黃河流域跨行政區環境司法運行機制優化路徑

摘要：我國在黃河流域跨行政區環境司法方面進行了系列探索，但仍存在整體性與協作性契合度不高、聯動性與能動性邊界不清、預防性與修復性內容不多等現實困頓。需要在遵循生態環境整體性和系統性的前提下，以新出臺的《黃河保護法》為指引，通過促使司法轄區與環境功能區相匹配、完善跨行政區劃司法機關職能配置、統一流域環境案件司法裁量適用標準、加強環境保護司法主體間的協作、強化跨域環境案件裁判結果執行配合以及構建動態回應型的流域司法新模式等舉措，優化黃河流域跨行政區環境司法運行機制。

關鍵詞：黃河流域；跨行政區；環境司法；機制優化

作者簡介：吳應甲，鐵道警察學院水域警務研究中心副教授，博士（郵政編碼 450000）

中圖分類號：D926.1? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1672-6359（2023）02-0041-06

基金項目：河南省軟科學研究計劃項目“黃河流域跨行政區環境司法運行機制優化研究”（232400410021）；中央高校基本科研業務費項目“生態安全視域下黃河流域執法司法協調聯動機制研究”“環境監管數字化的法治路徑研究”（2022TJJBKY003）階段性成果

黨的十八大以來，習近平總書記多次深入黃河沿線考察調研，為新時期黃河保護治理、流域省區轉型發展指明方向，為黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略擘畫藍圖。沿黃各省區在黃河流域跨行政區環境司法方面也進行了系列實踐探索，分流域、系統化的環境司法保護體系初步形成，合力打擊了跨域環境污染和生態破壞行為，黃河流域生態環境的司法保護得到加強。2022年10月30日全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》），其中第105條第2款明確規定“國家加強黃河流域司法保障建設，組織開展黃河流域司法協作，推進行政執法機關與司法機關協同配合”，這為新時期黃河流域跨行政區司法協作提供了有力制度保障。與此同時，黃河流域環境司法協作方面仍存在諸多問題和現實困頓。要通過優化跨行政區環境司法運行機制，協調區域司法部門之間達成合作，從根本上理順行政執法與環境司法的關系，最終實現黃河流域生態環境的有效治理。

一、黃河流域跨行政區環境司法的改革發展

近年來，我國在深化跨域環境司法協作方面進行了一系列實踐探索。

（一）加快構建行政執法與刑事司法協作機制

生態環境行政執法與刑事司法相銜接是深化行政執法體制改革和推進全面依法治國的應有之義。[1]生態環境保護是整體性和系統性的工程，執法管理和司法過程中要共享有效信息，搭建溝通平臺，建立環境司法與生態執法的銜接協作機制，使現代生態環境治理更加便捷高效。2017年12月，最高人民法院明確提出，各級審判機關要加強與流域內行政執法機關、流域管理機構和政府法制部門之間的協調聯動。2019年2月，“兩高三部”發布《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》，進一步確立了行政監測數據在刑事司法活動中的證據效力，為刑事司法活動提供了有力的支持保障；而法院、檢察院可以通過審判權和檢察權的行使，支持督促環境執法管理部門積極履行職權，充分發揮刑事司法在生態環境治理中的能動作用。

國家繼續優化制度擘畫，出臺《黃河流域生態環境保護規劃》，并通過《黃河保護法》等，為黃河流域環境執法司法協同提供了法律依據。涉及黃河流域生態環境保護的“兩法銜接”工作發展迅速，取得了良好效果。比如2023年3月，山東黃河河務局與省公檢法機關聯合簽署《山東黃河生態環境資源保護行政執法與刑事司法聯勤聯動協作機制》，旨在充分發揮河務部門、公安機關、檢察機關和審判機關各自職能優勢，通過聯席會議制度、聯動執法制度、信息共享制度更好地保護黃河生態環境資源，不斷提升防范、打擊危害黃河生態環境資源安全違法犯罪能力水平。

