙囪”[5]。信息技術雖然提高了辦事效率和服務水平，但也誘發了信息孤島問題。花大價錢強推新技術，反而造成服務壁壘的出現。其五，公眾參與度低[6]。政務服務窗口注重技術嵌入、常態管理等工作，很少回應辦事人的差異化訴求。

由此可見，基層政務服務中心的行為邏輯和服務質量等問題，仍然值得關注。既有研究多從推進政府內部改革的角度評價政務服務質量與水平，而較少從“辦事窗口”出發分析基層政務服務中心的行為邏輯和服務質量。依據天津市B區政務服務中心“辦不成事”問題窗口的實踐，分析總結政務服務中心的“兜底辦事”邏輯和運行機制，可以提煉出符合中國基層治理特色的政務服務提升之路。

二、文獻綜述與研究框架

（一）文獻綜述

兜底治理可歸納為地方政府通過自上而下動員，統一目標、凝聚思想、全盤托底，集中治理資源，解決轄區內治理問題的一種模式[7]。學術界對兜底治理的研究大多從以下三個維度展開：第一，兜底思維與兜底部門。兜底思維是一種體現決策效力、執行實力和運轉動力的治理模式。兜底部門是我國獨特的政府機構。兜底部門處置著那些看似不重要卻又是政府機構必須承擔的剩余事務，它為重新解釋基層機構及其運作邏輯提供了可能性[8]。第二，兜底領域與兜底事務。目前兜底治理理念已出現在安全生產領域、公共部門危機管理領域、司法監察領域和城管執法領域[9]，一般針對較大型公共事項建立托底和保障機制。第三，兜底模式與兜底邏輯。建設基層政府的“責任兜底”模式要面臨資源、問責和腐敗三重風險，精準托底能調整并改善基層治理環境[10]。兜底的邏輯包括全盤規劃、全程實施和全部擔責，要承擔較大的執行壓力。

將兜底思維運用于政務服務和行政審批領域，是近幾年的新議題。能否對常規性和法定性程度較高、量大面廣的審批事項兜底，仍然需要大量的實踐檢驗[11]。政務服務兜底是指：一般事項交由常規窗口即收即轉即辦；困難事項通過協調、內部流轉解決；復雜特殊事項通過向上報告、領導聯席會議和非常規流程解決，從而實現全部事項兜底。政務服務兜底既要考慮問題情形，還要考量流程銜接、行動效力和機制嵌入等問題，在解決“疑難雜癥”的過程中發現背后的治理邏輯，總結經驗并凝練中國基層治理特色。

（二）研究框架

基于兜底治理的研究主題，引入界面政府的思維，可以構建一個包括問題界面、流程界面、行動邏輯、辦事機制在內的政務服務兜底分析框架（見圖1）。界面一詞在公共管理研究領域的泛用性很廣。界面政府理論將政府看作一個界面體系，強調政府通過界面與民眾互動[12]；基于數據集成、技術邏輯與治理邏輯可將不同界面的治理轉換成同一界面，形成一種“連接性治理”[13]；不同界面可提供差異化的研究切口，豐富公共管理的研究范式，例如，可以從國家界面和街頭界面等維度切入基層治理的研究議題[14]。這些研究表明政府能夠通過構造治理問題、治理邏輯、治理工具等不同類型的界面，生動詮釋政民互動的樣貌和特征，提供連接性視角和研究切口，揭示基層治理難題背后的邏輯和規律。

1.問題界面

依據辦事人的多元化訴求可模擬問題情形并組成問題界面，所以“界面”在此語境下解釋為集合、組合、整合。問題A、問題B……代表了先前未能在常規窗口辦結而積壓的困難特殊事項，它們可以是居民端出現的身份信息校正、異地就醫報賬、教育屬地遷移等問題，可以是企業端出現的特殊經營許可、容缺材料審核、混合產權交易等問題。這些難點構成政務服務兜底的初始問題界面，通過“辦不成事”問題窗口識別后與辦事流程界面對接。

