發展專業社會服務 推動基層疾病防控能力建設

［摘要］我國新冠肺炎疫情防控取得了重要成果，同時也警示我們要推動基層防控能力建設。推進基層防控能力建設的一個有效途徑是發展專業社會服務，實現突發公共衛生事件應對機制的常態化、長效化。從我國的現有狀況來看，大力發展專業社會服務需要在三個領域推進，即設立公共衛生護士制度、發揮社會工作的專業優勢以及深化政府購買服務機制改革。

［關鍵詞］專業社會服務；基層防控能力建設；政府購買服務

［中圖分類號］D64? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2023）02-0040-04

［作者簡介］彭秀良（1968—），男，河北高碑店人，河北科技大學社會學研究所研究員，主要從事社會工作、社會治理研究。

在黨和政府的堅強領導下，全國人民齊心合力，共克時艱，我國在新冠肺炎疫情防控方面取得了重要突破和重大成果，不僅控制住了多次多地反復出現的新冠肺炎疫情，而且開發出了新型冠狀病毒疫苗，并全面推廣使用。我國新冠肺炎疫情防控之所以能夠取得實效，在于我們一貫堅持預防為主的衛生與健康工作方針，在于采取的各種防控措施是及時的、有效的。黨的二十大報告指出：“健全公共衛生體系，提高重大疫情早發現能力，加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，有效遏制重大傳染性疾病傳播?！盵1]健全公共衛生體系，加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設的一個有效途徑就是發展專業社會服務，實現突發公共衛生事件應對機制的常態化、長效化。

服務是一種幫助人的活動，現代社會隨著社會分工的發展，服務也越來越專業化和職業化。按照是否牟利的標準，可以將服務分為商業服務和非營利服務兩種，社會服務屬于非營利服務的范圍。與政府和社會組織向社會公眾提供的公共服務有所區別，社會服務指由政府和社會組織向困境人士、弱勢群體提供的福利性服務[2]2。實現突發公共衛生事件應對機制的常態化、長效化，推動基層疾病防控能力建設，必須大力發展專業社會服務。從我國的現況來看，大力發展專業社會服務需要在三個領域推進，即設立公共衛生護士制度、發揮社會工作的專業優勢以及深化政府購買服務機制改革。

一、設立公共衛生護士制度，奠定社區防控的專業基礎

作為新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件，新冠肺炎疫情防控給我們敲響了警鐘，建立起常態化、長效化的突發公共衛生事件應對機制已是當務之急。習近平總書記指出：“社區是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區這道防線守嚴守牢?！盵3]這就要求我們要將突發公共衛生事件應對機制下沉到社區，打牢疫情防控的微觀基礎。

推動防控資源和力量下沉到社區，需要引入專業力量，設立公共衛生護士制度是其中一個重要的選項。公共衛生護士是做什么的？如何定義公共衛生護士的職業角色？公共衛生護士是與公共衛生護理聯系在一起的概念。公共衛生護理是指通過使用護理、社會和公共衛生科學的知識促進和保護公眾健康的實踐活動，通過強調預防和促進健康行為等來改善公眾健康。公共衛生護士（Public Health Nurse，PHN）是指從事公共衛生護理工作的專業人員，運用衛生保健相關的臨床知識和專業知識評估公共衛生問題，包括文化環境、歷史、物理和社會因素等[4]。

推動防控資源和力量下沉到社區，需要設立公共衛生護士制度。首先，我國歷史上曾經有過公共衛生護士制度，雖然覆蓋面不夠廣，取得的成效也不夠引人注目，但畢竟對社區保健和傳染病防治起到了一定的作用。我國的公共衛生護士最早出現在1925年，是北京協和醫學院開辦公共衛生事務所聘請了約10名公共衛生護士和若干護士實習生對轄區內的居民進行家庭訪視。除了節假日以外，公共衛生護士每天要進行大約5～10次的家庭訪視，并將訪視結果記錄在案，長期保存[5]。這種全覆蓋式的公共衛生服務，有助于隨時掌握居民的健康狀況，及時發現危重病人和傳染病患者，為維護轄區內的公共衛生安全提供了很好的保障。同時，公共衛生護士還可以進行衛生保健和衛生防疫方面的知識普及、政策宣傳工作，提高社區居民的公共衛生意識和公共衛生政策認知，為達成和諧一致的公共衛生體系打牢基礎。

其次，當今世界各國十分注意發揮公共衛生護士在社區保健和疾病控制方面的作用，許多國家建立起完備的公共衛生護士制度。有研究者從一般描述的角度歸納出這樣的結論：“至今公共衛生護士是許多國家的公共衛生人力資源中數量最多的組成部分，擁有高效的公共衛生護理人力資源，是促進人群健康的重要保證?！盵6]也有研究者列舉了幾個國家的不同情況，如日本的每個町（相當我國的街道辦事處）都配有公共衛生護士，當居民患病時，便由公共衛生護士對其進行保健指導；丹麥明確規定，每名公共衛生護士負責5000人的保健指導工作，等等[7]。這都表明，世界上許多國家對公共衛生護士制度的重視程度。

