協(xié)商民主在新時代城市治理中的應用研究

張毓真　牛俊偉

摘 要：城市是當代國家治理的關鍵場域，而協(xié)商民主則是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要路徑。進入新時代，我國城市治理中還存在城市治理體系不夠完備、城市治理缺少雙向溝通渠道、民眾參與城市治理素養(yǎng)不高等問題。完善協(xié)商制度建設，增強城市治理創(chuàng)新驅動能力、拓寬協(xié)商渠道，加強政府與公眾在城市治理中的良性互動、提升協(xié)商參與素養(yǎng)，推動多元主體參與城市治理，是進一步提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設新局面的必由之路。

關鍵詞：協(xié)商民主；城市治理；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673－4513（2023）－01－32－06

引言

城市治理是國家治理的重要構成，實現(xiàn)城市善治是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。在2015年的中央城市工作會議中，習近平總書記將“人民城市”這一字眼首次應用于黨和國家的工作部署中。這進一步強調了發(fā)揮人民在城市發(fā)展和治理中的主體性作用，而“協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”。因此，考察協(xié)商民主與城市治理之間的內在邏輯，將習近平協(xié)商民主思想落實到城市治理之中有著重要的現(xiàn)實意義，能為新時代中國特色社會主義的城市治理工作提供新的思路和基本遵循。

一、協(xié)商民主與城市治理的耦合關系

協(xié)商民主是踐行社會主義人民民主的內在要旨，而城市治理是國家治理理論在城市中的實際運用，其目標是“人民城市為人民”。由此可見，城市治理與協(xié)商民主在價值取向等方面十分契合，二者之間存在緊密的耦合性，相互嵌入、相互作用。

（一）價值理念上具有一致性

城市治理與協(xié)商民主在價值指向上都是“以人民為中心”為追求目標。一方面，十八屆三中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署，以及《國家新型城鎮(zhèn)化（劃（2014—202）年）》的實施。尤其是習近平總書記在中央城市工作會議上，提出堅持人民城市為人民的重要論斷，預示著我國進入“以人民為中心”的城市治理新階段。隨著國家治理現(xiàn)代化的不斷推進，“城市治理”取代了原有的“城市管理”成為我國執(zhí)政興國的新理念、新趨勢。治理比管理從本質上強調了多層次利益均衡、多元主體協(xié)同參與的時代內涵。隨著中國特色社會主義進入新時代，特別是大城市病凸顯和新冠肺炎疫情肆虐之下，更加需要將人民群眾這個關鍵因素放在城市治理的核心位置。在發(fā)展理念上，共建、共治、共享理念已然成為人民參與城市治理的普遍價值追求，以人民為中心的城市治理信念日益增強。另一方面，十八大以來，習近平同志不斷拓展深化社會主義協(xié)商民主理論，尤其是進一步突出了“以人民為中心”的理念追求。在協(xié)商覆蓋人群上，從以人民政協(xié)為主的民主參與方式擴展到全范圍人民民主參與方式。在協(xié)商應用范圍上，從政治協(xié)商為主延伸至治理的全方位全過程之中。黨中央始終強調協(xié)商民主在社會治理中的重要作用，堅持“眾人的事情由眾人商量”，在協(xié)商中保障最廣大人民群眾的根本利益。所以，城市治理與協(xié)商民主在理念上具有高度的一致性，只有充分認識城市治理與協(xié)商民主的良性互動關系，才能真正做到讓最廣大人民群眾參與到人民城市的建設中來。

