區域協作治理的領導力是如何實現的？

馮博　邢華

摘要：區域協作治理是近年來政治學和公共管理學領域研究的熱點問題之一。將領導力理論引入區域協作治理議題，能夠為厘清區域協作治理困境并提升區域協作治理績效提供新的視角和思路。通過引入鮑曼和迪爾的四框架領導力模型，從結構性框架、人力資源框架、政治框架和象征性框架四個層面剖析長三角生態綠色合作一體化示范區中的領導力作用，探討領導力在跨區域協作中的生成邏輯和內在機制，通過分析中國場域下區域協作中的領導力的作用過程，進一步豐富跨區域領導力的理論內涵。

關鍵詞：區域協作；跨區域領導力；協作績效；一體化示范區;長三角生態綠色合作

【中圖分類號】 D630；F299.27 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.01.005

一、問題的提出

在經濟全球化、區域經濟一體化的大背景下，區域協作治理是近年來政治學和公共管理學領域研究的熱點問題之一?？缬騾f作治理是地方政府跨越行政邊界的治理模式，與傳統的行政轄區內管理顯著不同，它體現了不同治理主體之間的協作關系[1]。參與協作的主體間的互動構成了一個相互平等的橫向網絡，并通過網絡化協作創造公共價值[2]?？鐓^域協作使區域內的利益相關者共同追求協同決策和共享管轄權，但在協作網絡中不同利益相關主體的背景、認知、行為模式存在顯著差異，多主體之間的互動由于存在目標利益沖突又常常無法有效實現跨區域協作的優勢，往往造成公共價值失敗[3]。克里斯·赫克薩姆（Chris Huxham）等認為，協作網絡的有效運作依賴于網絡中“領導力”作用的發揮[4]?；诖?，學者們開始關注促進跨區域協作績效提升的影響因素，其中，領導力作為區域協作動態行為研究領域中的一個核心變量，被進一步引入當前區域間行為過程的研究中。

針對領導力這一概念，一些學者提出如下疑問：領導力本是用于研究微觀行為主體的概念，是如何運用到區域層面的研究上呢？它又對跨區域協作優勢的產生與強化具有怎樣的積極效應？一些學者試圖研究領導力與區域協作模式形成之間的相互作用，他們認為，成功的區域協作應該由區域中處于主導地位的地區發揮領導者的作用[5-7]。然而，在我國區域橫向協調合作的實踐中，表現突出的是一種去中心化的特征，并且更多強調的是要素共享、聯合領導的協作模式。王學軍認為，基于創造公共價值的公共領導的結構已經不再遵循傳統上單一的領導主體模式，而是通過協作網絡中多元領導主體的聯動加以實現[8]。有學者指出，不同領導主體在單一組織的內部網絡是垂直分布的，處于指定權威位置上的領導者通過嚴格的等級制度傳遞影響力；而他們在組織外部網絡是橫向分布的，通過跨部門和跨區域間的協作，領導角色由不同的行為主體承擔，不同的利益相關者共同構成了公共服務供給的網絡，有效地保證了協作網絡中各行為主體承擔起創造公共價值的責任[9]。

現有的跨區域領導力研究主要聚焦于回答領導力是如何促進區域間形成協作關系，對于領導力在區域協作網絡中的角色與動態作用機制的探討則相對較少，而且對中國場域下的區域協作領導力的解釋稍顯不足。同時，跨區域協作治理場景下的領導力表征著一種協同結構性機制，對其是如何運行的這個核心問題，現有研究在相關環節已取得初步成果，但在一定程度上仍存在碎片化闡述變量對運行的影響、知識貢獻尚待進一步結構化等方面的不足。因此，有必要形成一個統一分析框架以解釋領導力的整體運行機制。隨著跨區域協作已經成為當今社會經濟發展的主流形式，實現公共價值的跨區域協作網絡也已經不斷形成。因此，如何通過有效發揮領導力的作用提升區域間的協作績效成為當前跨區域領導力研究中的關鍵話題。

綜上，本文嘗試在梳理已有協作領導力的相關文獻基礎上，通過引入鮑曼和迪爾的四框架領導力模型，從結構性框架、人力資源框架、政治框架和象征性框架四個層面剖析長三角生態綠色合作一體化示范區（以下簡稱“一體化示范區”）中的區域協作領導力作用。

