后發外生型賦能：社會工作機構黨建發展及影響因素

居正　于鐵山

關鍵詞：后發外生型；社會工作機構；黨建

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）01-0062-09

一、問題提出

中共十八屆三中全會以后，為有效激發社會組織活力，政府將公共領域的部分服務讓渡于社會組織，在制度激勵和社會需要的雙重驅動下，社會組織蓬勃發展并成為經濟社會發展的重要力量。民政部統計公報顯示，截至2020年底，全國共有社會組織89.4 萬個，吸納各類人員就業1 061.9萬人，涵蓋社會團體、基金會、民辦非企業單位。[1]中國共產黨歷來高度重視政治建設，社會組織黨建業已成為黨的基層建設的重要方面，從某種意義上說，社會組織黨建也間接成為了基層社會治理的重要內容。2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃及二0三五年遠景目標的建議》指出，要發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。實踐表明，社會工作及其從業者作為一種新的治理技術和治理力量正不斷加入基層社會治理，其中就包括對社會組織黨建領域的涉入。[2]2019 年在北京召開的全國民政工作視頻會議指出，目前全國和省級社會組織已基本實現黨的組織與工作的“雙覆蓋”，但從實踐看，社會組織黨建工作在應然與實然間仍有出入。這一問題的改善一方面依賴于剛性的制度干預，另一方面也可考慮使用柔性的非制度化手段加以應對。[3]

黨建引領是中國共產黨開展各項工作的成功經驗，通過黨的政治、思想、組織等引領可以保證發展方向。社會工作機構必須始終堅持中國共產黨的領導，對于夯實黨的執政基礎和引領社會工作機構的健康發展都具有重要意義。為此，2015年9月28日中共中央發布的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》指出，社會組織自身發展面臨許多新情況、新挑戰，要通過社會組織黨建增進凝聚力和引領方向。[4]近年來，黨建工作如火如荼席卷社會工作機構，越來越多的社會工作機構在章程中增加黨建內容，成立黨建部門，配備黨建工作人員，從而有效保證政治方向，團結凝聚群眾，推動事業發展，建設先進文化，服務人才成長，加強自身建設。社會工作機構黨建有助于凝聚價值共識，黨建成為社會工作機構連接不同主體的切入點，上達政策導向，下聯群眾需求，實現多元共治的目標。

社會工作機構加強黨建工作既可以加強黨對社會工作機構的領導并引領社會工作機構正確發展方向，又有利于激發社會工作機構活力并促進社會工作機構在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中更好發揮作用。社會工作機構的黨建遵循自上而下的政治基因植入與自下而上的專業力量整合，由此出發，本研究重點探討社會工作機構黨建發展現狀及其影響因素，即在眾多社會工作機構中，哪些更有可能成立社會工作機構黨建部門，社會工作機構黨建在部門、人員及決策力方面受哪些因素影響？

二、理論基礎與研究假設

社會組織黨建是完善國家治理體系的重要環節[5]，學界對于社會組織黨建的研究多圍繞嵌入理論展開。第一種是社會組織“嵌入式”黨建模式，即黨組織充分運用自身的政治優勢、組織優勢以及資源優勢，提高黨組織對社會組織的影響力。[6]從嵌入形式來看，執政黨嵌入社會組織主要通過制度強制、人員安排和利益誘導來實現[7]，執政黨利用制度鋪墊和組織滲透將“黨支部建設到社會工作機構之中”[8]，并大致經歷早期的剛性嵌入與柔性融入相結合，到當前的嵌入轉向融合的過程[9]，其他研究從結構、認知、文化與政治四個方面考察黨建對社會組織的有效嵌入。[10]社會工作在黨的利益引領、制度引領、行動引領、資源引領下，可以有效鏈接社區資源，回應居民需求，轉變居民觀念，提升居民自治能力；在社區空間場域，仰賴黨建引領和社會工作互嵌的賦權機制。[11]從這種“嵌入”的研究來看，一方面反映了黨把觸角延伸到基層社會組織中，通過開放組織吸納社會組織成員和賦予社會組織成員黨代表等政治身份，以達到政黨統合的目標；另一方面，過往的研究主要看到了黨對社會的嵌入，而少有看到作為“被嵌入”一方的社會組織如何策略性建構。第二種不同于嵌入視角，有研究提出大黨建與社會工作的研究框架，把黨建社會工作放在社會管理體制改革及與此相關的現代化發展進程中考察。[12]上述研究對于理解我國社會組織黨建發展不無裨益。