2.流程界面

能夠支撐窗口受理“辦不成事”問題的各條路徑構成了流程界面。流程是關乎辦事容易度和便捷度的重要因素，它貫穿業務受理的全過程。搭建問題界面與流程界面的對接渠道，即實現問題與渠道的相互匹配，緊密銜接。依據窗口的運作模式，完整的辦事過程可劃分為響應階段和回應階段：響應階段旨在正向串聯多種辦事渠道，例如：當場辦、協調辦、特批辦等方式；回應階段旨在逆向輸出結果和信息，涉及兜底辦理行動后的結果反饋、解釋說明等內容。

3.行動邏輯

政府內部采取什么樣的方式解決“辦不成事”問題構成了行動策略。具體而言，行動包括調用了哪些部門、通過什么手段、如何上傳下達、怎樣獲取資源和權限等。選取政務服務兜底工作中最關鍵的四個主體作為執行活動內部框架的支點。條線部門的諸多行政權力交由服務中心使用，同時，中心在履行自身職能的過程中，依然需要條線部門的配合與支持。窗口部門始終處于業務和問題的最前線，其行動目標為順利辦結事項，保證服務質量，讓市民滿意。營商環境辦公室在此邏輯關系中充當著承上啟下、盤活條塊關系的重要角色。辦事人是信息溝通過程中最活躍的要素，能提出最實際的問題，表達強烈的協調意愿，推動事項辦理取得進展。

4.辦事機制

機制是指地方政府通過不斷摸索和實踐，把“辦不成的事”辦成的經驗和做法。具體而言，辦事機制是對難題解決過程的復盤和反思，將關鍵環節、執行方式和協調渠道程序化、書面化、常態化的過程，是揭示地方政務服務中心如何從“困于山林”到“撥云見日”的治理邏輯和內在規律。這也代表著地方政府通過政策創新、技術賦能、流程設計、服務供給等路徑，從“治理”向“善治”轉變的過程。

三、案例分析：天津市B區政務服務中心“兜底辦事”的治理邏輯

探討政務服務如何兜底就是研究“辦不成的事”如何辦成，以及如何設計新的政務服務流程，繼而實現“好辦事，能辦事，辦成事”。對天津市B區政務服務中心的“辦不成事”問題窗口進行研究，能夠分析出“辦成事”背后的治理邏輯和服務流程創新經驗。資料和數據來源有三：一是對B區政務服務中心的深度訪談及獲取的內部資料，深度訪談自2021年9月至2021年12月期間進行，訪談對象包括服務中心領導和工作人員（見表1）。二是對B區政務服務中心進行實地觀摩并與服務對象進行交談。三是從國務院到地方各級政府官網發布的文件、報道及材料。

（一）窗口多重回應路徑的治理邏輯

1.問題識別：如何研判“辦不成的事”

之所以設置“辦不成事”反映窗口，主要是為了解決群眾辦事難、多頭跑、體驗差等問題。為切實有效解決問題，政務服務中心的首要任務是研判和遴選，到底有哪些事項需要服務中心兜底。因此，在工作流程中融入事項分級機制是各條工作分路的初始階段。每個問題都須分級轉入不同的流程分支，以實現精準響應。天津市B區政務服務大廳內“辦不成事”窗口的三層分級模式具備了較好的研判功能，能夠延伸多重回應路徑，提高問題回應能力，并具有流程運轉優勢。

2.流程設計：構建問題漏斗式回應渠道

2021年8月，天津市B區優化營商環境領導小組辦公室印發《B區優化政務服務營商環境解決企業群眾“辦不成事”問題工作辦法》，要求配置專窗設專人提供協調式服務，開辟一條能反映、有交流、好辦事的新渠道。隨后B區“辦不成事”問題窗口設置了“問題漏斗式”回應渠道，整治的問題包括：“政策法規不明晰、流程調整余地不明確、業務操作不熟悉”導致的不敢辦問題；“理解存在偏差、政策執行機械死板”導致的不愿辦問題；“窗口服務能力不足、態度不積極陽光”導致的不給辦問題；“職能交叉、涉及部門較多”導致的很難辦問題等。