二、區域協作治理中的領導力分析框架

（一）跨區域領導力的研究路徑

領導力在不同學術領域中具有不同的含義，許多國家的政府組織將領導力視為推動公共部門改革的重要途徑[10]，“跨越邊界”協作和“跨界”領導被廣泛視為實現公共目標的關鍵影響過程[11-13]。在區域協作治理過程中，領導力是指建立區域協作制度的能力，以及推動利益相關者參與聯合決策并在區域層面實施共享管轄權的能力。在區域層面制定聯合決策和共享管轄權需要有效地協調區域協作網絡中各參與主體的行為和利益。從這個角度來看，區域領導力可以理解為引導區域成員在區域層面走向更深入的經濟合作、更穩定的行政協作以及更深層次的文化交流的能力。在公共管理研究與實踐發展的雙重影響推動下，多種領導力理論都提供了不同的分析視角來解釋區域協作治理的領導力作用。

在協作網絡中，領導力的結構決定了領導行為過程中各類主體的聚散狀態和相互關系[14]。在縱向分布的協作網絡中，領導者通過嚴格的等級制度自上而下擴散影響力并影響協作績效，該模式強調“領導者”與“追隨者”之間的相互關系。伯恩斯的交易型領導、變革型領導均屬于縱向分布網絡中的領導力模式。在縱向分布的協作網絡中，區域協作的有效領導取決于領先地區作為領導者的地理特性（如人口規模和土地面積）、經濟實力（如經濟增長量、地區貿易量和金融政策）、行動意愿（如推動區域協作的意愿）和政治地位（如區域行政級別）。我國京津冀協同發展過程中的領導力就屬于這樣的類型，領導角色固定且單一，通過傳遞類似科層制的縱向影響力來影響協作績效。在協作網絡中，單一的領導主體便于對整體網絡進行指揮和控制，嚴格的依靠等級傳遞的領導力保證了政策的執行效率，但同時存在對外部環境的適應性差、缺乏對動態問題的解決能力以及在協作過程中缺乏創新性表達等問題[15]。

在橫向分布的協作網絡中，領導角色不再由單一的行為主體承擔，其強調在協作網絡中分享權力，通過去中心化使區域內的多元利益相關者共同成為領導的主體，并關注不同領導主體如何實現區域協作中的領導職能并提升協作績效[16]。整合型領導力、功能型領導力表現為橫向擴散的領導力結構，在這種領導力類型中，各領導主體之間的邊界具有滲透性[17]，通過多領導主體的互動與整合，確立共識并形成一致行動以追求協作的最大化績效。但王學軍認為，公共權力共享產生的多種領導角色不利于對整體協作網絡的管理和控制，各領導主體之間沒有明確的職責權限劃分，容易造成權力摩擦和責任虛化[18]。因此，在跨區域協作網絡日益復雜的背景下，我們需要通過一個整體性的領導力框架去解釋協作網絡中不同參與主體的領導過程，通過整合縱向靜態的領導力結構與橫向動態的多領導主體互動模式，可以更立體地呈現區域協作治理中的領導力實現機制。

（二）鮑曼和迪爾的四框架領導力模型

隨著公共治理問題日益跨越行政區劃、政治級別和文化邊界，領導力承擔著在由多組織形成的互動關系網絡中達成價值共識并發起協調一致的行動以解決“棘手問題”的重要角色[19]。在這樣的語境下，領導力應該表現為區域中的多元主體對于區域協作進程的整體作用，因而有一種整體的分析框架的需求[20]。因此，我們需要構建一個既適應我國政府治理體制，也能夠對公共合作網絡中的領導力進行有效識別，并通過調節領導力的關系實現對協作有效協調和控制的整體性領導力分析框架。

鮑曼和迪爾基于對組織的合作與重構的實踐研究，提出了四框架領導力模型（表1）。鮑曼和迪爾在管理實踐和社會科學研究的基礎上，將領導力分解為四個作用框架，分別是結構性領導力框架、人力資源領導力框架、政治領導力框架和象征性領導力框架。結構性領導力框架關注的是組織的架構，包括單元和子單元、規則與角色、目標與制度設計，對決策和活動的影響和引導，使結構與任務、技術、環境相匹配。人力資源領導力框架強調對人的全面理解，關注他們的需求、技能和關系，使組織與人的需求相統一。政治領導力框架關注的是建立議程和權力基礎。象征性領導力框架關注的是合作中的意識形態與激勵問題，它強調了文化因素在合作中的地位。每一種領導力框架都是有效力的，都具有內在的一致性。綜合起來，就可以從不同方面實現領導力的過程，實現組織的合作與重構。