（二）協(xié)商民主推動新時代下的城市治理

民主治理是實現(xiàn)城市善治的重要驅動力，而協(xié)商民主是踐行民主治理的主要實踐形式。新時代下城市發(fā)展境況更加錯綜復雜，尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)和疫情常態(tài)化之下社會矛盾日益凸顯，這就對治理民主化和城市公民意識培育上提出了更高的要求。首先，在促進城市治理民主化上，協(xié)商民主具有獨特的優(yōu)勢，它有助于表達和實現(xiàn)人民群眾的利益訴求，將人民所急所需實現(xiàn)于城市發(fā)展之中，落實以人民為中心的城市治理思想，加速城市治理民主化進程。具體表現(xiàn)在，協(xié)商民主能夠暢通人民群眾的溝通渠道，令城市化進程中的人民群眾實現(xiàn)利益訴求的表達。圍繞“民主”開展“協(xié)商”，以尊重差異和平等交流為行動原則，在多元協(xié)商中逐步匯聚人民力量，使得城市治理方向和決策在社會面上達成最廣泛的共識，從而增強城市治理相關議案議題的實效性。其次，在培育城市公民意識上，一方面能夠增進民眾對城市治理行為的認同。通過協(xié)商民主的方式進一步落實人民群眾有序參與城市治理，做到在決策前公眾參與不缺位、決策中對治理行為認知準確及時、決策后治理成效與群眾根本利益相一致。進而讓人民群眾內心地關切城市發(fā)展，踴躍參與城市治理，為推動城市治理民主化進程作出積極貢獻。另一方面有利于培育城市居民的集體意識。在協(xié)商民主的互動過程中能夠促進城市多元主體間的溝通交流，讓其意識到城市治理共同體下的每個公民即是城市發(fā)展中至關重要的成員，公民自身個體福祉的增進又需要以其承擔對應的集體責任為前提。以期在城市公民的責任意識培育中形成群體性共識，進而通過群體性共識實現(xiàn)城市治理中的整體公共利益最大化。所以說，協(xié)商民主是推進新時代下城市治理現(xiàn)代化的重要途徑。在不斷滿足人民美好生活需要中實現(xiàn)城市善治。

（三）城市治理促進協(xié)商民主更新迭代

城市是協(xié)商民主的重要實施場域，城市治理則是協(xié)商民主體系構建的關鍵環(huán)節(jié)。社會主義協(xié)商民主力求通過協(xié)商的方式，協(xié)調并理順基層人民利益關系、促進和化解人民內部矛盾，協(xié)商民主能否有效開展和運行，其實施場域是重要影響條件。第一，城市治理為協(xié)商民主建設提供了方向保障。目前我國處于城鎮(zhèn)化的中后期，是“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的關鍵階段，當下人民城市治理的目標是發(fā)現(xiàn)和解決人民群眾在城市發(fā)展中的有關問題、回應人民群眾在城市發(fā)展中的相關利益訴求，實現(xiàn)人民群眾共享城市發(fā)展成果。事實上，城市治理呼喚一種能夠充分考慮生態(tài)價值、公共利益、可持續(xù)性、基層權力的民主制度。在我國城市社區(qū)協(xié)商是協(xié)商民主開展的重要形式，城市社區(qū)協(xié)商的議題和聚焦點來源于城市治理過程，城市治理過程中顯現(xiàn)出來的尚未解決的矛盾問題也就是協(xié)商民主需要發(fā)展方向。第二，城市治理能夠提升協(xié)商民主效能。社會主義協(xié)商民主本質上是全過程人民民主，其貫穿于決策和實施的全過程，而提升決策和實施的科學有效性則需要城市治理的緊密配合。在城市治理之中，通過國家－社會－居民之間的良性互動，能將城市系統(tǒng)內的諸多要素整合起來，匯集全方位治理力量和智慧，更好地將協(xié)商民主議題的結果落實到城市建設各領域中，在解決具體城市發(fā)展問題中進一步完善和發(fā)展協(xié)商民主理念、制度和技術，進而加速協(xié)商民主的更新迭代。第三，城市治理可以增強協(xié)商民主的公信力。在我國城市治理實踐中基于“共商共建共享”理念，一方面，能夠增強人民群眾參與城市發(fā)展議題主動性，吸納更廣闊社會力量參與到協(xié)商議程之中，使得協(xié)商民主制度有了進一步深化與推進的空間。另一方面，還能在提升城市治理的同時為協(xié)商民主提供人力和智力上的支持，在協(xié)商民主與城市治理現(xiàn)代化的良性活動中，推進協(xié)商民主系統(tǒng)內部諸要素的高效運行，進而在不斷滿足人民群眾對美好城市生活的憧憬中增強協(xié)商民主的公信力和實效性。

二、新時代下城市治理的挑戰(zhàn)

城市治理是我國當前社會矛盾的一個重要焦點。新發(fā)展階段下，隨著城市治理改革的逐步深入，城市治理面臨的問題日趨多元化。我國在實踐過程中逐漸暴露出城市治理體系不夠完備、城市治理缺少雙向溝通渠道、民眾參與城市治理素養(yǎng)不高的治理困境。