（二）持續推進黃河流域司法合作專門化建設

近年來，黃河流域司法服務的跨區域協作日益頻繁。

一方面，持續推進環境保護案件的歸口審理和集中管轄。將流域內的環境保護民事、刑事、行政和公益訴訟相關案件融合，歸口為“多合一”模式，使環境保護司法審判工作立體化和綜合化，提高生態環境司法保護的質效。[2]最高人民法院在2020年6月發布《關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》，提出針對自然保護地涉生態保護案件，將探索構建跨省集中管轄機制。集中管轄往往與歸口審理模式相配套。[3]比如2020年9月1日起，河南將黃河流域生態環境案件分別交由鄭州鐵路運輸法院、洛陽鐵路運輸法院和鄭州鐵路運輸中級法院跨區域集中管轄。截至2022年9月1日，實施集中管轄以來，鄭鐵兩級法院審理各類環境資源類案件2107件，審結1971件，結案率93.55%，服判息訴率72.6%，案件平均審理天數為33.16天，比實施集中管轄之前82.53天減少了近50天，有力打擊了環境污染和生態破壞行為，全力守護黃河安瀾。[4]

另一方面，根據流域的整體性和系統性特點，因地制宜探索“基地+巡回審判”模式。比如2021年鄭州鐵路運輸中級法院先后在焦作市武陟縣人民勝利渠渠首和濮陽市渠村成立黃河流域生態環境司法保護基地，沿黃地區的鄭州、洛陽、焦作、濮陽、安陽等流域法院也積極加強與屬地行政機關協作，共建12個生態環境修復基地，開封、新鄉設立2個黃河濕地保護基地，司法保護黃河中下游生態的合力不斷增強。針對黃河流域跨度大、當事人應訴距離遠的問題，在黃河沿岸設立7個巡回法庭，堅持到案發地開庭，既便利群眾訴訟，又方便調查取證，還有利于群眾廣泛參與。

（三）穩步探索跨行政區劃環境公益訴訟工作

生態環境安全是重要的國家和社會公共利益，也是檢察機關提起公益訴訟重要著力點。沿黃多省出臺環境公益訴訟跨區域協作的相關規定，發布黃河流域生態環境司法保護典型案例。比如2019年以來，四川與相鄰省市就黃河流域生態環境保護建立了跨區域檢察協作機制，擴大了鐵路檢察院的受案范圍，將部分環境污染案件劃歸鐵路檢察院專屬管轄，在融合傳統行政單元模式公益訴訟與跨流域單元模式公益訴訟的路徑上進行有益探索。這樣的做法有利于充分發揮檢察院組織體系和管理體制優勢，推動解決全流域、跨區域的公益保護瓶頸問題。

二、黃河流域跨行政區環境司法的現實困頓

黃河全長約5464公里，流經9省區，其跨區域性與行政司法體制分割性使生態環境治理難度加大，復合性生態問題突出。一些地區針對環境保護的整體性和系統性特征，探索設置了跨行政區劃司法機關，持續推進流域司法合作專門化建設，嘗試構建環境保護司法與行政執法的協作機制。但實踐中，黃河流域環境保護司法面臨諸多制約，重點有三。

（一）整體性與協作性契合度不高

自2014年最高人民法院設立環境資源審判庭以來，全國法院共設立環境資源專門審判機構1993個，[5]集中管轄和歸口審理生態環境資源類案件。掣肘于所在行政區域和審判層級的影響，全局性的區域性和流域性問題依然無法有效解決。跨域司法協作既需要程序法的操作規定，也需要實體法的具體保障。一方面，我國并沒有針對跨域司法協作出臺相應的法律。而各地在立法時通常會考慮當地的經濟發展與生態環境狀況，在一些環境指標和裁量標準上有所差異，這就可能造成司法適用不統一。另一方面，我國僅有《行政訴訟法》規定了環境案件集中管轄。民事案件和刑事案件的跨域集中管轄通常由上級指定或者由區際聯合出臺相應的框架意見協議來實現，尤其指定管轄需要履行的程序復雜，運行并不順暢。

跨域司法協作缺乏長效機制，形式化紙面化現象較多。流域司法協作機制的建立往往是通過合作論壇或者聯席會議簽訂協議，缺乏必要的強制性和監督機制。[6]部分流域司法協作機制的側重點轉向舉辦流域司法論壇以及文化的合作與交流，沒有發揮跨域司法協作機制的真正效用。跨域司法協作機制在實施細則和考核監督機制上規定不夠明確，完全建立在自愿和信任的原則之上，缺乏必要的總結反饋機制，不利于長遠發展。

（二）聯動性與能動性邊界不清

自2018年如皋市掛牌成立全國首個生態環境保護執法司法聯動中心以來，我國流域環境保護司法聯動工作取得了巨大的進展。[7]與此同時，我們也應當看到一些隱患：法院、檢察院等司法機關面臨生態環境指標界定、生態環境污染損害等專業問題，必須依賴于生態環境執法部門。生態環境執法部門在處理環境污染、生態破壞等案件時，囿于法律機制的限制，需要司法機關的介入和幫助。這可能造成司法機關先入為主，產生“未偵先定、未審先定”和“司法行政化”[8]等現象。