四框架領導力就如同搭建房子中的四根梁柱，每一根梁柱都不可或缺。四框架領導力模型要求超越狹隘、機械的方法，采取動態的觀點來理解合作中的領導力。在協作網絡中，領導力并不是指一個人本身就是領導者，而是指讓所有成員以新的方式進行互動得以發揮他們的優勢的過程，也指建立一個新的整體，所有參與者相互依存、建立新的關系和學習新的行為方式所涉及的過程。在這種情況下，領導力是一種成為“過程催化劑”的能力，重點不是領導理論，甚至不是領導技能本身，而是理解關注過程的重要性，這將導致建設一個新的整體。正是在這樣一個語境下，四框架領導力模型為我們提供了一個觀察領導力過程的整體性框架，幫助我們解釋在協作過程中領導力所發揮的作用。

三、研究方法與案例背景

（一）研究方法

本文通過對長三角生態綠色合作一體化示范區建設的單案例進行研究分析，側重探討區域協作治理中的領導力過程。單案例呈現出的豐富細節有助于對本研究問題的深入挖掘和分析，也能夠為后續的理論創新提供基礎[22]，因此單案例研究是適用于本文的研究方法。

選擇一體化示范區為案例進行分析的原因是：（1）一體化示范區是“不破行政隸屬、打破行政邊界”的新型治理模式，也是我國區域協同發展議題下地方政府橫向協作的實踐創新，為更好地理解區域協作治理中的領導力提供了具有啟示性的案例場景。（2）一體化示范區案例較為完整地展示我國橫向區域間協作治理過程，包括從最初規劃的確立到多主體橫向參與協作實現有效治理的完整過程，其橫向案例特征可以幫助我們識別領導力在協作過程中發揮的作用。（3）一體化示范區實現了區域間的協同立法，在政治制度上確保了示范區實現權力的合法性，強化了區域治理中的領導力，這些優勢在企業領導力研究中并不具備，因此，對其進行深入研究討論有助于豐富公共領導力的理論內涵。

（二）案例背景

從地理位置來看，一體化示范區位于上海市、浙江省和江蘇省的省際交界處，具體范圍包括江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣、上海市青浦區的部分區域，面積約2300平方千米。這一區域有著良好的生態環境資源，歷史文化遺產豐富，具有良好的跨界發展基礎與協同治理的共生條件。但是由于處于省級行政區劃的交會區，一直以來，該區域交通欠發達，且以末端制造業為主，經濟發展水平長期落后于周邊地區。一體化示范區作為“長三角生態綠色一體化發展”國家戰略的先行區，需要通過整合兩省一市的力量，將生態優勢轉化為發展優勢，實現邊緣崛起[23]。一體化示范區肩負著在生態文明理念約束下實現區域協調發展的艱巨任務。作為我國長三角區域一體化戰略的“試驗田”，示范區自2019年11月掛牌以來，聚焦規劃管理、生態保護、土地管理、要素流動、財稅分享、公共服務、公共信用等七大方面，率先探索從區域項目協同走向區域一體化制度創新，實現“不破行政隸屬、打破行政邊界”，累計推出112項制度創新，其中38項面向全國復制推廣，在共同推動橫向一體化協作、實施區域協作治理方面探索了新路徑[24]。

四、長三角生態綠色合作一體化示范區中的四框架領導力

（一）示范區的結構性領導力框架

結構性領導力框架關注協作網絡中兩個基本的維度：分工與協作。該框架假設合作是為了實現既定的治理目標，通過對協作主體專業化和明確化的分工，建立信任和新的合作方式，將多元主體的局部利益與協作網絡的整體目標結合起來，可以提升治理的效率、改善協作績效。

科學靈活的協作結構設計是一體化示范區高效運行的重要保障，一體化示范區采用“理事會+執委會+企業”三層次架構的新型跨區域治理體系，主要包括由兩省一市相關部門聯合成立一體化示范區理事會，理事會下設的一體化示范區建設執行委員會（以下簡稱“執委會”）和組建成立的一體化示范區新發展建設有限公司。示范區理事會由兩省一市發展改革、自然資源、生態環境、交通、市場監管、財政、稅務、文化旅游、教育、醫療等部門，以及蘇州市（包括吳江區）、嘉興市（包括嘉善縣）、上海市青浦區政府組成，通過定期召開工作協調會議的方式，突出政府作用和屬地責任，研議示范區發展的重大問題。執委會作為一體化示范區開發建設管理機構，負責一體化示范區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支持政策的具體實施工作，是理事會決策的具體執行機構。而一體化示范區新發展建設有限公司則是通過市場化的運作機制承接了示范區的具體建設工作。一體化示范區通過建立“機構法定、業界共治、市場運作”的新型跨域治理模式，明確了各參與主體的工作職能與協作流程，有效保證了協作目標的實現。