公共衛生護士制度之所以得到許多國家的重視，不僅僅在于公共衛生護士能夠向社區居民宣傳公共衛生常識、解釋疾病防控措施和政策，更重要的是可以將社區居民的各種態度和實際訴求反饋給政府職能部門以及醫院的醫生，為優化公共衛生政策設計和滿足社區居民的基本需求提供可靠資料及有價值的信息。公共衛生護士制度可說是對護士制度和公共衛生制度的一個補充和完善。

最后，公共衛生護士的專業知識和專業服務，能夠補齊社區防控的專業“短板”。盡管在新冠肺炎疫情防控中，各級領導干部和一線社區工作者表現得很出色，但由于他們缺乏基本的公共衛生知識和衛生防疫技能，疫情防控難以達到專業水準，因而有必要引入公共衛生護士，為建立常態化的基層防控機制打好專業基礎。20世紀50年代以后，我國的公共衛生護士制度被取消，現在極有必要重建這項制度，為社區防控奠定專業基礎。從新冠肺炎疫情防控情況來看，當前國內既需要懂得疾病防控知識與隔離技術的一線護理人員，也需要在社區、學校、企業等區域從事疾病防控、隔離監測、疾病癥狀初篩的公共衛生護士。

從長期來看，我國的公共衛生教育體系需要進行大的改革，不但要設立公共衛生護士專業，更應該培植公共衛生護士的基本理念，公共衛生保健不應只是等待式的服務，而要走進社區，走進社區居民當中，了解他們的實際需要和多方面訴求，滿足不同區域、不同人群的差異化需求。我國現有的公共衛生服務體系，實現公共衛生服務區域全覆蓋的能力嚴重不足，表現在：一是不注重社區居民家庭狀況和健康狀況的細致調查與記錄，很少或根本沒有社區居民健康狀況及就醫情況的詳細資料；二是沒有樹立為居民服務的意識，缺乏走進社區的制度設計，無法為社區居民提供有效的服務；三是公共衛生服務與醫療診治沒有銜接，公共衛生服務不能為醫院的醫療診治提供有關患者的社會背景資料以及家庭病史資料。因此，恢復重建公共衛生護士制度不僅能夠補齊社區防控的專業“短板”，還能夠加固整個醫療衛生體系的基石。

二、發揮社會工作專業優勢，扎牢社區防控的外圍籬笆

社會工作屬于一種專業的社會服務與方法，已經成為現代社會福利制度的重要組成部分.根據王思斌的定義，“社會工作是以利他主義理念為指導，運用科學方法，幫助貧弱群體和困境人士解決其基本生活方面的問題，促進其能力發展，調適其與社會環境關系的職業性的專業服務活動”[2]6。既然是一種專業，就必須要有依托，要在社會職業分工中占有一席之地。自20世紀80年代中期專業社會工作在我國恢復重建以來，社會工作的專業地位和社會功能獲得了越來越廣泛的社會認可，但總體上看普及程度還遠遠不夠。

一般來說，社會工作有三大社會功能，分別為治療功能、預防功能和發展功能。社會工作的治療功能，是指人們的社會功能崩潰或受到傷害時，社會工作者幫助消除那些導致問題產生和使社會功能喪失的個人或環境因素，使失去的社會功能得以恢復和重建。例如，幫助聽覺障礙者安裝助聽器，以促使其恢復功能；安排被遺棄的孤兒入住寄養家庭，使之適應新的生活等等。治療功能雖然屬于事后補救的性質，但卻是社會工作最基本、最重要的功能，在社會工作仍處于起步階段的中國，更是如此。

社會工作的預防功能，是指事前發現并控制潛在的、阻礙社會功能有效發揮的條件與情境，降低和減輕社會問題發生的頻率與造成的傷害。例如，采用婚姻輔導的方式，可以促使男女雙方預見到未來的困難，并為他們提供克服困難的選擇，有助于預防未來夫妻沖突的發生。

社會工作的發展功能，是指社會工作者發掘和充分利用社會資源，激發個人或制度的潛能，以使個人或群體成長，有效發揮個人的社會功能，使社會制度為個人與社會的發展創造條件，并提高人們的生活質量。社會工作的發展功能也可以叫作“提供資源的功能”，即充分利用好現有的資源，并盡可能尋找到更多的社會資源，以幫助人們實現更好的發展。

習近平總書記指出，在新冠肺炎疫情防控中“要發揮社會工作的專業優勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務”[3]。發揮社會工作在新冠肺炎疫情防控中的專業優勢，就是要充分發揮社會工作的治療功能和預防功能。

社會工作有很多實務領域，醫務社會工作是其中發展得較為成熟的一個實務領域，迄今已有一百多年的歷史。公共衛生社會工作在醫務社會工作中占有重要地位，突發公共衛生事件中公共衛生社會工作通過事前、事中和事后介入，將事件給人們造成的傷害降到最低程度。通過事前介入進行制度建構，為突發公共衛生事件的可能受害者建構起安全網絡，預防突發事件可能帶來的重創；通過事中介入，使個體甚至群體的慣習發生變遷，建構新的慣習；通過事后介入來創建新的場域，或者修復被突發公共衛生事件所破壞的場域，或者促使個體或群體適應新的場域，為事件的受害者及重要關系人提供撫平創傷的溫馨環境，為預防同類或相關事件再次發生營造適當的氛圍[8]。這是公共衛生社會工作專業作用的發揮。