能向辦事人承諾職責內的馬上辦，不拖延給承諾書；職責外的協調辦，不推擋幫找轉接人；政策不明的創新辦，不一味否決而要找可行空間。（訪談編號A20210909）

3.行動邏輯：業務通辦和問題專辦

B區政務服務中心設立“辦不成事”問題窗口并將其視作常規辦事窗口的有效補充。常規辦事窗口和“辦不成事”問題窗口存在四種差異（見表2）。第一，常規辦事窗口的主要特征是業務與窗口互相鎖定，回應路徑較為單一；“辦不成事”問題窗口可處理各類非常規的業務，有多重回應路徑。第二，常規辦事窗口的行動模式相對固定，多以垂直部門間協作為主；“辦不成事”問題窗口橫向協作和溝通的內容多。第三，常規辦事窗口有完備的辦事程序和方法；“辦不成事”問題窗口依據問題類型選擇辦事方法，有靈活的辦事流程。第四，常規辦事窗口注重結果，動力源于自上而下的壓力；“辦不成事”問題窗口注重辦事方法和過程，動力源于自下而上的訴求和變通。

（二）“吹哨”部門下沉參與的治理邏輯

1.問題識別：如何負責“辦不成的事”

為了支撐窗口運轉有力，需要有強勢的內部負責機制。問題驅動關鍵部門負責的工作模式在此情境下產生，該模式具體表現為領導下沉、部門負責、專員督促的多角色、多任務體系。這種自上而下共同負責的治理方式可以集合資源、能力及優勢，打通辦事過程中的壁壘和障礙。為了保證困難事務有部門負責，地方政務中心推出關鍵部門兜底的治理模式，天津市B區政務服務中心創新提出部門“吹哨報到”的負責機制，起到讓關鍵部門下沉到企業和群眾中，深入到問題解決流程中的效果。

2.流程設計：構建部門沉浸式參與渠道

天津市B區政務服務中心在2021年8月底啟用“辦不成事”問題窗口，辦事人在區政務服務中心大廳入口處即可看見醒目的“辦不成事”反映窗口。截至2021年底，中心“辦不成事”反映窗口累計受理辦結16個“辦不成事”問題。針對辦事困難、業務不熟、流程模糊、材料缺失等問題，“辦不成事”窗口工作人員會主動記錄在冊并了解訴求，第一時間將問題上報部門負責人，然后轉入“辦不成事”窗口的辦事流程，對疑難問題展開受理和研究。B區政務服務中心就困難特殊問題創新了解決機制，提出通過“吹哨”聯動會審，多部門商討解決的辦法。

“吹哨”聯動會審的本質是找準關鍵部門把“辦不成的事”負責到底。通過多部門參會并發表見解，可以將困難事項的辦成渠道再次拓寬。開會主要圍繞部門能為“辦不成的事”提供什么幫助、做好什么工作、有什么保障等問題展開研究和討論，在做足研究后拿出真正可行的方案。這種聚焦一線難題，部門“沉浸式”參與到問題解決過程的方法，一方面可以考量真實情形，顧及辦事人和政府兩個主體的意見，另一方面可以檢視政府自身問題，將治理重心始終落在為人民服務的主題上。

3.行動邏輯：問題驅動與部門下沉

問題驅動部門“吹哨報到”的方式代表了地方政府治理重心下移，嘗試將下移的部門與基層的一線問題相聯系，將治理效能同群眾獲得感、幸福感相聯系。“吹哨”機制之所以會影響“條塊”間資源對接，推動基層治理方式轉變，提升政務服務質量，是因為它彌補了部門間縫隙和隔閡。一方面通過向下賦能讓基層政府有能力把群眾的事辦成，另一方面推動政務服務更接地氣，讓工作流程貼近民眾的多元化需求。

企業和群眾來政務服務中心辦事，難免會遇到一些困難和問題，如果讓他們白跑一趟，會產生對政府部門的不滿情緒……我們建立了部門會商和‘吹哨機制，集中解決個別企業、群眾反映的辦不成和辦得慢問題。明確時限，力求快速協調解決，以提高企業和群眾的獲得感、滿意度為基本要求。（訪談編號B20211118）

（三）上級領導動員協調的治理邏輯

1.問題識別：如何協調“辦不成的事”