（二）示范區的人力資源領導力框架

人力資源領導力框架關注的是協作網絡中作為重要協作要素的個體參與者。與傳統領導力研究中關注個體領導者的特質、行為不同，人力資源領導力框架側重關注參與協作的不同個體之間的互動過程，即通過高效的干部人才組織方式來不斷提升協作績效。

干部流動是跨區域協作中最為重要的要素流動[25]，一體化示范區通過打造開放靈活、互聯互通的干部協作平臺和機制，可以打破行政區劃壁壘，提高政策協同，強化政策擴散，破除路徑依賴。一體化示范區執委會作為理事會決策的執行機構，目前共有35名工作人員，全部由兩省一市合作通過廣泛遴選和競爭選拔產生。這些干部在執委會中按照生態、交通、科創、環保、金融等一體化合作的重點領域被分為15個專題組，協調推進區域合作中的重大項目。一體化示范區還通過創新長三角一體化干部交流制度，實現干部跨區域任職。2020年8月，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上提出，“要探索建立同長三角一體化發展相適應的干部交流機制”①。2021年1月，上海青浦區、江蘇吳江區共同簽署了《關于在長三角生態綠色一體化發展示范區試點開展干部交流工作的實施意見》，意見提出，青浦區與吳江區之間先行開展干部交流試點，圍繞協作治理的重要領域，通過“雙向同步，選任交叉”的方式進行干部任職。從形式上看，干部交流既有區級層面青浦與吳江之間干部的交流任職，還有市級層面上海與蘇州之間干部的交流任職；從任職崗位來看，蘇州市、嘉興市都提供了非常關鍵、核心的崗位，其中蘇州市提供了市場監督管理局、交通局副局長等崗位，嘉興市提供商務局局長、地方金融監管局副局長等崗位，不斷激發長三角一體化過程中干部隊伍的活力。

（三）示范區的政治領導力框架

政治領導力框架關注的是在資源稀缺、利益不同的背景下制定決策和分配資源的一種現實的過程。在協作網絡中政治領導力框架確立了合作的權力基礎，并通過建立合法化的制度決定合作的秩序。

區域協作治理的前提是合法性，示范區跨越不同省市，其在協同發展過程中固然會受到不同地區規章制度、政策目標的制約。2020年9月，浙江省、江蘇省、上海市兩省一市的人大常委會會議，分別表決通過了《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，提出要從區域項目協同走向區域一體化制度創新[26]。兩省一市以“法律詢問答復”形式取得全國人大常委會授權，在此基礎上開展同步起草、同步表決、同步實施的區域協同立法，就示范區的組織結構、行政權力等進行明確規定，授權示范區執委會行使省級項目管理權限[27]。通過兩省一市的人大常委會開展通力合作，在政治制度上確保了示范區權力運行的合法性。同時，一體化示范區理事會作為嵌入在區域協作網絡中的區域決策機構，其內部決策程序不同于一般行政機關實行的行政首長負責制，而應當體現為各行政區派駐該機構的代表協商一致?[28]。一體化示范區理事會的運作采取三地輪值、統一決策的授權機制，理事會的理事長由兩省一市的常務副省（市）長輪流擔任，以確保理事會制定的決策居于中立，切實維護區域間各參與主體的共同利益。在明確了協作權力運行合法性的基礎上，兩省一市的生態環境部門會同執委會圍繞“一套標準”規范管理、“一張網”監測評估、“一把尺”等內容，建立了標準、監測和執法“三統一”的生態環境保護制度，奠定了共治制度的基石。

（四）示范區的象征性領導力框架

象征性領導力框架關注的是多樣化的協作主體如何理解他們所處的環境，并通過創造價值信念去激勵各主體之間形成有效合作。與強調理性和客觀的傳統觀點不同的是，象征性領導力框架強調協作網絡中的群體性，以及協作背景中的復雜性和模糊性，并且關注文化意義的運用，通過樹立精神旗幟使協作目標更加清晰。

建立示范區的目的是為了打破長期以來的地理“區隔”，超越空間權力、職能權力范圍，實現區域的協同發展，但區域協作不能只是生硬的一體化協同，還需要善于運用空間治理中的價值要素發揮的“軟融合”作用。綠色生態理念是一體化示范區建設最重要的價值基礎，也是貫穿一體化全過程的情感內核。一體化示范區在承擔著區域協作發展任務的同時，也面臨著干部群眾思想上的適應問題，通過樹立共同的生態價值追求目標，形成對一體化思想、理念的共通共融，可以為區域一體化發展掃除思想障礙，打通體制樊籬、暢通組織協調、推進資源整合。在兩省一市交界處、依托長三角原點為中心的“水鄉客廳”項目，也是長三角首個跨省域共投共建共享的重點項目，其聚焦綠色發展和城市互聯互通，在開工不到4個月便實現了藍環先導段的完工?！八l客廳”項目的成功打造，不僅體現著由兩省一市組成的一體化示范區對生態綠色合作的共識凝聚，更反映了其背后從項目跨域行政審批到建設運維全過程中的各類協作要素有效流動，實現從生態優勢持續轉化為發展優勢、從區域項目協同走向區域一體化的制度創新。

