社區為本的整合養老服務實踐探索

梁灼彪

關鍵詞：整合取向；社區為本；養老服務

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）01-0071-10

一、問題提出

中國老齡人口快速增加，社會老齡化問題日益嚴重。根據第七次全國人口普查統計， 2 0 2 0年全國人口中60歲以上人口為2.64億人，占總人口的18.7%，其中65歲及以上人口為1.9億人，占總人口的13.5%。對比第六次全國人口普查，60歲及以上人口的比重上升5.44%，65歲及以上人口的比重上升4.63%。[1]我國人口老齡化呈現老年人口規模龐大、老齡化進程快等特點。黨和政府歷來重視人口老齡化問題，民政部門推動構建“9073”養老模式，90%的老人居家養老，7%的老人在社區養老，3%的老人在養老院等機構養老，社區養老作為重要的養老措施被政府所推廣。在實踐中社區養老通過政府購買服務形式開展，社會組織在社區中運營綜合養老服務中心，服務中心作為重要的平臺和紐帶將社會化的養老服務傳遞給有需要的家庭。[2]政府購買服務能夠把社會組織傳遞服務資源的優勢與政府獲取資源以及發現公共偏好的優勢相結合。[3]

社區養老項目在社區養老中發揮核心作用，一方面，以服務中心的形式嵌入社區，為老年人提供便捷的餐飲、康復理療、日托、輔具租賃等一站式便民服務；另一方面，作為政府政策實施的重要抓手，把養老服務有效地傳遞到老年人家庭，特別是為失獨、失能、經濟困難等弱勢老年人提供兜底性支持服務。本研究以H市社區養老服務項目為案例，分析在政府大力推動社區養老服務發展的背景下，社區養老服務呈現整合的趨勢，但是社會工作者在實踐過程中要面對政策落實、項目運作、服務提供三個方面不同的矛盾，具體表現為整合養老服務政策難以實踐，整合社區養老項目面對機構過度競爭和目標替代等矛盾，整合的養老服務缺乏資源開展工作等問題。本研究試圖探討的重點是社會工作者如何在現有的機制之下通過整合政策和社區資源來發揮作用并促進問題解決。

二、文獻綜述

（一） 社區養老服務文獻回顧

過去眾多學者對社區養老服務開展研究，把社區養老服務定義為通過政府購買服務，以社區為依托，以專業化服務機構為載體，為家庭提供支持服務。[2，4，5]結合上述定義以及H市政策中對社區養老服務的描述①，本研究把社區養老服務定義為以政府購買服務的形式引入社會組織等多元主體在社區中提供的專業養老服務。社會力量通過運營社區綜合養老服務中心，統籌社區養老服務資源，為老年人提供上門服務、助餐配餐、康復理療、文體娛樂等多樣的社會化養老服務。

過去的研究主要涉及社區養老發展困境、服務模式、服務評估及影響因素四個方面。發展困境方面，研究發現在社區養老服務發展過程中政府存在角色定位不準、職責不清等問題[6]，導致市場化的社區養老模式非常滯后。[7]政府需要在社區養老服務中發揮主導作用[8]，通過收入保障和服務供給兩方面為老年人提供社區養老服務[9]，同時發揮管理職能、規劃職能、推進職能、監督職能[10]，構建社區養老服務支持體系。[11]

服務模式方面，主要探討了社區養老的市場化和社會化模式。張國平通過介紹蘇州滄浪區“虛擬養老院”服務經驗，認為社區養老需要引入市場競爭機制，充分發揮行政和市場兩者的優勢。[12]李鳳琴等人通過案例研究認為社區養老服務需要走社會化的道路。[13]結合外國的社區居家養老服務經驗，黃少寬認為，構建和完善社區養老服務體系，需要著重創建多元化的服務主體，滿足老年人多樣化的養老服務需求。[14]

隨著社會化和市場化模式的引入與實踐的開展，部分學者逐漸關注到社區養老服務的績效評價與服務質量評估。他們用定量和定性的方式構建評估社區養老服務模型，并分析影響其服務質量的因素。[4，15-18]章曉懿等人運用服務質量模型對上海社區養老服務進行研究，發現由于政府投入不足，社會資源規模有限，社區養老服務供需矛盾突出。雖然上海社區養老服務已經步入規范發展的軌道，但是部分服務仍有提升空間。[4]對于社區養老服務標準難以量化的問題，[16]學者構建了養老服務績效評價指標體系，[17]認為老年人對社區養老服務有著強烈的需求，但是被滿足程度較低，需要從供給側進行改革，滿足老年人多樣化的需求。[18]