從社會組織黨建現狀來看，基于四川的一項調查顯示，在176家社會組織中共有84 家成立了黨組織，占總數的48.0%，接近一半的社會組織有了黨組織。[13]而作為社會組織重要組成部分的社會工作機構黨建覆蓋情況有待進一步調查。部分研究關注到黨建社會工作崗位的特征[14]，黨建標準化視野下黨建社工的功能定位[15]，卻相對忽略社會工作機構本身在黨建方面開展的工作。黨建與業務的融合主要從價值共享、資源整合和反向嵌入三個方面展開。黨建引領專業的黨群社區服務大致表現為四種類型，即黨建與專業介入并重的黨群共治型、黨建為主的黨組織建設型、黨建價值引領下的公益互助型、專業介入弱的行政服務型。[16]社會組織黨建對社會工作的適度吸納有利于實現雙向整合，但又會面臨專業關系與非專業關系的混同、多重角色間的沖突、崗位職責邊界的模糊等非預期后果。[17]

從社會組織黨建功能來看，研究發現，黨建社會工作的增能模式是需求為本、行動導向和宏觀視角的，既改良了行政化的黨建工作，又超越了治療模式的社會工作，[18]社會組織黨建對于地區社會組織數量增長和發展具有顯著的賦能效應，表現為資源依賴效應、制度吸納與嵌入效應。[19]有研究發現，成立黨組織的官辦非政府組織（party-organized nongovernmental organizations） 或兩新組織（新經濟組織和新社會組織）與普通非政府組織相比，實際上是多了一條與體制相聯系的渠道，可以通過黨建鏈接上級黨組織的資源，進而增強其資源獲取的能力。[20]社會組織黨建緊扣組織發展主題，能夠有效推動社會組織改革與發展，既是合法性的回應，又是組織發展空間的拓展，推進黨組織對社會組織的覆蓋被認為是有效激發社會組織自身活力的重要路徑。[21-22]即社會組織黨建也是生產力。

綜上所述，關于社會組織黨建的相關研究呈蓬勃發展之勢，在理論與實踐層面都進行較為全面的總結，與此同時，相較于大量的理論探討與分析，目前專門針對社會工作機構黨建的實證研究相對不足，特別是從數據層面揭示當前社會工作機構黨建發展現狀以及特征，有助于更好地豐富此類研究。據此，本研究從社會工作機構黨建發展歷史與現狀出發，提出社會工作機構的后發外生型賦能黨建，認為我國社會工作機構黨建是其內部自身專業性積累和發展的結果，是對外部政治要求所做出的回應。首先，從時間上來看，社會工作機構黨建工作晚于服務，具有后發特征；其次，從動力來看，社會工作機構黨建發展來自于內部專業發展所需，具有鮮明的外生特點。為了推動社會工作機構黨建發展，有必要采取登記、年檢、評估等手段進一步規范社會工作機構黨建工作，特別是社會組織等級評估明確提高黨建工作在評估指標體系中的分值比重。

第一，社會工作機構成立黨建部門是大勢所趨，然而成立黨建部門需要滿足相應的條件，因此社會工作機構是否成立黨建部門受到主客觀條件的影響。其中，主觀條件表現為社會工作機構政治意識的覺醒、服務領域以及功能定位的確立及自覺探索黨建與服務統一，客觀條件表現為社會工作機構的治理結構及外部支持等，包括社會工作機構發展需要。據此提出第一個研究假設。