檢察機關在公益訴訟中既要充分發揮能動性，也要注重與社會組織、政府部門和公民個人的聯動性。檢察機關是提起環境行政公益訴訟的唯一主體，也是提起民事公益訴訟的重要主體。如生態損害賠償責任的確定，可能需要政府部門的介入；提起民事公益訴訟案件中適格主體很多，需要審判機關確定哪些主體更為合適；公民個人對環境的感知更為直接，鼓勵公民發現舉報一些公益訴訟線索就更為合適。

環境公益訴訟的訴前程序是為了更好地發揮檢察監督作用，促使行政機關依法履職或者督促支持有關機關或者組織提起民事公益訴訟。訴前程序實際上是獨立于審判程序的制度設計和創新，目的是優化訴權結構、提高訴訟效率和避免訴訟資源的浪費，但在實際操作中存在著督促程序缺失、審查標準苛刻、程序銜接性較差、管轄交叉等問題。[9]

（三）預防性與修復性內容不多

首先，流域司法協作以救濟性內容為主，預防性的措施較少。預防為主是環境法的基本理念和原則。生態環境系統需要經過漫長的時間才能形成，因此流域司法協作應當在充分發揮能動性的前提下最大限度控制損害結果，但在司法實踐中很難見到預防性訴訟案件類型。恢復性司法在解決流域環境問題方面發揮著重要作用。但4萬余份環境資源案件的裁判文書中，僅有1906份文書涉及恢復性司法的內容，適用率不超過5%。[10]

其次，環境司法朝著專門化方向發展，但是地域管轄和級別管轄的束縛造成司法機關在處理跨域環境問題時依然棘手，甚至出現地方司法保護主義等傾向。[11]跨域環境司法協作沒有成文規定，僅憑區際協商或者報請上級的方式解決，容易造成司法程序冗長，環境損害持續，甚至帶來不可逆轉的后果。

最后，流域生態損害賠償的司法功能未能得到有效發揮。2017年8月，中央深改組審議通過了《生態環境損害賠償制度改革方案》，明確了“環境有價，損害擔責，主動磋商，司法保障”等原則。一般來說，流域環境損害涉及范圍廣、造成損失大，賠償義務人往往需要承擔較重的損害賠償責任。但實踐中在面對環境的整體性與損害賠償的分裂性時，司法手段在解決流域生態損害賠償中的效用得不到充分發揮。

三、黃河流域跨行政區環境司法的優化路徑

跨域環境司法是一項復雜的系統性工程，要在遵循環境整體性和系統性的前提下，繼續優化頂層設計和充實制度內容，進一步深化跨行政區劃司法改革，不斷完善司法協作運行機制，構建動態回應型的環境司法新模式。

（一）深化跨行政區劃環境保護司法改革

1.促使司法轄區與環境功能區相匹配

黨的十八屆四中全會以來，中央明確提出依托鐵路運輸法檢機關探索設立跨行政區劃的法院和檢察院，這為設立行政區劃與司法區劃相分離的環境司法制度提供了政策參考。生態環境具有自然地理性、生態系統性和環境完整性，對物理性完整性的要求非常高。對于生態環境案件，應該按照生態環境的整體性和功能分區來集中管轄案件。生態環境案件集中管轄和歸口審理范圍也可以有所拓展，包括民事案件、刑事案件、行政案件、生態環境損害賠償案件、環境公益訴訟案件以及所在地區生態環境管理部門申請執行的非訴行政案件等。

2.優化跨行政區劃司法機關職能配置

我國省級以下法院和檢察院通常分為兩種：一種是按照行政區劃設置的一般法院、檢察院，另一種是不按照行政區劃設置的專門法院、檢察院，比如鐵路運輸法院、檢察院和海事法院等，形成了普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。可以結合我國重點流域一體化發展的情況，整理相關資源，設置專門的跨區域法院、檢察院；在不便設置跨區域法院、檢察院的地區，可以考慮由最高法院和檢察院分別設置環境保護巡回法庭或者巡回檢察廳，以實現環境司法專業化、系統化和整體化的功能。