影響因素方面，學者分別研究了“互聯網+”、智慧養老、醫養結合、社會工作介入等因素對社區養老服務的影響。[19-22]屈貞認為，社區養老醫養結合流于形式，主要是源于政策高標準、資源匱乏和社區大量需求三者的矛盾。[19]通過運用“互聯網+”技術[20]和構建智慧社區養老模式[21]等技術手段能夠有效地整合不同的平臺和服務主體，從而提升老年人參與社區養老服務的意愿。成偉、劉海鷹等人認為，社會工作介入社區養老服務能夠有效地聯動福利服務資源，整合社會多種資源為老年人提供多樣化的支持，對于不同技術運用于社區養老，注重通過技術廣泛地聯動不同服務主體為長者提供服務。[22]不同的技術能夠對資源匱乏的社區養老提供不同的支持，特別是構建社區支持網絡，無論是互聯網技術還是社會工作的介入，本質上都是加深社區內部的資源鏈接程度，從而有效增進整體社區老年人福利。

在已有研究中，大量學者已關注到社區養老服務可以整合資源以及各種技術來促進社區養老服務整合資源的作用，[2，5，7，8，11]但是關于社區養老服務“整合”的概念闡釋仍然非常單薄，只是簡單地停留在資源層面，缺乏對社區養老服務整合的系統闡述。社區養老有著資源匱乏、服務主體多元、老年人需求多樣等特點，這使得社區為本的整合養老服務的重要性更為突顯。本研究期望通過對H市社區養老服務項目案例的研究，系統分析養老服務在社區中如何整合不同類型的內容，包括政策、服務項目、資源等；并分析整合取向的社區養老服務所面對的矛盾，從而提出整合社區養老服務實踐的建議。

（二） 整合取向的社會工作實踐

對于當前的社會工作實踐，學者從社會工作理論、社會工作服務模式、社會行政三方面進行反思。文軍等人認為，目前多元化社會工作理論導致內部出現矛盾甚至分歧，影響了社會工作專業服務的有效性和系統性。[23]而功能修補性的社會工作模式會導致三大工作手法碎片化，使社會工作者忽視案主問題背后的社會問題根源。[24]在面對社會失調和變遷所產生的社會問題時，宏觀政策與微觀服務的不協調導致社會工作無法回應服務對象多元化需求。[25]為了有效回應社會工作在實踐中所產生的問題，有學者認為，需要發展整合取向的社會工作方法，以優勢視角評估服務對象所處的環境，社會工作者除了要扮演服務傳遞者的角色外，更要發揮政策倡導和社會發展的功能，使政策與服務緊密連接，從而有效回應社會問題。[23-25]在此背景下，不同的學者通過實踐豐富整合社會工作理論。

