開拓接訴即辦改革研究新方向

萬鵬飛 劉雪萌

[摘要] 接訴即辦是首都超大城市治理歷史上的一次重大改革，產生了強烈的社會效應，引發專家學者思考研究。目前的研究突出表現為“三多三少”，即整體全面研究多、分門別類研究少，實證描述研究多、相關因素分析少，數據量化研究多、案例剖析研究少。深化接訴即辦改革研究，必須抓住抓準重點議題，系統評估接訴即辦工作條例的實施情況，修改完善相關條款；廓清接訴即辦改革全程的權責關系，持續提升超大城市基層治理體系和治理能力；擴充接訴即辦改革研究的思維方式，抓住重大核心議題進行深入研究；深化研究接訴即辦改革的多種路徑，形成更具引領性示范性指導性的成果。

[關鍵詞] 接訴即辦；? 超大城市治理；? 首都治理

[中圖分類號] D619? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）01-0077-04

2019年，北京市在“街鄉吹哨、部門報到”工作基礎上，建立了以12345市民服務熱線為主渠道的接訴即辦機制。接訴即辦牽動著首都治理體系的神經，產生了強烈的社會效應，受到各方關注，成為首都公共服務的重大品牌。由此，我國學者對接訴即辦改革的研究呈現逐年增長的趨勢，產生了一大批有深度、有價值、有影響的理論研究成果。

分析接訴即辦的科層聚合作用，聚焦其對首都超大城市社會治理體制機制的影響。首先，通過制度建設，接訴即辦有效推動了以考核為核心的層級傳導和跨部門協調。1其次，通過打造一體化交互、信息驅動、整體性回應的界面功能，2接訴即辦部分解決了條塊分割、3碎片化等問題，4有效驅動了基層社會治理從外在驅動向內在驅動、從被動治理向主動治理、從單一治理向多元治理、從傳統治理向數字治理轉化，5是首都超大城市治理體系創新的生動實踐。6再次，以解決民眾訴求為目標，完善信息發現機制、信息上傳下達機制、壓力感知機制、政府回應的信息不對稱、7民眾對政府信任度不高等難題，8重組了地方政府的政治回應通道。最后，構建反饋、考評、激勵等機制，強化了多元治理主體的參與和互動，促進了合作治理。1

重視接訴即辦改革的方法論研究。2一是堅持系統論，統一構建接訴即辦改革工作體系，系統設計接訴即辦改革運行機制，形成了接件快速、分工明確、流程清晰、協調順暢、信息共享、操作規范的工作流程，縮短了工單辦理時效，提高了問題解決率；通過專題調度、末位約談等形式，層層壓實責任，強化了黨政機關整體責任機制。二是堅持統籌論，堅持黨建引領，最大限度地統籌協調政府內外資源，引導多元主體參與社區治理和共同協商，依托數據支撐強化信息統籌。三是堅持辯證法，堅持“兩點論”與“重點論”相統一，在堅持黨的領導和人民民主的基礎上，針對重點問題進行總結研判、高位調度、專項整治，有針對性地出臺政策、簡化流程，推動難題和歷史遺留問題的解決。

現有對接訴即辦改革的研究也存在“三多三少”的問題，即整體全面研究多、分門別類研究少，實證描述研究多、相關因素分析少，數據量化研究多、案例剖析研究少。深化研究還有巨大潛力和拓展空間?；诮釉V即辦改革研究的現狀，結合問卷調查、實地走訪和電話訪談，我們認為，未來接訴即辦改革的研究應重點關注以下議題。

系統評估接訴即辦工作條例的實施情況

《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱“《條例》”）2021年9月24日生效，標志著接訴即辦工作走上了法治化軌道，為“街鄉吹哨、部門報到”和接訴即辦提供了重要指引、支撐和遵循?！稐l例》執行得如何，有待于接訴即辦實踐的檢驗，它的修改完善有賴于經驗的反饋。通過問卷調查和電話訪談，《條例》在4個方面面臨著進一步完善的問題。

完善對訴求人的要求。對訴求人的界定要更加具體，承擔責任應更加明確。實踐中，《條例》對承辦人要求實，對訴求人要求虛，因此需要解決這些問題：一是對惡意投訴沒有明確界定，導致惡意投訴、串聯和歪曲事實的訴求時有發生。二是重復訴求沒有明確限制，導致重復工單比例有所上升。以2022年10月為例，某街道月案件總量482件，其中重復反映135件，約占總案件量的28.01%。三是訴求人不尊重基層辦件人員，對其進行責難、辱罵和情緒化的宣泄，鬧訪、纏訪逐漸增多。