為了避免多頭無序、配合乏力和權責失衡等問題，地方政務服務中心已經意識到“跨部門協作”的重要性。在部門協作的過程中，除了強調信息交互和資源流動，更重要的是突出領導權威。地方政府一方面投入資源建設窗口，另一方面還成立了專項問題的工作組，保證政務服務兜底工作有序推進。通過比較可以發現：有上級領導參與的工作小組更具組織性、紀律性和責任感，協調節奏更快，辦事效率更高。可以作為證據的是B區優化營商環境辦公室組建了有上級領導參與的“辦不成事”問題工作組，一并解決了協調、指揮、配合等難題。

按照天津市統一部署和要求，B區于2021年11月底在全區各級各類市民服務中心大廳集中設立了52個“辦不成事”問題窗口并串聯12345政務服務熱線專席，保證線上線下能全面受理“辦不成事”問題。同時，指派一名領導擔任“辦不成事”問題工作組組長，負責統一領導協調工作；各級部門統籌窗口問題，主抓受理和反饋；各窗口負責事項的經辦或轉辦操作。

2.流程設計：構建領導嵌入式協調渠道

領導下場參與協調，可以較快破除部門間的隱形壁壘，督促各部門就困難問題制定可行的改進方案。各部門協作是政府組織運轉的常態化規律，由上級領導參與的協調小組對部門間推諉排斥、消極應付的行為與情緒有一定威懾力，可提高行政溝通效率，降低組織內耗和時間成本。政務服務中心容易在協調過程中遭遇信息傳達不暢、部門保護主義、形式主義等情況。一人領導制主導下的工作小組可形成正向壓力和監督，降低跨部門協調的行政成本，將被占用的時間還給辦事群眾。

3.行動邏輯：精準治理與條塊協作

做好商事領域的審批服務也是創造優質營商環境的基礎性工作。依據基層公共服務精細化供給理論[15]，實現政務服務精細化供給應參照基層政務服務資源儲備和民眾真實訴求兩個維度，不斷完善供給體系建設，注重基本供給能力、核心供給能力、延伸供給能力三個層面的推進。在提升政務服務內容的同時要把握治理客體動向，一方面高效整合基層政務服務資源，打造務實精簡的流程，削減冗余環節；另一方面引導信息交互，避免盲目機械、僵化封閉的工作思維。

（四）環節整合加速流轉的治理邏輯

1.問題識別：如何流轉“辦不成的事”

事項轉辦后，群眾需要與辦事部門一同等待事項后續的進展，為盡力縮短等候時間，繼而實現“部門多跑路，環節少跑路，流程少跑路，群眾少跑路”的目標，需要將外部轉接改為內部流轉。B區政務服務中心嘗試了許多新的報送審批方法，出現了諸如審批“直通車”、“一次性”審批、“一件事”集成審批等模式，這些創新之舉包含了綜合商議、簡化審核、加速批準、當場反饋的要素，讓“一件事通過一次商議”減少反復流轉產生的行政成本。

2.流程設計：構建條塊集成式商議渠道

2021年12月底B區完成了“辦不成事”問題窗口的布局建設。除窗口建設外，B區還通過調解室、總服務臺等配套設施完善了“辦不成事”問題工作的解決流程。在工作方法上，B區采用“區匯總—市局回應”的聯動機制，區級政務服務中心匯總“辦不成事”問題，報送給工作專班；專班每日填寫《B區政務服務中心解決群眾“辦不成事”問題工作單》，分析事項內容，列明原因，寫出協調需求；次日專班報送給市政務服務管理辦公室審核確認，再派發解決要求，明確解決期限。

B區政務服務的工作秉持“本級層面解決不了的問題，絕不會擱置在本級不動”的思維方式，通過設置事項流轉、多級協調、一事一議等環節以達到多部門響應和群策群力。解決“辦不成事”問題的工作機制包括：第一，在接待企業群眾時按照分級受理、前后聯動、多方會審的機制，形成“提級響應服務”；第二，困難、復雜問題及特殊情況按一事一議機制處理；第三，更難研判、更難處理的情形由區改革優化營商環境領導小組辦公室聯席會議介入處理。