學者從整合的方法、內容、理論以及養老服務等多個方面進行討論。在整合的方法上，徐其龍提出社區實踐整合取向的社會工作模式，整合社區服務、社區營造、社區發展，三者為發展性社會工作的基本方法和策略，各層次相互配合形成復合性的社會工作干預模式。[26]林淼通過案例研究在農村社區實踐中整合文化項目與生計項目，發現這樣能夠鼓勵社區居民參與其中，提升社區居民的能力。[27]趙一紅以社會系統視角整合運用社會工作三大方法，從整體出發有機地處理各部分關系，并運用相應的工作方法為案主解決問題。[28]在整合的內容上，張昌英針對醫務社會工作人員匱乏、專業性不足等問題，認為可以借助專業力量推動醫務社會工作專業化進程，運用項目化運作方式把分散的志愿服務整合成一個可持續運作的服務項目。[29]顧江霞等人通過對社會工作教育的研究發現整合不同學習階段的資源，包括課堂學習、項目實習、學術研究三個階段，都可以促進社會工作教育的發展。[30]趙芳等人通過對自閉癥家庭的研究發現，整合能夠促使雙方發生改變，自閉癥家庭的信念會影響父母的參與，而父母參與會促成家庭信念的完善，該雙向整合的視角認為整合的雙方會相互影響。[31]這個觀點與Lipsky對政策與實施的觀點類似。他認為，政策的制定與實施并不是單向線性過程而是互相影響的整合過程，政策實施者對于政策有著自由裁量權，他們可以建立符合自身情景的工作方式。[32]在整合的理論上，文軍等人通過對災害社會工作的研究，提出以“社區關系重建”為核心的社會工作整合服務，把宏觀層面與微觀層面相連接，運用服務解決內部世界與外部世界的問題，有效提升社會工作在介入災后重建工作中的有效性與系統性。[33]張和清等人通過農村實踐提出公共參與、生計發展、鄰里互助、文化多元、環境友好“五位一體”的社區整合服務模式。該模式以村民生計為突破口，社區組織發動社區的內生力量，提升村民的能力，從而參與社區建設，整合社區內外部資源，從而使衰敗的社區走向復興。[34]隨著整合社會工作實踐的發展，部分學者提出對整合社會工作的反思。田鵬對整合社會工作進行反思，思考整合性社會工作在嵌入社區過程中，整合的服務模式與社區現有的結構是否能夠相融。實務層面的嵌入也要求社區工作者有著較強的綜合能力，這對目前的社會工作專業能力提出極大的挑戰。[35]部分學者也關注到增加養老服務與整合社會工作實踐間的關系，潘屹通過對上海、甘肅和云南的社區綜合養老服務體系進行研究發現，當地發展社區養老服務的政策能夠使社區資源得以優化，擴展了社區養老服務。[36]景天魁通過對北京、上海、廣州社區綜合養老服務體系的研究，提出社區養老有效整合養老服務的主體、內容、方式，有效地彌補了家庭養老的不足。[37]

以上研究極大豐富了整合社會工作取向的理論探索。Agranoff 提出自下而上把服務整合分為四種類型，分別為服務提供、項目連接、政策管理、組織管理的整合。[38]服務的提供能夠讓社會工作者與案主之間產生互動關系。項目之間的連接能夠有效地整合多元主體，使其形成社區網絡，并在其中使信息和資源得以流動。政策管理能夠聯動不同類型的服務項目，增強服務體系的連貫性。組織管理指的是政府部門的聯動，通過這個層面的整合能夠促進前三個層面的有效運轉，使組織重構或者再造。

綜合Agranoff 的研究成果[38]，本研究結合案例的實際情況，從宏觀、中觀、微觀三個層面提煉出政策實踐整合、社區服務項目整合、養老服務整合三種類型的整合。本研究場域為社區，難以呈現組織管理的整合，因此本研究不涉及該方面的內容。政策實踐整合指的是宏觀政策的整合，政策的整合取向能夠保障社區的養老項目以及養老服務的整合。整合服務項目指在中觀社區中，結合政策整合長者飯堂、星光老年人之家等服務項目所開展的綜合養老服務項目，這些作為養老服務的載體能夠為社區老年人提供支持。養老服務整合指微觀的直接面對老年人的養老服務供給，把政策轉化為服務直接提供給社區中的困難群體。其中政策實踐的整合為基礎，社區養老服務項目的整合為載體，整合的養老服務為直接供給。過去的研究主要探討整合所包含的理論、方法以及服務等維度，較少探討整合取向的社區養老服務在宏觀、中觀、微觀三個維度所遇到的矛盾，以及社會工作者在面對這些矛盾時所作出的回應。本研究擬通過對案例的深入分析和討論，發現社會工作者能夠發揮自身的專業能力，運用策略有限度地回應問題。因此，本研究能夠對整合社會工作理論作出較好的補充。

社會工作者在整合取向社區養老服務模式中扮演核心角色，整合取向的養老服務政策實施需要通過社會工作來推廣社區養老服務項目，并為長者提供整合的養老服務，滿足其多元化需求。社會工作者作為政策的實踐者，需要整合社區資源、發揮專業優勢來滿足老年人的需求。社會工作者并不是被動的整合政策實踐者，而是能夠發揮專業能力，有效鏈接社區資源，與居民建立良好關系，發揮自下而上的整合作用，從而推動政策實施。

三、研究方法

（一） 研究過程

本文采用個案研究方法，2021年3—10月，筆者進入X街道社區養老項目收集研究材料，并進行分析。本研究共有7位研究對象，他們分別是街道工作人員、機構副總干事、社區養老服務項目主管、居委會工作人員、一線社會工作者、長者飯堂供餐方等。主要采用訪談和參與式觀察兩種方式收集資料，并整理分析資料內容。