完善精準派單。調研中，基層反映比較多的問題是派單還不夠精準，表現為：過度依靠關鍵詞、地址派單，不能全面準確把握訴求人意愿和內容；不是轄區內的工單派給了轄區；應由職能部門和公共服務企業主責的工單派給了街道；非社區職責清單內的事項交由社區辦理等。

完善“街鄉吹哨、部門報到”機制。一是有效配合有難度，下邊街道“吹哨”難以引來上邊的職能部門報到。二是銜接機制不順暢，如有的“吹哨”吹不來，有的開個會就走人，有的到會的說了不算，回去匯報一下就超過了工單辦理時限。三是街道（鄉鎮）對“吹哨”有顧慮，潛意識總認為職能部門是上級部門，吹多了怕職能部門不高興，有問題不好表達，事后評價打分時不敢如實打分，致使“吹哨報到”機制考核的還是街道（鄉鎮），職能部門的考核相對虛化。四是職能部門人手有限，物業管理是投訴比較多的領域，某區住建委物業管理辦公室就5人，根本應付不了全區數量龐大的“吹哨”需求。

完善考核指標體系。響應率、解決率、滿意率的“三率”考核指標體系需進一步完善。一方面，目前的“三率”都屬于主觀指標，缺乏客觀指標的構建，不能完整、真實反映基層工作人員的付出及其成效。另一方面，主觀指標易受時間、情緒等偶然因素的影響，有時做得很好也不能得到滿意的評價，對辦件主體有失公允。而且，對于一些不合理訴求同樣要考核“三率”。

廓清接訴即辦改革全程的權責關系

接訴即辦高強度的派件和辦件過程凸顯了各權力主體之間的權責關系，是對首都超大城市基層治理體系和治理能力的總體檢閱。調查顯示，一些棘手的權責關系需要從結構上加以梳理和優化。

優化街道和區政府職能部門之間的關系。物業問題是居民投訴比較集中的領域，《北京市物業管理條例》規定，區住房和城鄉建設委員會或者房屋主管部門負責監督管理轄區內物業服務企業和從業人員，指導街道辦事處、鄉鎮人民政府實施與物業管理相關工作；街道辦事處負責統籌協調、監督管理轄區內物業管理活動。其中存在含糊不清和交叉重疊之處，使得派單人的指向不明確，而在屬地為主的原則下，物業相關的件大多派給了街鎮，而街道（鄉鎮）沒有處罰權，根本沒法監督，且協調能力有限，導致解決問題效率低，效果差強人意。最終的結果是職能部門不再重視相關問題和案件，變成了部門免責、街道（鄉鎮）負責的局面。

梳理街道和轄區軍產、央產小區之間的關系。這是首都功能所決定的，這些小區的特點是內部管理自成體系，其相關規定與北京市不一致（如地下空間），對接難度大、協調難度大、辦理難度大。很多案件涉及相關部委，街道沒有渠道直接發函，案件辦理無法把握時限，亟須從頂層加以統籌。

優化街道與社區居委會之間的關系。盡管從法律上說，兩者之間定位和關系明確，前者是區政府派出機構，后者是群眾自治組織?！稐l例》第十七條規定：“承辦單位不得將社區職責清單外的事項交由社區辦理，不得將社區協助政府工作的事項交由社區作為主責辦理。”但在實際工作中，社區成為街道治理體系的行政延伸，街道、特別是訴求量比較大的街道向社區派單有增加的趨勢。即使某個工單是由社區協助辦理，街道也有可能在實際辦理過程中讓社區了解情況、聯系物業、做群眾工作、拍照片、準備材料、組織協調會，社區的辦件壓力越來越大。如某區一個規模比較大的街道，自2019年9月到2022年8月，街道科室辦件數占總數的42.31%，社區占57.69%。如何讓社區回歸本位，尊重其自治地位，保持街道交辦事項和社區自治事項的均衡，成為基層治理現代化建設必須重視的議題。