3.行動邏輯：常規督辦與駐企幫辦

B區“辦不成事”問題窗口將難題對應兩種工作流程。常規政務服務可在端口上直接銜接；商事流程向外延伸加入了服務管家體系，安排駐企專員幫助企業解決生產經營發展中的難題。具體而言，幫辦服務模式通過建設駐企管家工作組確保服務事項落實落地。駐企專員是接收企業“辦不成事”問題的第一責任人，按照“駐企專員吹哨、服務管家統籌、責任部門報到”的工作機制，搭配“提級響應服務”機制：三級響應對照簡單問題辦事流程，管家及駐企專員當場辦結；二級響應對照復雜情況辦事流程，由管家或駐企專員全程跟辦事項，管家按職責分工將任務分解至責任單位協調辦理；一級響應對照特殊情況辦事流程，啟動一事一議機制，服務管家將難以解決的問題提交總管家，總管家交由區改革優化營商環境領導小組或更高層級部門協調。

（五）事項匯總吸納備案的治理邏輯

1.問題識別：如何吸納“辦不成的事”

當前地方政府對“辦不成事”問題采取出現一個解決一個的工作模式，在摸索和試驗中辦成了事。然而這些方案能否保留并成為常態化機制，仍然需要一定的時間。研究難題的解決之道固然重要，但更重要的是總結和吸納這種處理方式，填補政務服務缺口。為此B區政務服務中心設置了問題吸納機制，將問題與業務緊密對接，并且能串聯其他機制，保證全流程運行協調順暢。在專窗背后配置了完整的閉環工作機制，通過對困難事項備案和記錄吸取辦事經驗。

2.流程設計：構建事項補丁式備案渠道

B區政務服務中心設置了健全的事項記錄與備案系統，對辦事過程中的環節一一明確。中心配套的幫辦工作室可為到訪的企業代表、群眾、機構專員、政府部門工作人員提供對話商議的空間，任何疑慮、隔閡、困難在工作室解決。政務服務中心將辦事開始到結束的議程和環節劃分為正向活動和逆向活動兩部分，正向活動包括“辦不成事”問題匯總、專窗受理、跨部門對話協助、推出適宜方案。逆向活動則包括辦事情況反饋、回訪群眾、評價建議、反思檢視、總結備案、事項改動、流程微調等。

3.行動邏輯：結果反饋與流程改造

這種工作模式塑造了專窗登記、專人受理、專項工作組聯合解決、情況反饋的閉環解題機制。這樣的設計區別于傳統工作機制，將問題、決策、行動、結果、反饋等要素合理串聯。一方面，在“辦不成事”問題驅動下形成的“專窗引導—工作室實踐—走訪改進—評價反饋”一體連續的閉環系統，強化了政務服務與公共需求的黏合；另一方面，辦事留痕、記錄可查、一事一結的形式有助于把流程改革做到位、抓到底，避免事項在流程中卡殼、停滯或擱淺。

目前我們在全區各級各類政務服務中心設置了反映窗口，專接“疑難雜癥”。按照工作方案形成從受理、轉辦到辦結、督辦的閉環管理制度。通過舉一反三，政務服務中心將梳理問題可能出現的原因，吸收群眾意見建議，提前制定好解決方案，推進流程優化、完善辦事程序，同時建立健全解決問題的長效機制，避免同類問題再發生。（訪談編號C20211118）

四、政務服務“兜底辦事”機制的構建

（一）轉變服務理念以引領公共價值共創

構建政務服務“兜底辦事”機制是以人民為中心理念的延伸。兜底動力源于民眾需求，而不是自上而下的壓力與命令，這意味著兜底辦事的行為特征由被動執行轉為主動進取，突破垂直剛性的科層結構，由超常規目標牽引從而實現彈性權變。從整體性政府角度看，構建“兜底辦事”機制的根本目標是實現整體價值最優，這就決定了“兜底辦事”機制的內容與回應人民訴求、承擔公共責任及改善公共服務質量相關，通過整合組織、職能、信息和流程從而提供無縫隙的政務服務。

政務服務供給也是公共價值共創的過程[16]。兜底辦事體現了“民之所望、施政所向”的服務理念，通過對話協商，政府能充分了解辦事主體的訴求和信息，并以整體社會的偏好重塑公共服務模式，提升政務服務供給的水平與質量。政府與民眾價值共創的結果包括：民眾提出問題并參與解決過程從而帶來滿意度和忠誠度提升；民眾使用和體驗“兜底辦事”服務從而獲得歸屬感；政府吸取意見從而推動政務部門改進與創新服務；政府重視民眾口碑和評價，營造良好服務系統生態等。