對于一般社會工作而言，公共衛生社會工作憑借其專業優勢，利用獨特的專業方法，可以推動社區防控、社區服務、疫情分析等各項工作與社區居民需求的精準對接，構筑群防群控的人民防線；可以做好面向社區居民的法規解釋和政策宣傳工作，增進社區居民對社區防控工作的理解與認同；可以促進社區居民的團結，共同面對不確定性的風險，增強社區居民參與疫情防控和社會融入的自信心；可以高效地鏈接社會資源，幫助遭受疫病危害或威脅的個人與家庭盡快走出陰影，恢復正常的社會生活。因此，發揮社會工作的專業優勢，是扎牢社區防控外圍籬笆的一個有效途徑。

公共衛生護士和社會工作者都屬于醫務社會工作領域的專業人員，他們需要密切配合，專業互補，共同擔負起加強社區防控和公共衛生能力建設的任務。公共衛生服務和社會工作服務也都屬于社會服務的范圍，缺失了哪一個方面，都不能稱其為完整的社會服務。故此，需要大力加強醫務社會工作尤其是公共衛生社會工作體系建設，使之成為社會服務體系的一個重要的、具有能動力的組成部分，更好地發揮社會工作專業優勢，扎牢社區防控的外圍籬笆。

三、深化政府購買服務機制改革，推動基層疾病防控能力建設

設立公共衛生護士制度，發揮社會工作的專業優勢，都屬于專業社會服務的范疇，都需要通過政府購買服務來保證資金支持。目前，政府購買服務的主要法律依據是《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府購買服務管理辦法》，但政府購買服務與政府采購物品、工程具有顯著的不同，不應根據政府采購物品、采購工程的思路進行操作。

2020年3月1日實施的《政府購買服務管理辦法》，將政府購買服務界定為“各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為”[9]。這個文件比2014年12月15日頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》有了很大改進，至少對政府購買服務和服務采購進行了明確區分和界定，但由于針對政府購買服務的高位階立法仍然缺失，故而仍有繼續改進的必要。

從長遠來看，對政府購買服務單行立法是最佳選擇，但這是一項漫長而艱巨的系統工程，實施周期較長，并且最終的結果還會帶有很大的不確定性。因此，在推進單行立法過程中，輔之以現行法律規范的修正，是法律創制過程中一個不可或缺的環節。為推動基層疾病防控能力建設，可先從深化政府購買服務機制改革入手。首先，政府購買服務不應以標的額高低作為中標的主要依據，必須將承接方提供的服務質量放在第一位，而服務質量的評估又是難以進行數字化管理的；其次，政府購買服務不應以項目制為唯一操作方式，因為項目制存在著周期短、易變動的缺點，不利于社會服務的長期有效供給；最后，政府購買服務不應以公共服務為唯一著眼點，要將社會服務單獨開列，以適應專業社會服務供給的需要。

還有一層需要考慮，政府購買服務購買的是專業服務，因此，在具體操作上要對購買范圍做出符合專業性質的規定，而不能被過多的非專業服務內容所擠壓。實地調查結果顯示，很多地方承接政府購買服務的社會服務機構所承擔的工作內容有很多是行政性或黨務方面的工作任務，超出了社會工作應有的專屬服務領域，服務內容 “寬泛化”現象十分明顯[10]。因此，在深化政府購買服務機制改革時，一定要注意專業性的要求和規范。

總而言之，為推動基層疾病防控能力建設，必須大力發展專業社會服務，并輔之以政府購買服務機制改革。這是一個全新而復雜的社會系統工程，需要統籌設計、全面推進、重點施策，從而達致實現社會治理能力現代化的目標。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[N].人民日報，2022-10-26（4）.

[2]王思斌.社會工作導論[M].北京：北京大學出版社，2021.

[3]習近平.在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話[N].人民日報，2020-02-24（2）.

[4]張艷，史巖，薛淑好，等.公共衛生護士的發展歷程及啟示[J].中華護理雜志，2021（2）：310-312.

[5]彭秀良，林順利，王春霞.中國社會工作史簡明教程[M].北京：北京大學出版社，2019：94.

[6]胡勇.民國時期的公共衛生護士制度及其實踐[J].東方論壇，2018（3）：62-68.

[7]王翠蘭.我國公共衛生護士護理管理中的問題與思考[J].中國護理管理，2005（4）：59-60.

[8]劉繼同.醫務社會工作導論[M].北京：高等教育出版社，2008：184.

[9]政府購買服務管理辦法[Z].中國政府采購，2020（2）：9-11.

[10]韋朝烈.社會工作專業化視角下政府購買社會工作服務政策的優化[J].廣東行政學院學報，2021（2）：15-22.

責任編輯：王玉倩