（二） 項目概況

研究項目為X街道社區養老服務項目，其每年的運作經費為60萬元，從2021年3月起由筆者所工作的機構承接，團隊共有6名工作人員，包括項目主管、社會工作者、康復師、護理員、行政工作人員等，項目提供上門服務、長者飯堂、康復理療、心理支持等十大養老服務。頤康中心為社區養老服務項目的升級版項目，除了原有的服務外，還會增加全托養老床位以及家庭養老床位等服務，按照H市的政策規劃，在后續的發展上社區養老項目會逐步并入頤康中心。X街道作為該區頤康中心項目試點，由筆者所在的機構承接X街道頤康中心項目和社區養老服務項目。X街道面積共3.27平方千米，戶籍人口45 069人，轄區60歲以上的老年人口共8 564人，占本地居民的19％以上，其中由政府兜底的長者數量為499人。X街道之前承接該社區養老服務項目的機構三年協議期還有一年沒有到期，這為后續項目交接的矛盾埋下了伏筆。

四、研究發現

（一） 整合取向的社區養老服務面對的矛盾

整合取向的社區養老服務實踐中養老服務政策實踐、社區項目之間機構的過度競爭以及整合養老服務開展均遇到矛盾，特別是在H市頤康中心大規模鋪開的背景下，矛盾尤為明顯。

H市在2021年頒布政策要求，在全市各街建設頤康中心。根據《H市街鎮綜合養老服務中心建設提升三年行動方案（2021—2023年）》要求，2021年每個街道建成1個頤康中心，并全面投入運營，頤康中心需要承擔設立家庭養老床位建設的任務。②在這個背景下，各個街道均需要尋找合作方建設和運營頤康中心。根據政策要求，政府對于頤康中心只提供優惠價格的場地租金，前期的裝修和后期的運營費用均需要由承接的機構承擔，這就要求承接的機構有大量的資金投入。

1. 整合政策實踐：養老服務政策與老年人支付能力不足的矛盾

H市推廣家庭養老床位政策，分為三方面的服務內容，包括適老化改造、智能化設備以及居家上門照料服務。其中適老化改造基礎部分免費，可選部分需要收費，智能化設備全部免費，而居家上門照料服務則要長者根據照顧評估等級付費。根據政策要求長者需要同時接受這三方面的服務，而不能只接受其中一部分。家庭養老床位政策整合了政府優惠政策以及市場化的服務，該政策的目標是讓老年人在家中就得到院舍的養老服務，貫徹居家養老的理念。

家庭養老床位政策的目標群體是弱勢社區的長者，但是該政策對于家庭經濟困難的長者來說，是一個很大的經濟負擔。社區里的長者普遍只有2 000多元的退休金，要負擔自身的生活花銷以及醫療費用，連最低每月500元的上門服務套餐都難以承受，更不用說那些沒有退休金以及拿低保的長者，這些費用是他們難以接受的。（居委會工作人員，2021年4月12日訪談記錄）

家庭養老床位服務對于長者的經濟條件要求較高，雖然有兩類服務是免費的，但是居家上門服務最便宜的套餐也要每月500元。盡管該價格比市場化的家政服務價格更加優惠，還可以贈送適老化改造和智能化設備，但是老年人的經濟能力仍然難以承受。

因此，家庭養老床位政策推動遇到困難。整合政府的優惠政策和市場化服務本意是向老年人提供普惠性的養老服務。然而，老年人付費能力不足，政策難以推行，社會工作者面對社區大量養老服務需求和政策高門檻之間的矛盾，無法有效落實社區養老服務政策。

2. 社區服務項目的整合：整合取向的社區養老服務項目面對目標替代和機構過度競爭的矛盾

（1） 社區養老項目的服務作用削弱與目標替代。機構承接社區養老服務項目的目標，并不一定是純粹為了服務社區老年人，機構決策層會綜合考慮項目未來能夠產生的收益，以及能否通過完成項目幫助基層政府解決問題，從而獲得更多的政府購買服務合同。

機構承接X街道的頤康中心項目，并不是完全指望該項目能夠產生市場化的盈利。領導的想法是通過該項目與X街道建立關系，拿到X街道其他政府購買服務的“入場券”，看后續是否能夠獲得其他好的項目或者資源。（機構副總干事，2021年8月4日訪談記錄）