研究假設H1：社會工作機構在是否成立黨建部門方面存在顯著差異。該研究假設可以操作化為4個具體研究假設。

H1a：面向不同服務領域的社會工作機構對于是否成立黨建部門有顯著影響；

H1b：不同功能定位的社會工作機構對于是否成立黨建部門有顯著影響；

H1c：社會工作機構的治理結構對于是否成立黨建部門有顯著影響；

H1d：社會工作機構的外部支持對于是否成立黨建部門有顯著影響。

第二，按照成立黨建部門的要求，社會工作機構成立黨建部門需要配備一定數量的專（兼職）黨建人員，以便開展相關工作，其人員數量則受到黨建工作內容與工作量的影響。對于不同規模的社會工作機構而言，為了控制人員成本，社會工作機構如何配置專（兼職）黨建人員是重視黨建與考慮現實條件的結果，據此提出第二個研究假設。

研究假設H2：社會工作機構在黨建部門專（兼）職人數方面存在顯著差異。該研究假設可以操作化為4個具體研究假設。

H2a：面向不同服務領域的社會工作機構對于黨建部門專（兼）職人數有顯著影響；

H2b：不同功能定位的社會工作機構對于黨建部門專（兼）職人數有顯著影響；

H2c：社會工作機構的治理結構對于黨建部門專（兼）職人數有顯著影響；

H2d：社會工作機構的外部支持對于黨建部門專（兼）職人數有顯著影響。

第三，社會工作服務需要體現黨的意志，傳遞黨的聲音，堅定不移地執行黨的路線方針和政策，而發揮黨建引領作用需要突出黨員的先鋒模范作用。從黨建引領出發，社會工作機構黨支部通過召開黨員大會討論決定重大事項有助于確保在正確的道路上開展社會服務工作，讓黨員真正參與社會工作機構治理。社會工作機構的黨建決策不僅是突出社會工作服務政治性的要求，也是社會工作機構治理規范化的體現，據此提出第三個研究假設。

研究假設H3：社會工作機構在黨建決策方面存在顯著差異。該研究假設可以操作化為4個具體研究假設。

H3a：面向不同服務領域的社會工作機構對于黨建決策有顯著影響；

H3b：不同功能定位的社會工作機構對于黨建決策有顯著影響；

H3c：社會工作機構的治理結構對于黨建決策有顯著影響；

H3d：社會工作機構的外部支持對于黨建決策有顯著影響。

三、數據、變量與模型選擇

（一） 數據來源

研究數據來源于“中國社會工作動態調查” （China Social Work Longitudinal Study，簡稱 CSWLS），該數據是由華東理工大學社會與公共管理學院、國際社會工作學院和上海高校智庫社會工作與社會政策研究院共同發起的全國第一個以社會工作行業發展動態為主題的大型連續性抽樣調查和研究項目。①CSWLS共回收社會工作機構有效問卷979份，本文采用的統計分析軟件為stata12.0版。

（二） 變量選取

1. 因變量

因變量分為黨建部門、黨建人員和黨建決策。

（1）黨建部門通過社會工作機構是否成立黨建工作部門來測量，選項分為有與無。

（2）黨建人員考察社會工作機構黨建工作部門專職人數與兼職人數。

（3）黨建決策通過社會工作機構黨支部的重大事項是否通過召開黨員大會討論決定來測量，選項分為全部都是、少部分是、全部不是和不清楚。

2. 自變量

自變量分為服務領域、功能定位、內部治理與外部支持。

（1） 服務領域是指目前機構的主要工作與服務領域，選項包括家庭服務、長者服務、殘障服務、婦女服務、兒童服務、青少年服務、外來人口服務、矯正和戒毒服務、社區服務、醫務服務、救助性服務、企業服務、科研評估服務、其他。