此外，還可以考慮設置與環境一體化發展相適應的警察隊伍。[12]目前，我國大多數省市也都設置了專門的環境警察隊伍或者食藥環警察隊伍，但這些隊伍仍然是按照行政區劃設置的。可以按照環境一體化的特點，整合鐵路公安局和所在省市的地方公安環境警種力量，聯合組成專門的生態環保警察隊伍。

（二）完善環境保護司法協作的運行機制

1.統一流域環境案件司法裁量適用標準

跨域環境案件涉及法律關系復雜，因此要逐步統一司法裁量的適用標準。

一是在充分調研的基礎上，綜合考慮流域各地的裁判標準和習慣，形成流域統一的環境司法裁判規則，并與流域檢察機關、公安機關和相關行政機關會簽形成規范性文件，使司法裁量的標準具體化。[13]二是明確重大環境案件的庭前會商制度。針對生態環境損害較大、涉及利益關系復雜或者影響范圍較廣的案件，應組織生態環境保護機關、環保組織、專家學者以及其他相關司法機關、企業和個人參與會商，充分聽取各界意見，在法律法規允許的范圍內統一案件適用標準，提升案件辦理質量。三是建立類案裁判制度。環境司法機關應統一類案的裁判尺度和標準，及時發布典型案件，建立具有類案發布、檢索、篩選等功能的案例庫。最高人民法院通過指導性案例的發布，不斷縮小流域之間的類案裁判差距，盡快實現同案同判和司法適用的統一。[14]四是建立流域環境司法人員統一培訓、學習交流和考核機制。通過不斷提升司法辦案人員的專業素養，推動流域之間司法人員的任職交流和加強辦案質效的考核監督，逐步縮小流域之間的司法裁量差距。

2.加強環境審判機關與其他主體的協作

流域環境司法具有特殊性和復雜性，既要加強司法機關互相協作，也要加強司法機關與其他多元主體的協作。

一是加強專門環境審判機關與地方一般審判機關的協作，主要涉及案件管轄移送、文書送達、協助調查取證和執行協作等內容。地方審判機關熟悉當地自然地理狀況，與行政區劃內的其他主體業務往來多，熟悉程度高，能夠幫助專門環境審判機關克服協調能力不足和緩解人手不足等困難。二是加強專門環境審判機關與檢察機關、公安機關等其他司法部門的協作。協調好專門環境審判機關與屬地檢察機關和公安機關之間的關系，理順環境司法專門化背景下公檢法之間的協作關系，積極推動公檢法在案件管轄、業務銜接、調查取證、協調聯動以及執行監督等方面的充分合作。三是加強環境司法機關與行政機關之間的協作。除了完善行政執法與刑事司法銜接機制之外，還可以設立生態環境機關列席審判委員會機制。[15]此外，為了減輕專門環境審判機關的辦案壓力，充分發揮生態環境保護機關的專業職能，可以針對一般環境案件設置行政裁決前置程序，即對于涉及生態環境損害賠償等案件，可先由生態環境保護裁決，對于裁決不滿的，可以向專門環境審判機關提起訴訟。這樣既充分發揮了行政裁決的前置作用，又促進了環境執法與司法的有效銜接。[16]四是加強環境司法機關與其他社會主體的協作。可以在流域河長制的基礎上建立“河長制+生態司法”聯動協作機制，[17]通過信息共享、聯席會議和環境巡回法庭等機制建設，打造全面的生態環境保護體系。

3.強化流域環境案件裁判結果執行配合

裁判結果能否執行到位，直接影響著跨域環境司法改革的成效。

一是增強司法建議的剛性效力。專門環境審判機關可向被執行人所在地的監察委員會發出司法建議，要求監察委員會予以調查處理，監察委員會應當予以配合。二是賦予專門環境審判機關高級別的執行權限。可以在流域環境專門審判機關設置省一級執行局的分局，賦予其相當于省一級執行局的執行權限和執行效力，這樣可以很大程度上減少跨域執行阻力，確保裁判結果的及時有效執行。三是創新執行方式。一般來說，環境司法裁判的結果兼具懲罰性與補償性，而生態環境得到修復補償是環境司法的終極目的。因此，也可以創新方式，在傳統污染治理的基礎上增加“增殖放流”“補種復綠”“罰金轉換”“勞務代償”“超量技改抵扣”[18]等內容。該措施不僅可以回應恢復性司法的要求，而且讓被執行人有選擇的余地，防止其因沒有被執行金錢和財產而發生拒不執行的情形。