同時，作為一體化示范區組成部分的嘉興市是中國革命紅船的起航地、“紅船精神”的發源地。紅船見證了中國歷史開天辟地的大事變，成為中國革命源頭的象征。一體化示范區通過發揮精神符號的力量，不斷統一示范區中各參與主體的思想與信念，激發了各類主體的主觀能動性，促進它們主動參與到示范區的合作建設中來。

五、結論與討論

在大數據、人工智能等現代技術的革新與推動下，不同維度、不同性質、不同內容的跨界融合發展成為經濟社會發展的“新常態”，創建適應新發展特點的跨界協作治理新模式，是全球政府改革創新的共同趨勢和任務。本文立足我國本土場域引入了鮑曼和迪爾的四框架領導力模型，通過建立跨區域領導力分析框架用以分析一體化示范區從成立到發展進程中領導力的作用過程。在我國其他地區的區域協作治理實踐中，資源要素強勢地區往往扮演了合作主導的角色，但在一體化示范區的區域合作中，卻沒有出現資源強勢地區領導的現象。由兩省一市組成的一體化示范區在建立和發展過程中呈現的領導力不局限于某一地區、某一議題或某一階段，而是在整體發展階段中的全局性領導力。研究發現：在區域協作網絡中，領導力并不通過傳統領導理論中的等級制度傳遞，而關注讓所有參與協作的主體以新的方式進行互動以發揮它們的優勢的過程，強調網絡中所有主體的相互依存性。協作治理網絡有效性的發揮基于建立和維持合作伙伴之間的有效互動，以更為現代化和高質量的支撐方式提升無縫合作的整體性治理效能。跨區域協作領導力的關鍵不是使用權力或“影響力”，而是讓參與主體達成協議并形成一致行動的能力。四框架領導力模型將組織結構、協同機制的靜態研究、體制權力的靜態規范與治理過程的動態研究、跨區域領導的動態行為相結合，通過一種非線性的研究程式研究跨區域協作治理中的領導力問題。傳統領導力研究中以領導者為中心的金字塔式領導結構顯然不適合當前我國諸多跨區域、跨領域、多主體治理的需要。一體化示范區通過靜態的結構性框架重塑，動態的人力資源過程再造，本土制度背景下的政治框架優勢的發揮，象征性框架的有效支撐，有助于將分散在協作網絡中的優勢資源集聚起來，盡可能地減少交易成本并產生出最大協作治理績效，彌補以往領導力的相關研究中只重視行為，忽視了機制，只重視靜態結構，忽視了動態激勵的不足。

一體化示范區的建設是從無到有的開創性事業，是我國在探索區域一體化協作路徑的創新實踐，對長三角一體化發展的加速與繁榮具有重要的意義。一體化示范區中的領導力模式可以為全國各個區域的經濟社會一體化發展提供可復制可推廣的藍本。為更好地發揮領導力在我國區域一體化協調發展中的作用，進一步提升跨區域協作治理的成效，本文建議：一是完善協作制度建設，充分考慮不同地方發展的實際情況和利益訴求，立足價值共識構建有機的協作組織管理架構，完善地方間的利益補償機制、對口幫扶機制。二是激活人力資源效能，充分發揮干部要素流動的關鍵作用，創新跨區域干部交流機制，完善協調機構中多種用工機制，提高政策協同擴散。三是強化協作權力基礎，通過發揮地方協同立法的制度優勢，建立區域協同發展的工作機制，筑牢協同治理的權力基石。四是發揮黨建引領作用及精神符號作用，構筑跨公私合作治理體系，統一各參與主體的思想，以人人盡責的社會治理共同體建設為目標，激發各主體的主觀能動性，整合資源要素促進各方主動參與到協作治理中來。

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注釋：

①人民網：《習近平主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話》[N/OL]，2020年8月22日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0822/c64094-31832893.html，訪問日期：2023年1月30日。

作者簡介：馮博，中央財經大學政府管理學院博士研究生。邢華，中央財經大學政府管理學院教授，博士生導師。

責任編輯：劉 ???穎