（2） 功能定位是指社會工作機構功能的定位，分為“綜合型服務”，專門型服務，評估、研究及能力建設型服務及其他。

（3） 內部治理是社會工作機構的內部治理，包括機構注冊資金。機構注冊性質分為“民辦非企業單位”“社會團體”“基金會”；機構在何級民政、社會組織或社會團體管理局注冊，選項分為省/直轄市/自治區，地市級/地區/自治州/盟，區/縣/縣級市；機構的業務主管部門，選項分為“民政部門”“非民政的政府其他部門”“群團組織和行業協會”“直接登記，無業務主管部門”；截至2018 年底，機構是否接受過規范化建設評估或社會組織等級評估，選項分為“是”與“否”；機構總部是否有專用辦公室，選項分為“是”與“否”；機構理事會（董事會），理事（董事）數量；機構是否是社會工作協會（聯合會）會員，選項分為“是”與“否”。

（4） 外部支持是指政府對本社會工作機構提供過的支持，包括提供購買資金、扶持（包括支持、配套）資金、場地、人力、技術，為組織提供政策便利，選項分為“是”與“否”。

（三） 統計方法

當因變量是二元變量時，在統計方法上主要選擇二分類回歸分析方法，可以將該方程式用機率模型表達為：

四、數據分析結果

（一） 社會工作機構黨建現狀

問卷調查顯示，在966家社會工作機構中，有450家成立黨建部門，占比46.58%，516家未成立黨建部門，占比53.42%。由此可知，超過五成的社會工作機構未能成立黨建部門，社會工作機構黨建覆蓋率有待提升，社會工作機構黨建較為滯后，推動社會工作機構黨建工作刻不容緩。

從黨建部門專/兼職人數來看，340家社會工作機構沒有專職人員，占比57.63%，352家社會工作機構沒有兼職人員，占比為61.01%。約42.37%的社會工作機構設有專職黨建人員，黨建人才的專職化程度不高成為制約社會工作機構黨建發展的因素。

從社會工作機構黨支部開展組織生活頻次來看，234家社會工作機構一個月開展一次，占比53.06%，58家社會工作機構兩個月開展一次，占比13.15%，80家社會工作機構三個月開展一次，占比18.14%，49家社會工作機構半年及以上開展一次，占比11.11%，20家社會工作機構沒有開展過，占比為4.54%。由此可知，社會工作機構黨支部基本能按照要求開展組織生活，組織活動常態化。

從社會工作機構黨組織生活的主要內容和形式來看，270家社會工作機構以讀報紙、念文件、領導講話為主，144家社會工作機構開展文化娛樂活動， 317家社會工作機構討論業務知識或培訓，304家社會工作機構開展志愿者服務類活動，261家社會工作機構外出團建。由此可見，社會工作機構多圍繞社會工作機構健康發展開展活動，貼近社會工作者需求開展黨組織活動，突出社會工作機構特點開展黨組織活動，緊扣黨員實際創新教育管理服務，貫徹從嚴要求，提高組織生活質量。

一般認為社會工作機構黨支部的重大事件是否通過召開黨員大會討論決定在一定程度上體現黨建的決策力。問卷調查數據顯示，有253家社會工作機構全部是召開黨員大會討論決定重大事件，占比57.11%；136家社會工作機構少部分是召開黨員大會討論決定重大事件，占比為30.70%；26家社會工作機構全部不是召開黨員大會討論決定重大事件，占比5.87%；28家社會工作機構不清楚，占比6.32%。由此可知，越來越多的社會工作機構重視通過召開黨員大會決定重大事件，這能在一定程度上體現黨建的決策力，但是仍然有待改進。

從社會工作機構黨支部每年所發展黨員數量來看，有171家社會工作機構每年發展1名黨員，占比38.95%；70家社會工作機構每年發展2—3名黨員，占比15.95%；6家社會工作機構每年發展4名黨員，占比1.37%；192家社會工作機構沒有發展黨員，占比43.74%。由此可知，社會工作機構吸納黨員的數量偏少，社會工作者黨員數量的增加主要依賴外部輸入，而非內部發展。

綜上可知，社會工作機構越來越重視黨建工作，黨建工作的規范性與專業性程度不斷提升，黨建工作取得積極成效，但社會工作機構黨建仍然存在覆蓋率不高、專職人員缺乏、組織生活頻次偏低等現象，這些問題可能帶來黨建虛化、弱化和邊緣化等問題。