優化街道辦事處內部各職能科室之間的關系。自街道大部制改革以來，街道形成了“六辦一隊三中心”格局，的確增強了街道整合和統籌能力。但是，有一些值得檢討的地方。調查發現，很多街道城市管理辦公室職責多、接單量大、工作任務重，如某街道城市管理辦公室從2019年9月到2022年8月，工單量由每月10件上下猛增至每月400件左右，增幅高達40倍，占街道總工單量的比重由10%上升到43.8%，而該辦公室只有13名公務員，占全街道公務員總數的十分之一不到，人員數和工單數不匹配，導致了派單的不公平。

轉變接訴即辦改革研究的思維方式

接訴即辦是平臺、是窗口，是一場牽一發而動全身的總體改革，應該超越接訴即辦來看接訴即辦，研究接訴即辦所觸發的重大問題。調查顯示，以下兩個重大議題亟須加強研究。

注重培育公民的自治意識和大局意識。調查發現，培育公民的自治意識和大局意識至關重要。特別要防止少數公民借助接訴即辦，利用公共資源謀取一己之私，甚至損害他人利益和公共利益；有的是利用基層治理中的薄弱點和對考核的顧忌，要挾政府助其實現個人目的；有的居民之間有事不互助協商，事事撥打12345市民服務熱線。因此，要通過宣傳、教育、幫助、提升、批評乃至訴諸法律手段，培養公民的自立意識、互助意識、公益意識、權利和義務一致意識、共建共治共享意識。這是接訴即辦改革走向健康發展的必要條件。

加強系統思維。調查發現，現行各區人大街道工作委員會通則和各區人大代表聯系選民辦法兩個文件，或頒布于接訴即辦改革前，或頒布于接訴即辦改革后，但文件內容都沒有提及接訴即辦；人大街道工作委員會沒有就接訴即辦工作拿出工作方案或計劃；區人大代表沒有將接訴即辦與自己的代表職能聯系起來考慮；在老舊小區改造和歷史文化街區更新等民生工程中，缺乏一種將全過程人民民主的理念貫穿其中的自覺意識。深化接訴即辦改革，必須堅持接訴即辦與完善街道工委工作機制緊密結合，推進全過程人民民主的理論和實踐研究。接訴即辦接的是民意，辦的是民生，解的是民憂。街道是黨和政府基層治理的重要單元，也是區人大在基層的聯系樞紐和工作平臺，接訴即辦宗旨和街道工委宗旨本質高度一致，亟須系統思維，整體謀劃。

深化研究接訴即辦改革的多種路徑

深入走訪，實地研究。加大對委辦局、街道（鄉鎮）、社區（村）、物業服務企業等辦件主體以及普通居民的實地調研，通過座談、考察、走訪、問卷等多種方式，對接訴即辦體制機制、辦件人、辦件方法以及民眾認知等進行深入探索，發現問題，找出規律。

活用數據，定量研究。宏觀上看，可以以各街道（鄉鎮）的綜合成績、解決率、滿意率等為因變量，街道（鄉鎮）位置、面積、人口、經濟發展情況等基礎數據為自變量，分析影響接訴即辦成績的因素。微觀上看，可以以單個工單為數據來源，對工單類型、內容、解決途徑等進行編碼，分析影響工單是否解決、是否滿意的因素。

聚焦案例，深度研究。進行專門的研究設計，以現行案例為起點，綜合運用文檔資料、實地觀察、訪談等多種方式來搜集資料，對現行案例進行再加工，撰寫一批類型全面、代表性強、故事情節完整、結構清晰、分析意義價值大的案例，對這些案例進行深度解讀和分析，從中找出影響接訴即辦的深層因素。

分門別類，比較研究。北京市334個街道（鄉鎮）及下轄社區（村）各具特色，彼此之間千差萬別，為接訴即辦比較研究提供了廣闊的空間。可以根據研究目的開展多角度的比較研究，如區內不同街道的比較、跨區之間的不同類型街道的比較、街道轄區內不同社區的比較、職能部門之間的比較、街道和鄉鎮的比較、區與區之間的比較等。

[參考文獻]

[1]蔡奇.在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下奮力譜寫全面建設社會主義現代化國家的北京篇章——在中國共產黨北京市第十三次代表大會上的報告[N].北京日報，2022-07-04.

[2]北京市接訴即辦工作條例[N].北京日報，2021-09-25.

（作者簡介：萬鵬飛，北京大學政府管理學院副教授、行政管理系主任，北京大學首都發展研究院副院長，北京大學國家治理研究院副研究員；劉雪萌，北京大學政府管理學院博士研究生）

責任編輯 / 張蕾磊