（二）提升政府能動性以改進服務水平

“兜底辦事”機制能統合個體差異化訴求，將提升人民獲得感和信任感的政治目標外化于行動。一人領導制工作小組跳脫原本科層關系，能調適領導下沉、部門協商、群眾議事三種行動邏輯。這個過程包含了地方政府治理重心下移，夯實基層治理環境，感知民眾訴求，提升政府信任度，以及將服務型政府建設由理念轉向具體實踐等內容，體現了地方政府的能動性。就組織目標而言，“兜底辦事”目標的下限標準是不拒絕、不抱怨，上限標準是窮盡一切可能辦成事。就權責分配而言，“兜底辦事”旨在搭建資源、職能、信息及流程的整合平臺，創設獨立的工作組以解決政務服務銜接問題。就考核模式而言，根據“兜底辦事”工作的推進情況、回訪人數、好差評及典型案例等內容，設定客觀公正的績效指標以保證兜底辦理工作的持續性和可控性。

（三）創新辦事機制以改進政務服務運行結構

通過創新包含分級響應、“吹哨報到”、跨部門協調、一事一議、閉環運轉在內的辦事機制，不斷改進政務服務運行結構（見圖2）。

1.分級響應機制

解決各類復雜治理難題的第一步是分級響應，在公共問題治理領域分級響應具有很強的泛用性。基于分級響應思想衍生的多重回應路徑，能對“辦不成事”問題進行遴選、評估和決策，從而緩解政務服務碎片化的情況。解決“辦不成事”問題需要分級響應體系，一方面急群眾之所急，篩選出急需處理的事項；另一方面可提供更具針對性、實用性、科學性的解決路徑。

不管對問題怎樣爭論，大家心里始終保持一個共識：只要企業的訴求合理，無論如何都要把這個底兜住。辦事得有溫度，不能按照冰冷的法條去執行，群眾的需求在變，政策要求與發展形勢不匹配的地方要尋求突破。對反映比較高頻的事和次高頻的事，要分類處理……不管是打通后臺、跨部門協調，還是召集相關單位開會解決，要對癥下藥。（訪談編號D20211125）

2.“吹哨報到”機制

“吹哨報到”機制是提升政府回應性的新策略，其源于北京市推出的“街鄉吹哨、部門報到”改革，后經學者總結形成重塑我國政府“條塊”流程和優化政務水平的機制。B區在政務服務工作的流程中嵌入“吹哨報到”機制后，確實具有回應民意、解決“疑難雜癥”、縮短辦事時限、打破信息壁壘的優勢。從治理觀念看，作為解決基層現實治理問題的高效策略，它體現了以人民為中心、聚焦群眾需求的創新治理觀念。從賦能角度看，“吹哨”機制通過“塊塊”召集“條條”，使難題解決的過程提速，將分散的權整合起來形成一組權，緩解了基層解題壓力，提高了地方政務服務水平。

有些問題必須用到“吹哨”機制。比如涉及部門改制前后的辦事手續對不上，需要相關部門共同解決歷史遺留問題，通過討論和協商出具相關證明才能把事辦成……“辦不成事”反映窗口不是簡單的一塊牌子，是倒逼我們提升部門交流、解決過去辦事漏洞、優化工作流程的高效渠道。（訪談編號E20211125）

3.跨部門協調機制

跨部門合作，是破解權力零碎分散問題的關鍵。“競爭型政府”改革雖然提升了政府行政效率和公共服務質量，但也產生了忽略主動配合導致的利益切割、忽略溝通導致的辦事卡殼、忽略機制約束導致的操作磕絆等問題[17]。B區的做法在體現部門協作的同時，利用領導權威保證了其工作質量。所以協調要依據問題達成情感化、組織化的聯結，注重資源整合與責任分工。首先要加強部門協作，其次要統一站位，堅持為人民服務，堅持自我檢視、自我突破和自我創新。