（一）城市治理體系不夠完備

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，每年新增城鎮(zhèn)人口在2000萬左右，平均每個街道辦管理服務人口達10萬人，平均每個社區(qū)居委會服務8千人，城市基層管理幅度普遍偏大，城市結構日益復雜，面臨的社會群體利益多樣、訴求多元。而城市治理體系不完備，城市空間規(guī)劃不合理，城市公共服務配套不協(xié)調，城市群之間的發(fā)展不平衡等問題不斷涌現(xiàn)，原有城市治理模式難以滿足大部分群眾的多元化利益訴求。特別是公民參與城市治理的保障制度缺失，有關城市治理中公眾參與的專門法規(guī)條例只是散見于其他相關立法，公眾參與的范圍和程序也沒有準確的明文規(guī)定，這些都制約了公民參與城市治理的進一步發(fā)展。同時，在城市治理觀念和制度建設上相對滯后，缺少對城市發(fā)展狀況進行具體考察和分析，難以應對新形勢下城市發(fā)展的需要。政府機構往往習慣用一套治理模式處理所有城市治理中的問題，無法面對日趨多元化的城市發(fā)展，反而事倍功半，達不到預期的效果，從而產(chǎn)生城市治理體系部分更新不足、相對滯后的社會現(xiàn)象。在具體實踐中，城市治理還存在著隨意性和形式化，如城市治理的決策制定過程透明度不足、城市決策與城市發(fā)展實際相脫節(jié)、城市治理主體參與范圍存在局限、城市治理流程秩序失調、城市治理平臺利用不充分等問題，這些都嚴重加劇了城市治理的困難。

（二）城市治理缺少雙向溝通渠道

通暢的雙向溝通渠道是提高城市治理效能的重要條件，但當前城市治理的發(fā)展階段上受主客觀條件的制約，在雙向溝通渠道上還有待完善。在新時代下的城市治理中，公民參與意愿與政府組織力度之間的矛盾進一步凸顯。城市治理主體高度集中于政府部門，多元主體參與程度明顯不足，這就導致了在治理運轉中，自上而下的單向度運作方式成為治理決策主要傳導手段。而單向度的頂層規(guī)劃會阻礙治理的運轉效率：首先，極易導致政府權力的膨脹與濫用。具體表現(xiàn)為，其一，在城市基層治理中權力分配結構失衡，行政力量主導的居委會所占比重過大，嚴重缺乏地方政府與人民群眾之間的雙向溝通。其二，地方政府受到政績意識支配，普遍存在依照行政指令方式管理城市，用權力來影響和管理公共事務，只重項目效益性而不注重規(guī)劃合理性，部分官員只會“一言堂”、“拍腦子”做出相關決議。其次，會使人民群眾參與城市治理的主動性和自主性受到抑制。一方面，單向度的城市治理機制之下，大部分公眾既沒有充分表達意見的機制，也沒有參與規(guī)劃決策的渠道，導致在治理過程中現(xiàn)有渠道對于群眾利益訴求的表達和實現(xiàn)上力有未逮，人民群眾參與城市規(guī)劃決策的主體性地位嚴重缺失。另一方面，少數(shù)參與其中的人民群眾提出的意見得不到有效的反饋，影響作用也有限，人民參與感極弱。特別是公開征求意見只上不下，只征不求，所謂的發(fā)布城市規(guī)劃信息往往流于形式主義。這就導致了公眾參與治理的效果不理想，既沒有實現(xiàn)群眾利益訴求，也未能增進群眾對治理行為的理解和認同。所以，雙向溝通渠道的缺乏嚴重制約著城市治理效能的提升，成為當前國家治理所面臨的緊迫任務之一。

（三）民眾參與城市治理素養(yǎng)不高

治理主體的參與素養(yǎng)是城市治理成效的重要影響條件。當前民眾參與城市治理素養(yǎng)還不足以應對新時代下的城市發(fā)展需要，具體表現(xiàn)在兩個方面。第一，民眾參與認知依附性強。由于我國廣大人民群眾在歷史上長期處于專制統(tǒng)治之下，中央掌控著社會絕大部分的資源，在地方管理層面，地方士紳和中央委派官構成了管理的主體。在這種巨大的政治資源差異下，社會底層的廣大人民群眾對自身意愿的表達不得不依附于官僚體系。所以，從古至今逆來順受的“臣民”地位，不利于人民群眾產(chǎn)生獨立的主體認知，嚴重缺乏社會參與責任和公共權利意識。第二，民眾參與能力不均衡。總體而言，當前人民群眾的資源獲取能力有待提高，普遍掌握的城市治理信息量相對匱乏，對社會龐雜事件的把控力不足。當涉及跨地區(qū)跨社群的情況時，由于教育水平和經(jīng)濟地位參差不齊，個體自身的能力和效果也呈現(xiàn)出較大的差異。同時隨著技術進步，城市治理技術不斷更新，但群眾大多不具備對新技術熟練的應用能力，較難使用復雜的社會治理技術，如大數(shù)據(jù)、智能云端等新興技術參與城市治理。且群眾即使想?yún)⑴c城市治理過程，也大多難以快速地找到參與途徑。因此，群眾在面對參與治理過程中往往是有心無力，并且容易對參與城市治理產(chǎn)生抵觸情緒。人民參與城市治理的素養(yǎng)不足，將導致城市治理決策在實施過程中面臨更大的治理成本和阻礙，嚴重降低城市治理效率和效果。