（二） 社會工作機構黨建發展的影響因素

如前所述，社會工作機構黨建呈現積極發展態勢，為切實加強黨對社會工作機構的領導，促進社會工作機構健康發展，應進一步考察社會工作機構黨建發展影響因素。據此，分別從有無成立黨建部門、社會工作機構黨建部門專兼職人數、社會工作機構黨支部重大事件黨員大會決策力等方面進行分析。

1. 成立黨建部門的影響因素

社會工作機構應本著“應建盡建”的原則，加大黨組織組建力度，逐步實現黨的組織和黨的工作有效覆蓋。按照《中國共產黨支部工作條例（試行）》要求，凡是有正式黨員3人以上的社會組織，都應當成立黨支部。[23]為了揭示哪些社會工作機構成立黨建部門，以是否成立黨建部門作為因變量建立二分類回歸分析模型，納入社會工作機構層面變量。輸出結果見表2。

從表2可知，模型（1）到模型（3）的解釋力不斷提升，從具體變量來看，在模型（1）中，不同服務領域的社會工作機構對于是否成立黨建部門具有顯著影響，其中主要從事殘障服務、矯正和戒毒服務、社區服務、救助性服務的社會工作機構更有可能成立黨建部門，因此，研究假設H1a被統計結果所支持。在模型（2）中，主要從事社區服務與救助性服務的社會工作機構更有可能成立黨建部門。此外，在民政部門、社會組織或社會團體管理局注冊級別越高的社會工作機構更有可能成立黨建部門。截至2018年底，接受過規范化建設評估或社會組織等級評估的社會工作機構更有可能成立黨建部門。機構總部有專用辦公室的社會工作機構更有可能成立黨建部門，因此，研究假設H1c被統計結果所支持。在模型（3）中，政府提供購買資金降低了社會工作機構成立黨建部門的可能性，政府提供扶持（支持、配套）資金增加社會工作機構成立黨建部門的可能性，政府為社會工作機構提供政策便利增加社會工作機構成立黨建部門的可能性，由此可知，研究假設H1d被統計結果所支持，而研究假設H1b未被統計結果所支持。

2. 黨建部門專兼職人數的影響因素

為了加強社會組織黨務工作者隊伍建設，各大社會工作機構從實際出發配備專兼職人員做好黨務工作，黨務工作者隊伍不斷充實壯大。為了考察社會工作機構黨建人才隊伍，以社會工作機構黨建部門專兼職人員數量為因變量建立泊松分布模型，相關輸出結果見表3。

從表3可知，模型（1）到模型（2）的解釋力分別達到11.5%與30%，從具體變量來看，在模型（1）中，不同服務領域的社會工作機構對于黨建部門專職人數具有顯著影響，其中，以長者服務、殘障服務、企業服務為主的社會工作機構黨建部門更有可能選用專職人數，而以社區服務、其他為主的社會工作機構黨建部門擁有專職人數的可能性較低。研究假設H2a被統計結果所支持。功能定位為專門型服務的社會工作機構降低黨建專職人員數量。研究假設H2b被統計結果所支持。相較于民辦非營利機構，社會團體不太可能選擇專職人數。而在民政部門、社會組織或社會團體管理局注冊的級別較高的社會工作機構更可能選擇專職人員。

結果顯示，截至2018年底，接受過規范化建設評估或社會組織等級評估的社會工作機構更有可能選擇專職黨建人員。而理事會（董事）數量越多，則更可能選擇專職黨建人員，由此可知，研究假設H2c被統計結果所支持。

在模型（2）中，以家庭服務、殘障服務、青少年服務、社區服務為主的社會工作機構黨建部門更可能選用兼職人數。而以外來人口服務、救助性服務為主的社會工作機構黨建部門選用專職人數的可能性更低。功能定位為綜合型服務、專門型服務與評估、研究及能力建設型服務降低選用兼職人員數量，因此，研究假設H2d被統計結果所支持。

