完善跨境融資制度建設穩步推進金融高水平對外開放

文/姚淑梅 編輯/王亞亞

黨的二十大報告提出，推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。穩步擴大制度型開放是我國高水平對外開放的重大舉措，是實現高質量發展的必要條件。對標高質量發展和高水平對外開放的要求，我國必須持續推進金融業高水平對外開放。

2023年，我國跨境融資市場再迎兩大新政，一是《中國人民銀行 國家外匯管理局關于境外機構境內發行債券資金管理有關事宜的通知》（銀發〔2022〕272號，下稱“272號文”），另一個是國家發展和改革委員會發布的《企業中長期外債審核登記管理辦法》（發展改革委2023年第56號令，下稱“56號令”），272號文于2023年1月1日生效，56號令于2023年2月10日生效。這兩大新政是金融管理部門深入貫徹黨的二十大精神，穩步擴大制度型開放的新舉措，有力推動我國金融開放步入新的階段。

金融高水平對外開放不斷取得新突破

2018年4月，習近平主席在博鰲亞洲論壇上宣布“中國將大幅放寬包括金融業在內的市場準入”。隨后，人民銀行行長易綱在博鰲論壇上宣布了一系列對外開放舉措，承諾將遵循以下三條原則推進金融業對外開放：一是準入前國民待遇和負面清單原則；二是金融業對外開放將與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合，共同推進；三是在開放的同時，要重視防范金融風險，要使金融監管能力與金融開放度相匹配。此后，在黨中央、國務院統一部署下，金融監管部門加快制度改革和規則調整，積極落實開放承諾。目前，銀行、證券、基金、期貨、人身險領域外資股比限制均已取消，金融服務業外資市場準入大幅放寬，業已形成涵蓋股票、債券、衍生品及外匯市場的多渠道、多層次開放格局，金融開放廣度深度不斷提升，國際投資者對中國金融市場更加重視。與此同時，我國堅持擴大開放與維護金融安全并重，不斷提高開放條件下經濟金融管理能力和防控風險能力，織密織牢金融安全網，不斷建立健全我國金融系統風險評估、防范、預警與處置機制，增強金融風險抵御能力（見附表）。

從跨境融資市場看我國金融制度型開放

跨境融資市場雙向開放一方面體現為境外資金“融進來”，指境內機構從非居民融入本外幣資金，表現為我國居民對外負債；另一方面體現為境內資金“融出去”，包括對外借貸及以熊貓債為主的債券融資。跨境融資市場是境內資本市場雙向開放的重要領域。近年來，隨著我國金融市場雙向開放不斷深化和人民幣國際化進程加快，跨境融資市場特別是跨境債券融資市場在市場準入、市場監管、基礎設施、便利化等制度建設方面取得顯著進展，我國跨境融資市場穩步發展。

一是“融進來”安全有序。近年來，我國外債規模穩步增長（見圖1）。2015—2021年，我國全口徑外債占國內生產總值的比重（按美元計）一直保持在12.5%—16.3%之間，外債增幅與實體經濟發展相匹配，有力地支持了我國經濟高質量發展。與此同時，我國外債結構不斷優化，穩定性較強的境外央行等中長期投資者配置國內債券成為外債增長的主力，以企業部門對外融資為代表的傳統融資型外債增長相對平穩（見圖1），在外債余額中的占比由2015年的45%降至2022年的36%左右。總體來看，我國外債規模平穩、結構合理，主要指標均持續處于國際公認的安全線以內，外債風險總體可控。