頤康中心項目的目標是為老年人提供普惠性的社區養老服務，但是在機構的領導層看來，該項目能否通過市場化形式運作似乎并不是最重要的，更加重要的是幫助街道基層政府在上級部門的政策壓力之下完成頤康中心項目建設和運營任務并通過評估。在這個過程中，機構通過投入資金支持街道建設頤康中心，滿足上級政府對其考核要求，通過頤康中心項目機構和街道建立關系，從而使機構獲得進入街道其他服務項目的“入場券”。機構投入資金籌建項目協助街道完成上級任務而建立“關系”，機構以此機會后續獲得街道的其他資源。從單個項目來看，機構是虧損的，因為其投入的資金難以獲得相應回報，但是從長遠來看，機構通過完成項目而后續獲得其他項目和資源能夠獲得更大回報。

在這個過程中，社區養老服務項目既是機構和街道建立關系的橋梁，又是街道完成上級考核指標的重要標志。而該項目本身的目標和運營情況反而成為次要目標，這就形成了一種目標替代的效果。本來設立服務項目的目標是服務社區居民，滿足居民需求，但是在實際運作過程中往往由于各種原因，導致項目執行有所偏差。

（2） 政府購買服務背景下機構爭奪項目，在項目交接過程中產生矛盾。筆者所在的機構通過公開招投標獲得X街道的居家養老服務項目，進入社區開展養老服務。

之前的機構認為項目投標不公平，正在向區民政局投訴，并且表示項目交接只對接街道，不對接新機構，擺明就是要在交接時出難題。你們一定要找熟悉居家養老項目的工作人員來接手工作，做好項目交接，不然到時候居民投訴就更加麻煩。（ X 街道民政科科長，2021年3月5日訪談記錄）

在政府購買服務背景下，機構承接項目會遇到機構之間過度競爭的情況。一線社會工作者對此非常無奈，承接項目的決定權不在其手中，而項目交接的棘手工作卻要其解決。特別是當機構領導層不負責任、一味把難題推給一線時，一線社會工作者要承受來自街道、服務開展方和機構的多方壓力。

在項目交接過程中，之前的機構非常不配合，既不肯交出開展服務的基礎資料，也不肯說明開展服務的具體情況。而街道只能要求新機構做好交接工作，但是給予不了具體支持，導致我們非常被動。（社區養老項目主任，2021年3月20日訪談記錄）

在政府購買服務的框架下，機構之間為爭奪項目而導致服務交接不順，一線社會工作者承受來自多方的壓力，老年人的福利也受到影響。

之前的機構還建議長者飯堂的供餐企業在與新機構簽訂合同時乘機漲價。由于項目交接緊急，而且街道要求長者飯堂供餐不能中斷，新機構只能把上漲的餐費轉嫁到長者身上。這引起了社區長者的不滿，每次充值時都會向一線社會工作者投訴餐費上漲的事情。

換機構時，聽從了之前機構工作人員的建議，希望在換機構時可以適度漲價。現在百物騰貴，趁著這個機會也希望減輕成本負擔。（長者飯堂供餐負責人，2021年4月3日訪談記錄）

之前的機構還遲遲不向新機構退還長者在飯堂的預存費用，導致有很多長者退款時無法及時拿到錢。而長者也不管新舊機構交接的實際情況，認為無法退款是新機構運營的問題，要求盡快解決，甚至有部分長者打市長熱線投訴餐費上漲以及充值款無法退款的事情。

長者飯堂刷卡系統要求所使用的平板電腦操作系統是安卓9以下，而之前的機構在交接平板電腦前將其操作系統都升級為安卓9以上，導致平板電腦無法立刻使用，我們還要耗費時間做系統降級操作。（社區養老項目主任，2021年3月17日訪談記錄）

政府運用購買服務的方式引入機構競爭機制，本意是希望在通過競爭模式提升服務水平的同時減少財政支出。但街道無法充分發揮監督作用，機構之間產生過度競爭，反而使老年人的權益受到影響，新機構的社會工作者只能慢慢把問題逐個解決。