三、協(xié)商民主融入城市治理的路徑

在城市治理中推進協(xié)商民主制度化發(fā)展，可以通過完善協(xié)商制度建設，增強城市治理創(chuàng)新驅動能力、拓寬協(xié)商渠道，加強政府與公眾在城市治理中的良性互動、提升協(xié)商參與素養(yǎng)，推動多元主體參與城市治理這三個途徑來實現(xiàn)。

（一）完善協(xié)商制度建設，增強城市治理創(chuàng)新驅動能力

協(xié)商民主作為公民參與民主治理的一種方式，是建構城市治理體系的重要組成部分。在城市治理過程中想要落實“人民城市”的目標，則需要一系列制度、程序、機制的保障。構筑貼合中國現(xiàn)實、體現(xiàn)中國特色、彰顯中國道路的城市治理體系，采取民主協(xié)商的形式穩(wěn)步推進基于共同利益的人民群眾多元化訴求。做到協(xié)商于民、協(xié)商為民，堅持以人民為中心，進而不斷向實現(xiàn)共建共治共享的社會治理目標邁進。

在城市治理過程中充分落實協(xié)商民主機制，結合協(xié)商民主七大平臺等多元化、全方位的協(xié)商渠道，積極發(fā)展全過程人民民主。決策前，要保障城市治理信息公開透明。在組織階段，及時發(fā)布協(xié)商議題，確保城市利益相關群體提前獲知協(xié)商活動的開展計劃。讓協(xié)商內容能夠吸引廣大人民群眾，使他們主動參與城市治理議案的制定，進而讓協(xié)商話題更加貼近民眾的現(xiàn)實需要。同時，要注意參與群眾在生產(chǎn)生活上的時間安排，盡量不影響其正常工作生活，最大限度實現(xiàn)民眾廣泛參與；決策中，加強協(xié)商引導，避免協(xié)商過程中的無序參與，提高協(xié)商的有效性。其重點在于要以基層黨建引領為抓手，發(fā)揮城市政企單位和社區(qū)街道中黨組織的功效，黨員干部在協(xié)商過程中要起到積極引導作用。一方面，可以通過黨員廣泛聯(lián)系群眾，匯聚多方意見。黨員干部在協(xié)商中主動發(fā)言，調動群眾協(xié)商積極性，從而激發(fā)廣大人民群眾在協(xié)商過程中敢于暢所欲言，使協(xié)商充分匯集城市集體智慧。另一方面，黨組織要引導群眾的討論方向，保證協(xié)商討論中的聚焦性。黨員干部注意把控居民的發(fā)言尺度，讓民眾著眼于城市發(fā)展議題展開討論，對無關協(xié)商主題的言論及時發(fā)現(xiàn)和糾偏，避免協(xié)商話題的過度發(fā)散。決策后，要把城市治理協(xié)商結果落到實處。首先，在充分匯集民意的基礎上，通過合理合法的程序，達成協(xié)商議題的統(tǒng)一意見并及時發(fā)布城市公告。其次，對于城市治理協(xié)商結果的落實，要實時更新，步步反饋，讓人民群眾看得見摸得著，增進他們對于城市治理決策的理解，提高人民群眾對城市治理的信任感。

（二）拓寬協(xié)商渠道，加強政府與公眾在城市治理中的良性互動

所以，面對城市治理中出現(xiàn)的問題，除了需要應有的制度安排和程序設計，還需要具體、可操作性的方法即城市治理新興技術來支撐。也就是政府要發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+服務平臺”及時更新城市公共事務信息，同時為群眾積極參與城市問題的商議提供其他必要的技術支持。而協(xié)商民主承載著“平等參與”“理性對話”“協(xié)商共識”等價值理念，契合政府與公眾在城市治理中良性互動的需求。顯然，協(xié)商民主與城市治理的結合打破了以往單一的頂層設計模式，能夠打通立體化多元化的渠道，保障人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利，最終實現(xiàn)高效暢通的城市協(xié)同治理格局。