（三）構建動態回應型的流域環境司法新模式

生態環境的要素具有流動性和變化性的特征。這就要求環境司法機關充分發揮能動性，按照流域環境要素變化和生態系統總體情況，不斷豐富預防性與救濟性司法措施，拓寬相關主體參與司法的渠道和方式，深化對生態環境司法過程的監督評估。

1.豐富預防性與恢復性司法措施的運用

首先，環境司法機關要樹立防范與懲罰并舉的理念，盡量采取預防性司法措施減少環境損害的發生。尤其是對于生態功能核心區、生態保護脆弱區等重點區域，要及時發揮環境司法的能動性，充分發揮預防性公益訴訟以及威脅性生態損害賠償訴訟的功能，防患于未然。對于維持流域生態環境所必需的水土保持、水源涵養、洪水調蓄、生物多樣性保持以及自然景觀的整體性等基本要素受到損害的，環境司法機關要對相關責任人處以懲罰性賠償。

其次，豐富生態修復和責任承擔的方式。一方面，根據生態環境要素的修復需求，探索形式多樣的修復方式。在積極適用“補植復綠”“引流沖污”“育林護鳥”等措施的基礎上，探索“生態司法+修復保險”模式，通過與保險公司簽訂救助保險合作協議，以保險分擔的方式實現對生態環境損害的有效修復。[19]此外，還可以進一步探索異地互換修復和替代履行等創新方式。另一方面，可以允許污染企業在環境司法機關的主持下制定、變更與政府機關、環保組織、公民個人等達成的和解協議內容，即在企業沒有可供履行的資金條件下，可以允許資質達標的企業參與有助于修復生態環境的各類工程，但要嚴格控制準入程序。

2.拓寬相關主體參與司法的方式和渠道

環境司法機關要充分吸納和回應流域各主體對于生態環境的強烈期待，不斷拓寬相關主體參與環境司法的方式和渠道。

首先，完善跨區域生態損害賠償公益訴訟中的社會參與機制。公民個人與生態環境直接密切相關，充分發揮其在環境損害線索發現方面的優勢和積極性。在公益訴訟中，檢察機關要充分履行督促起訴和支持起訴職能，促進環保社會組織和生態環境保護機關的作用發揮；在訴前程序中，探索建立聽證程序，加強與環保社會組織的溝通聯系，賦予公眾廣泛的參與權利，推行環境司法公開制度。在生態環境損害賠償案件中，要履行包括審判過程和審判結果公開的司法義務，并就形成的環境損害修復方案向社會公布并征求意見，形成環境司法多元參與的共同合力。

其次，充分發揮環保社會組織在公益訴訟中的協同作用。盡量減輕環保社會組織參與公益訴訟的經濟負擔，完善案件鑒定費和代理費等相關費用的支出機制，明確由敗訴方承擔以及從生態保險和基金中列支的規定；多為環保社會組織提供參與生態環境案件訴前程序、聽證程序、會商程序以及執行監督程序等機會，不斷提高其訴訟能力。[20]

3.深化對生態環境司法過程的監督評估

首先，在訴前程序中引入社會監督評估機制。應當在受理案件之前評估生態環境保護機關的職能是否得到充分發揮，這個判定機制應當由環境司法機關、生態環境保護機關、環保社會組織和其他社會主體共同組成，且應設定具體標準和判定實效。檢察機關作為社會利益的典型代表，應當在生態環境領域轉變角色，重點監督生態環境保護機關履行職能，重點支持和督促環保社會組織提起公益訴訟，而自身充當監督者的角色。

其次，在訴訟過程中，強化對生態環境案件的撤訴、和解、調解等行為的評估和監督。除了充分發揮檢察監督職能外，還應引入回訪社會化等監督方式，通過完善對生態環境損害修復項目的招標管理和建立修復企業動態名單管理制度，探索執行可行評估，根據評估和監督的結論，適時調整結案方式。

再次，完善環境司法的反饋機制。通過司法建議的方式向生態環境保護機關反饋管理中存在的普遍性問題，促進環保工作的良性發展；針對階段性的環境司法狀況向社會發布白皮書，自覺接受社會監督，促進公眾對環境司法狀況的了解并激發其參與環境治理的熱情。

最后，進一步強化流域間調查、查詢、查封、凍結、送達等事項的司法協作。綜合當前環境資源法庭的運行情況和現實地位，可在國家層面分別設立黃河上游跨行政區生態法院和黃河中下游跨行政區生態法院。推動流域內大數據的互聯互通共享，最終實現黃河流域跨行政區環境司法的高度協同。

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（責任編輯 胡愛敏）