3. 養老服務整合：整合服務與機構急速擴張帶來的人員和資源短缺的矛盾

機構通過承接頤康中心項目在H市實現快速擴張，只用了3個月時間就從1個社區養老服務項目發展到6個項目。機構的急速擴張帶來了一系列問題，包括人員不足和資金壓力等，影響了服務的開展，一線社會工作者承受著很大的壓力。面對社區需求增長與資源短缺的矛盾，項目主任只能掙扎求存，社區養老服務流于形式。高期待的政策、相對應的資源短缺以及大量的社區需求存在矛盾，給一線社會工作者帶來了極大的壓力和挑戰。

（1） 項目人員短缺，項目主任一人身兼多職，承受了巨大的壓力。瑣粹的行政事務工作非常耗費精力，項目主任每日忙于應付和解決各種繁瑣的工作，同時還要顧及維系與街道的關系，無法把主要精力集中到服務的持續開展和規劃項目的發展上。

機構運營頤康中心項目，由于成本原因，不愿意配備足夠的人手，我一人身兼多職，包括社會工作、行政、前臺、后勤、衛生清潔，等等。比如，場地空調安裝，從空調位置定位、銅管長度測量到設備的安裝，都需要我來跟進。雖然機構偶爾會抽調其他項目點的人手來協助開展工作，但只是短時間的協助，根本起不到太大作用，養老服務的開展面臨很多困難。（社區養老項目主任，2021年8月4日訪談記錄）

機構人事以低工資招聘項目人員，然后再看項目主任能不能把人留住。這樣雖然可以降低工資成本，但是只能聘請到工作能力較低的人員，同時還會造成人員流動性大的問題。

機構人事用低于市場價的價格招聘護理員，護理員并不知道工作是如此繁重。當他們到崗了解到具體的工作內容后就紛紛辭職，我只能花費心思盡力留人，但是成效不大。（社區養老項目主任，2021年5月20日訪談記錄）

（2） 機構資源短缺，無法支持項目順利開展服務。機構在急速擴張的過程中，資源尤其是資金會非常短缺，而項目開展離不開資金支持，這將導致一線項目與總部之間產生矛盾。相關工作人員無法到位導致項目工作難以推進，引起服務對象的投訴，現有的一線員工和項目主管都面臨著巨大的壓力，消磨了意志和工作積極性。

（二） 調整服務策略，整合養老政策、社區力量開展社區養老服務

整合取向的社區養老服務面臨不同層面的矛盾，存在政策難以落實、人員流動性大、資金短缺等問題。社會工作者需要以社區為本整合不同的政策和資源，并有效利用專業優勢在社區中開展養老服務。

1. 整合各項養老政策，推廣家庭養老床位

社會工作者與居委會工作人員可通過家訪發掘長者不同類型的需求，整合不同的政策使服務對象獲得多樣化的支持。比如，對于家庭養老床位政策錯位的問題，社會工作者可通過聯動長期護理保險政策以及社區中的企業資助，使更多的長者能夠享受政策福利。

長期護理保險政策能夠每月為購買了居民醫保的半失能和全失能長者提供接近2 000元的補貼。長者可以將獲得的補貼用于享受家庭養老床位政策服務。（社區養老項目主任，2021年6月25日訪談記錄）

社會工作者與居委會工作人員合作能夠更好地推廣政策，把握政策優勢。在宣傳家庭養老床位政策時，居委會工作人員較為了解社區中的居民情況，特別是困難的長者以及符合政策的長者家庭，可經他們篩選后，再由社會工作者上門宣傳推廣政策。在落實家庭養老床位政策時，社會工作者較為了解政府政策執行方法，能夠結合實際工作經驗行使政策實踐的自由裁量權，降低政策門檻，有效落實政策，使更多有需要的長者享受政策福利。

家庭養老床位政策要求要有人照顧長者，一般是要求聘請護理員上門服務，但是這樣整體費用較高，經濟困難的長者難以接受。社會工作者想了折中的辦法，讓家屬作為護理員照顧長者，以達成家庭養老病床的照顧要求。這樣長者就可以在現有服務基礎上，免費享受居家適老化改造和智能化設備兩項服務。而獨居和失獨等長者群體既沒有足夠的經濟能力聘請護理員，也沒有家屬能夠照顧他們，社會工作者就通過街道積極聯動轄區內的愛心企業為他們提供資助，使其獲得居家上門服務。這樣他們也可以免費享受居家適老化改造和智能化設備兩項服務。（居委會工作人員，2021年7月2日訪談記錄）