第一，以智能科技為抓手帶領城市居民協(xié)商共建新家園，聚焦“自治”這一切入口，政府主導提供技術訓練、應用的資源支持，并授權社會組織對技術研發(fā)和培訓。通過電子信息技術搭建政府與居民的互動平臺，以移動互聯(lián)網(wǎng)、智慧云計算等最新科學技術為手段，對城市治理中存在的問題進行系統(tǒng)的信息采集。進而準確提取和數(shù)字化匯總，讓信息資源在一體化大數(shù)據(jù)平臺有序流動，使人民群眾能夠充分共享城市最新資訊，打破“信息孤島”的壁壘。第二，政府部門應充分把握和利用新媒體平臺，建立公眾廣泛參與的城市網(wǎng)站和公眾號等新媒體媒介。以新媒介賦能群眾意見表達權、建議權、監(jiān)督權，建立網(wǎng)上議事廳，開通民生服務熱線、設立城市留言板等。將城市議事協(xié)商深入街道、樓房、住宅等小微治理單元，通過廣大人民群眾建言獻策，及時獲取群眾需求，實現(xiàn)城市治理中矛盾的化解和問題的及時解決，真正做到群眾的事情交給群眾商量辦，集體的事情發(fā)動群眾干。

（三）提升協(xié)商參與素養(yǎng)，推動多元主體參與城市治理

切實提升協(xié)商民主的群眾的參與素養(yǎng)，培植群眾參與城市治理的共同體意識，做到參與主體人人盡責，才能更好地推動城市治理進程和提升城市治理效能。具體來說可以從以下幾個方面入手：

一是通過宣傳教育培養(yǎng)公民意識。在各城市地區(qū)開展講座、論壇、培訓，邀請專家分享協(xié)商民主的理念以及城市治理的優(yōu)秀案例和經(jīng)驗，使民眾形成對政治環(huán)境、經(jīng)濟水平、文化傳統(tǒng)、社會境況的整體認知。進而明晰城市治理中的協(xié)商應以多數(shù)人的公共利益的滿足為出發(fā)點，知曉自身擁有的城市參與權利及與之相對應的義務。以此激發(fā)群眾參與城市治理的動機和信心，增強人民群眾在城市治理中的共同體意識，并使其初步形成參與思路，逐漸調動人民群眾的參與熱情和支持力度的提升。二是充分發(fā)揮社會團體的橋梁紐帶作用。由政府購買專業(yè)社會工作機構的服務，以城市民生項目為支撐，發(fā)動人民群眾運用專業(yè)思路和方法更加有效地參與城市治理，從而提升群眾自身的參與能力，使得各方主體在參與治理過程中增進彼此溝通與理解。同時，黨和政府要重視對城市治理中積極參與者的引導，強化對其基層群眾自治能力、應急管理能力的培育。可以通過開展城市治理模范的相關評選活動，對群眾骨干、城市團體等進行多種形式的表彰和激勵。使城市治理中的積極參與者感受到政府與社會對其參與精神和公共責任感的認可，激勵他們更好地投身于城市治理中，更廣泛地反映和代表群眾的呼聲。進而在議事協(xié)商過程中，提升公眾城市參與素養(yǎng)，共同推進人民城市的建設。

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Research on the Application of Deliberative Democracy in

Urban Governance in the New Era

ZHANG Yuzhen， NIU Junwei

（Schoolof Marxism， Minnan Normal University， Zhangzhou， Fujian 363000， China）

Abstract： Cities are the key fields of contemporary state governance， and deliberative democracy is an important path to realize governance modernization. In the new era， there are still some problems in Chinas urban governance， such as the incomplete urban governance system， the lack of two-way communication channels in urban governance， and the low quality of peoples participation in urban governance. Improving the construction of consultation system， enhancing the innovation driving ability of urban governance， broadening consultation channels， strengthening the positive interaction between the government and the public in urban governance， improving the quality of consultation and participation， and promoting the participation of multiple subjects in urban governance are the only way to further improve the modernization level of urban governance and create a new situation of peoples urban construction.

Keywords：

deliberative democracy; urban governance; governance modernization

（責任編輯：黃艷超）

收稿日期：2022年05月18日

作者簡介：張毓真（1996-），女，福建莆田人，碩士，主要研究方向：馬克思主義社會發(fā)展理論。

牛俊偉（1978-），男，內蒙古卓資人，教授，博士，主要研究方向：馬克思主義民主政治理論。

基金項目：國家社科基金西部項目“新時代美好生活的空間研究”（21XZX024）；福建省中國特色社會主義理論體系研究中心2020年度項目

“習近平總書記關于社會主義協(xié)商民主的重要論述研究”（FJ2020ZTB002）。