圖1 企業部門對外融資與全口徑外債余額比對 （單位：億美元）

附表 我國金融業統籌開放與安全的情況

二是“融出去”自主可控。相比外部資金“融進來”，我國資金“融出去”規模較小，但呈較快增長態勢（見圖2）。從熊貓債市場看，自2014年重啟發行以來，熊貓債發行金額由2014年年末的20億元最高擴大至2016年的1300億元，2022年為851億元。截至2023年1月底，熊貓債發行主體累計發行規模6274億元。從對外借貸看，2021年我國對外貸款1201億美元，較2014年增長49%。據國際清算銀行（BIS）統計，截至2021年6月底，中資銀行跨境貸款業務占新興市場所有跨境債權比重為26%，已是全球資本流動的重要塑造者。未來我國資金“融出去”仍有巨大發展空間，將對資本市場雙向開放、人民幣國際化等發揮越來越大的推動作用。

圖2 我國資金“融出去”情況

不過，我國跨境融資市場整體發展仍不均衡，尤其是“融出去”規模相對有限，這表明我國跨境融資市場特別是債券市場對外開放仍有提升空間。首先，我國的熊貓債市場發展機制仍待完善。與國際通行的投資債券等級在BBB級以上不同，當前我國熊貓債發債主體評級主要為AAA、AA兩種，評級區分度不足導致熊貓債市場定價機制欠缺，進而影響一級市場發行和二級市場流動性。而中資背景發行人占主導地位也說明熊貓債市場在吸引純境外市場主體方面尚有較大提升空間。其次，中長期外債新政在落地實施過程中，需做好政策指導與相關銜接。目前，人民銀行和外匯局通過設定和調整各類風險參數對各類型融資的跨境融資風險加權余額進行管理，發展改革委則是根據國民經濟和社會發展需要，以及國際收支狀況和外債承受能力，通過合規審核和事中事后管理調控企業中長期外債總量與結構，這就需要主管部門在外債規模、結構、監管重點等方面加強協調，以降低企業借用外債的合規成本。與此同時，近年來我國加大外債管理體制改革，推出多項跨境融資便利化試點，這些新舉措如何與新政在后續的管理實踐中協調推進也需相關管理部門進一步明確。此外，跨境融資風險防范仍面臨挑戰。一方面發達經濟體宏觀政策調控和金融監管規則等溢出效應對我國貨幣政策、資本流動及金融市場影響加大，企業面臨的跨境投融資環境更趨復雜；另一方面隨著我國資本賬戶擴大開放及跨境投融資渠道拓寬，短期跨境資本流動對我國金融穩定影響加大，要謹防國內外風險共振引發系統性金融風險。

關于進一步推進金融高水平對外開放的建議

一是穩步擴大制度型開放。深化金融市場改革，進一步完善債券托管、做市、清算、結算等多層次制度體系。強化評級基礎設施建設，加強與國際規則銜接，積極培育公信力強、評級區分度高、能有效反映市場風險特征的本土評級機構，促進一級市場定價透明和公平，完善市場風險定價機制。加快推進、落地前期已推出的開放型政策，進一步穩妥推進銀行、證券、保險、基金、期貨等金融領域制度型開放。

二是提高跨境融資便利化水平。穩步擴大熊貓債發行規模，提升二級市場的活躍度，增強熊貓債市場的國際影響力。加強外債管理部門間的監管協調，細化外債管理范圍和流程，協調事中事后監管。加強微觀管理和服務，優化外債管理方式和手段，降低企業合規成本，助力企業持續提升跨境融資風險管理能力。推動外債便利化試點提質擴面，探索創新人民幣外債管理模式，有序推動人民幣國際化。

三是完善金融開放重大體制機制。完善以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，增強人民幣匯率雙向彈性，發揮匯率調節宏觀經濟和國際收支自動穩定器作用。拓展外匯市場的廣度和深度，豐富交易產品，增加市場流動性，為市場主體匯率風險中性管理提供豐富工具。深化利率市場化形成機制改革，完善金融市場定價機制，推進債券市場高水平雙向開放。穩妥有序推進資本賬戶高水平開放，加強跨境資金流動風險監測和應對，豐富資本流動管理措施（CFM）和宏觀審慎措施（MPM）工具箱，增加價格型措施，增強政策透明度和可預期性。