2. 社會工作者運用“向上管理”的方法使機構管理層正視項目問題

頤康中心由于沒有專門項目資金支持，初始階段開展工作非常困難。社會工作者需要轉換思維，充分整合社區中的資源，把這些資源運用于開展服務，而其中最大的資源就是政策資源，這可以轉換為領導重視。街道領導重視，社區中的其他部門就會愿意提供資源開展服務，例如，社會工作站、居養平臺、護理站、社區衛生服務站、居委會等組織都可以提供資源。很多資源本來就蘊藏于社區之中，社會工作者需要運用自己的專業能力搭建社區資源網絡，開展社區養老服務。

社會工作者在社區中需要有效利用政策資源。現在整個H市都在推廣頤康中心建設，街道領導非常重視，都希望自己街道的頤康中心能夠定期產出養老服務成果。社區養老項目的社會工作者要充分利用政策資源，發動街道的居委會、社會工作站等單位協助自己的工作。例如，社會工作站已經建立了很長時間，聚集了一批老年人服務對象，社區養老項目的社會工作者可以與他們合作，在頤康中心開展免費的康復理療服務。（社區養老項目主任，2021年8月12日訪談記錄）

“向上管理”是一種有效的反饋方式，當從機構內部無法有效地解決問題時，一線社會工作者通過街道向機構管理層施壓是一個有效的方法。通過這個方法能夠倒逼機構管理層正視機構擴張速度過快導致的資源供給短缺等問題，從而改變策略，把為數不多的資源用于維持已有項目，而不是盲目爭搶新的項目。當機構爭取新項目時要預計到過度競爭的后果，不能一味把問題推給一線工作人員。

機構之間的過度競爭和機構的盲目擴張，一線社會工作者無力改變，只能接受。而在這個過程中，無論是社會工作者還是接受服務的老年人，都深受影響。最有效的方法就是通過街道向機構施壓，讓機構重視項目存在的問題。當機構內部的常規途徑無法有效解決問題時，就需要通過這種非常規的手段介入，這樣才能有限度地維持項目運營。（社區養老項目主任，2021年9月7日訪談記錄）

3. 整合社區中的志愿者資源，提供整合的社區養老服務

面臨人力資源不足以及資金短缺的問題，社會工作者需要運用整合服務的思維，充分利用自身和居委會的優勢在社區中培育志愿者來提供服務。

（1） 社會工作者與居委會共同協作培育志愿者團隊。在社區中，單獨依靠居委會或者社會工作者都無法運營好志愿者團隊。居委會缺乏人手和專業技術來統籌管理志愿者隊伍。社會工作者是外來人員，與居民之間缺乏信任關系，且項目運營時間通常不超過三年，工作人員不穩定。而居委會和社會工作者共同協作就可以發揮各自所長，培育建立起在地化的社區志愿者隊伍。雙方合作互補，能夠有效引導社區居民參與社區治理，發揮服務弱勢社區居民的作用。

社會工作者擁有組織志愿者的專業技術，但是因為是項目化的形式運作，所以不穩定，也缺乏與社區居民的穩定信任關系。居委會工作人員在社區中扎根，與居民有良好的關系，但是其行政性任務繁重，而且缺乏培訓志愿者的專業能力。社會工作者和居委會工作人員合作能夠有效地培訓志愿服務團隊為社區老年人提供支持。（居委會主任，2021年6月8日訪談記錄）

（2） 社會工作者在社區內外整合不同類型資源用于開展服務。機構資金短缺，但是服務需要籌集物資持續開展，在這種情況下社會工作者只能運用自身的資源網絡整合不同類型資源。一是充分利用機構各個項目點的剩余物資。機構除了養老項目外還有其他的服務點，養老項目日常物資可以利用其他項目點的剩余物資和剩余的活動禮品。二是充分利用社區物資捐贈。社會工作者發動社區居民，鼓勵募捐物資用于社區服務。三是有效鏈接外部資源，將社會資源通過頤康中心傳遞到社區之中，使困難群體得到支持。

樞紐型社會組織在籌集到資源后就會分發到各個服務型的社會組織。這些組織在各個社區都有服務項目，物資轉送到服務型組織后，再下發到各個項目點，通過這種形式能夠形成一條有效的物資捐贈鏈條。