3. 黨支部重大事件由黨員大會討論決定的影響因素

社會工作機構成立黨建部門是重視建立黨組織、擴大組織覆蓋的必然要求。與此同時，考察社會工作機構黨建是否幫助指導加強自身建設、開展活動，以及黨員個體發揮先鋒模范作用是衡量社會工作機構黨建的重要標準。據此，從機構支部的重大事件是否通過召開黨員大會討論決定出發進行統計分析，相關輸出結果見表4。

從表4可知，模型（1）到模型（3）具有一定的解釋力，從具體變量來看，在模型（1）中，以矯正與醫務為主的社會工作機構的黨員大會對于重大事件討論決定有影響。因此，研究假設H3a被統計結果所支持。在模型（3）中，政府提供政策便利也會影響社會工作機構黨員大會對于重大事件的討論決定，研究假設H3d被統計結果所支持。而研究假設H3b與H3c未被統計結果所支持。

五、結論與啟示

黨建是推動社會工作機構服務高質量發展的驅動力，越來越多的社會工作機構積極探索將黨建的元素融合進專業社會服務中，標志著社會工作機構黨建邁入新的發展階段。以“中國社會工作動態調查數據”（CSWLS2019）為基礎，重點考察我國社會工作機構黨建現狀及特征。研究發現，受社會工作機構黨建的后發外生型特征影響，社會工作機構黨建覆蓋率不高、專職人員缺乏、組織生活頻次偏低等現象較為突出。進一步從社會工作機構黨建部門、黨建人員、黨建決策等方面進行統計分析得出如下結論。首先，社會工作機構成立黨建部門是內生驅動力與外部刺激的共同作用，表現為從事社區服務、救助性服務的社會工作機構更可能成立黨建部門。這也反映了現實中，隨著社會體制改革的不斷深入，社區作為基層社會治理的重要單元，越來越多地與人發生關系，且隨著人群的異質性加強與需求多元，人們對社會整合性要求也不斷提高。社區生活中涌現的大量多元人群和社會組織都需要黨組織予以領導，社區作為社會工作參與社會治理的重要場所，社區黨建已成為整合社會基層力量的核心，社會工作機構不管是內部治理還是與外部聯系都需要加強黨建工作。而其他領域的社會工作機構成立黨建部門較為滯后，政府提供扶持（支持、配套）資金、政策便利會增加社會工作機構成立黨建部門的可能性。二是隨著社會工作機構規范化與專業化程度的提升，配置專職的黨建人員成為趨勢，無論是注冊級別還是評估需求都會提升社會工作機構選擇專職黨建人員的可能性。這種黨建人才并非僅僅滿足黨建之需，而是探索社會工作機構黨建的重要支撐。三是黨員大會討論決定重大事件突出政治引領作用，但是卻因服務領域而異，并且會受到政府提供政策便利的影響，這表明黨建應該貫穿社會工作服務全過程，真正實現黨建引導社工服務高質量發展。

上述研究具有一定的啟示意義，對于推進社會工作機構黨建高質量發展需要從多方面努力。首先，針對社會工作機構黨建覆蓋率不高、專職人員缺乏、組織生活頻次偏低等問題，應該進一步加強社會工作機構黨建發展，推進黨建工作向規范化、科學化、有效化穩步發展，按照“應建盡建”的原則引導社會工作機構成立黨建部門，激發機構的內生動力。其次，黨建人才隊伍是確保有效貫徹黨的方針路線、踐行社會工作專業使命、規范組織內部治理的重要抓手，應該按照“專職為主，兼職為輔”的原則配置黨建工作人員，加大社會工作機構黨建人才隊伍的培訓力度，提升黨建隊伍的專業化能力。最后，充分發揮黨建在引領社會工作機構專業服務方面的作用，建立健全黨員大會討論決定社會工作機構重大事件機制，發揮黨員社會工作者在黨建引領專業服務方面的優勢，從而推動機構更好地參與社會治理。

（本文使用數據來自華東理工大學社會與公共管理學院中國社會工作動態調查（CSWLS）數據庫。作者感謝上述機構及其人員提供數據協助，文責自負。）

（文字編輯：鄒紅 責任校對：王香麗）