4.一事一議機制

B區針對最困難的情形采取一事一議的方法。一事一議機制對于各類辦不成的事，起到“抓得穩、抓得實、抓得牢”的作用，基于辦成事的初心，盡所能尋找解決問題的“小切口”，進而總結出適宜推廣的工作方案，以填補完善政務服務工作流程的缺口。一事一議機制包含了民主、互補、平等、激勵等原則[18]，依托政務服務中心召集各領域、各層級的主體和辦事人共同議事，能聚焦問題，拉近距離，減少重復流轉的行政成本，最終實現辦事過程加速。

5.閉環運行機制

B區“辦不成事”問題窗口采取全流程閉環的工作思想，能較好學習和吸納“辦不成事”問題。閉環理論由休哈特在20世紀30年代提出，體現了高質量管理和長效控制的思想，旨在建設持續、穩定、順暢的封閉運行回路，以保證系統中各個環節正向銜接的同時可以逆向回流。在事項辦理過程的最后環節加入閉環運行機制，能銜接匯總、上報、協調、反饋等環節，疏通流程中的堵點，改善辦事過程中的流程空轉、擱置時間久、反饋不及時等問題。

我們辦不了的業務，不能直接拒絕辦事人，而要記錄清楚轉給上級領導處理。在辦不成的情況發生后，我們也會先反思一下，是否盡力處理了，是否把人民群眾的訴求弄清了……問題處置的閉環流程，讓我們有了上下雙向流動的工作機制，提高了兜底辦理的工作效率。（訪談編號F20211228）

五、結語

就政務服務兜底的治理邏輯和運行機制而言，在問題界面，研判、負責、協調、流轉、吸納構成五種治理困難；在流程界面，政務服務中心構建了問題漏斗式回應渠道、部門沉浸式參與渠道、領導嵌入式協調渠道、條塊集成式商議渠道、事項補丁式備案渠道，以保證問題界面和流程界面對接；在行動層面，業務互助、部門下沉、條塊協作、駐企幫辦、流程改造構成了核心治理策略；在機制構建層面，“兜底辦事”機制包含了以人民為中心的治理理念和公共價值共創的服務理念，通過目標優化、權責調整激發政府能動性，把辦事機制創新嵌入政務服務的運行結構中，以解決不同層級的政務服務中心面對的“辦不成事”困局和難題。未來，仍需要我們總結實踐發展中的共性，通過創新不斷提升政務服務質量與水平。

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Logic and Mechanism Construction of Local Government

"Assuring Government Service"： Based on the Government Service Practice in Tianjin B District

YANG Shuwen，WANG Penglin

Abstract： The report to the 20th National Congress of the Communist Party of China proposed to "intensify reforms to streamline government administration， delegate power， improve regulation， and upgrade services". This is the direction and focus of government service reform.Tothis end， we explore how local governments optimize service reform by focusing on "work that cannot be done". This paper discusses the logic and mechanism of local government "assuring government service" by analyzing how to accomplish the "work that cannot be done". Based on the concept of interface government， this paper constructs an analytical framework of "assuring government service"， including problems， processes， actions and mechanisms， and conducts the interpretation with practical cases of local government service centers. It is found that the "inability to solve problems" is the main bottleneck that hinders government backstop services. With study and judgment， responsibility， coordination， circulation and absorption as important parameters， establishing response channels， participation channels， coordination channels， consultation channels and record channels as the key procedure， the complete operation mechanism of government service is composed of such measures as hierarchical response， whistle-summon， interdepartmental coordination， "one case， one discussion" and closed-loop operation. Mastering the above governance logic is helpful to optimize government service and improve the governance capacity and level of local governments.

Key words： government service; administrative approval; assuring government service; governance me- chanism

責任編輯：翟? ?祎

基金項目：國家社科基金項目“政府購買服務第三方績效評價的質量評價研究”，項目編號：19BZZ090；天津市社科聯重點調研課題“黨建引領基層治理現代化的天津經驗”，項目編號：2103122。

作者簡介：楊書文（1977—），女，天津財經大學財稅與公共管理學院副院長、教授。

王鵬霖（1997—），男，天津財經大學財稅與公共管理學院碩士研究生。