五、研究結論與建議

（一） 研究結論

與過去研究不同的是，本研究著重探討社會工作者在面對整合社區養老服務的矛盾時如何發揮專業能力，運用專業方法和技巧解決問題，為構建更具實踐理性和操作性的社區養老服務模式提供建議和參考。本研究的理論回應有兩點。一是本研究探討了整合養老服務模式在社區層面所面對的矛盾，以及社會工作者如何發揮自主能動性作出有限度的改變，具有較強的現實意義。二是研究發現社會工作者并不是被動地實踐整合政策，而是能夠發揮專業能力，有效鏈接社區資源，并利用與居民建立的良好關系，發揮自下而上的整合作用，從而推動政策實施。此外，本研究發現相對于整合社會工作理論而言，社會工作者的專業能力和專業素質是發揮整合社會工作模式作用的重要因素。在面對不同層面的矛盾時，需要社會工作者從優勢視角出發，通過整合社區資源和政策為居民提供支持。

在整合取向的社區養老服務中，政府在政策層面構建了系統的服務，但是在社區的實踐層面仍然會遇到很多不同的矛盾。作為社區中的政策實踐者，社會工作者在面對這些困難時要發揮主觀能動性，憑借自身的專業優勢以及對于政策的熟悉、對于社區的了解，把不同類型的政策有效地整合在一起，發揮自由裁量權，從而更好地落實政策。除此以外，社會工作者作為倡導者和賦能者，在政策實施過程中要使服務與政策相鏈接，有效地回應由于社會變革而產生的矛盾與失范。在這個過程中，社會工作者需要從研究者以及政策參與者、實踐者的角色重新審視自身的使命與角色。在宏觀層面所制定的政策框架之下，僅僅依靠社會工作者的覺醒和反思，以及有自主意識地改變行動策略和模式，并不能從根本上解決問題。更重要的是要發揮社會工作者作為政策倡導者的作用，推動宏觀政策結構的改變，這樣才能夠把社會工作者從社區情景的矛盾中解放出來，維護其專業價值。

（二） 整合為本的社區養老服務模式建議

社會工作者在實踐整合取向的社區養老服務中的宏觀、中觀、微觀層面遇到整合養老服務政策難以實施、機構間過度競爭、機構盲目擴張以及資源短缺等問題。社會工作者需要以優勢視角為核心，充分發掘社區中的能力和優勢，整合不同類型的服務資源以及政策，從而為老年人提供專業服務。本研究發現，整合政策在實踐過程中并不一定能達到政策制定者的預期目標，而是會在實際的情境中產生政策錯位，甚至會出現目標替代的現象。而社會工作者作為政策的實踐者，要善于對政策進行整合和調整，推動政策落地。在此筆者提出以下四點建議。

一是充分發揮社會工作者的專業能力。社會工作者能夠運用自由裁量權整合不同的養老服務政策，使政策更好地實施；并且能夠運用其專業能力發掘、培育、組織志愿者為社區弱勢長者提供服務。需要說明的是社會工作者的專業能力并不是孤立地發揮作用，而是需要與社區居委會等各方合作才能充分發揮作用。

二是運用博弈策略對機構進行“向上管理”。項目的一線社會工作者與機構的利益并非完全一致。當問題超出一線社會工作者的能力和責任范圍，而機構又無視問題時，一線社會工作者就需要使用“向上管理”的方法，充分利用街道等第三方與機構博弈，維持項目的運作。

三是充分整合社區和社會資源為服務開展提供支持。面臨人力資源和社區資源缺乏的問題，社會工作者開展整合取向的社區養老服務時要轉換工作思維，成為資源鏈接者和培育者，以社區為本思考如何更好地整合社區內外資源為服務提供支持。在社區中需要與各個組織合作盤活資源，在社區外需要充分利用已有的資源網絡，引導社會資源進入社區為困難群體提供支持。

四是加強政府部門之間的整合管理。根據Agranoff 整合理論中的組織管理整合[38]，通過政府部門的聯動能夠有效推動服務、項目、政策的三項整合。本研究在中觀層面社會工作者面對機構間的過度競爭，街道難以提供有效支持的問題，提出需要加強政府部門之間的聯動，對政府購買服務加強監督和支持，從而促進政策、項目、服務三方面的整合有效運轉。

（感謝蔡天對本文的貢獻，若有錯漏之處，文責自負。）

（文字編輯：徐朝科 責任校對：王香麗）