義務教育教師“縣管校聘”政策研究

潘雪

“教育要辦好，教師是關鍵。”義務教育教師“縣管校聘”管理體制的落實，可以有效解決師生比例失調問題、滿足教師自身發展需要，從而進一步促進城鄉教育一體化、促進教育優質均衡發展和教育公平征途中邁出的堅實步伐，但是“縣管校聘”在多地實施過程中因學校領導、環境差異、教師執行等問題而困難重重。鑒于此，為了保證“縣管校聘”改革舉措的全面推進，各地還須加強宣傳推廣工作、發揮校長領頭示范作用、完善溝通協調機制和監督評價機制，總結、借鑒試點成功地區的先進經驗，加強和完善配套措施，使改革真正落到實處。

1 “縣管校聘”政策制定背景

1.1 教師資源配置不均衡

20 世紀 80 年代以來，我國教師管理一直采取“校管校聘”的管理方式，但是隨著教育不斷發展，其弊端在實踐中日益顯露。首先，從小規模學校的情況來看，它是完整的獨立個體，通常情況下，其組織機構、管理部門和運行機制等不會因為規模小而有所縮減。但是這種以學校為單位核定編制的模式，使得小規模學校在標準的統一師生比情況下，由于學生數量有限，配齊所有學科的專職教師的難度較大，容易產生整體缺編和結構性缺編的問題。其次，“校管校聘”帶來了資源聚集效應，對不同學校和教師的發展產生了不同影響，從整體上來說會拉大他們之間的差距。在教師待遇、專業發展與職稱評定等方面，優質學校及教師的發展機會和空間很大，而一般學校和薄弱學校的發展舉步維艱、處處受限，這對于教育的均衡發展十分不利。

1.2 教師交流輪崗管理制度的改革和實施存在障礙

目前教師人事管理體制是依據學校核定教師編制，教師一旦確定了編制，就要服從所在學校的管理安排，因此當教師交流到其他學校時，其人事檔案、日常管理等就會由新學校負責，在這個過程中會產生較高的個人成本和行政管理成本，這些成本由教師、學校和教育行政部門共同承擔，從而產生了交流輪崗的體制性障礙。為了解決這一難題，一種行之有效的方法就是實現對教師的管用分離，也就是將教師的人事檔案歸屬和編制管理權限從學校分離出來，由縣級教育行政部門統籌管理，這就需要通過“縣管校聘”改革，加大教育行政部門根據當地的教育情況統籌配置城鄉師資的力度，破除教師交流的體制障礙。

1.3 關于教師身份性質沒有定論

我國長期以來對教師身份的爭議不斷，主要是由于我國相關法律對義務教育教師的身份界定十分模糊，甚至存在矛盾。教師身份與教師管理體制相輔相成，從目前情況來看，正是受到教師法律地位不明確、相關法律法規不健全和固有觀念的影響，在中小學教師管理中出現了教育行政部門和學校的人事責任不明、權限不清的問題，也增加了教師“專業人員”身份與“縣管校聘”制度協調配合的難度。可以參考國外對教師法律地位的規定，應該在法律上確立中小學教師“國家公務人員”的身份，這樣不僅可以有效緩解各種制度之間的矛盾，還可以在政策上為教師管理體制改革的合法性確立依據，同時“縣管校聘”的改革和實施也可以在一定程度上加快教師身份變更的速度。

2 “縣管校聘”定義及目的

2.1 “縣管校聘”定義

“縣管”，意指縣級教育行政部門按照職能分工、權限設置，依據《教師法》《教育法》有關規定履行對中小學教師的公開招聘、職務評聘、培養培訓、輪崗交流等管理職能；“校聘”，意指學校依法與教師簽訂聘用合同或工作合同，學校作為自主辦學的法人主體，負責對學校教師的合理配置、統籌使用、績效考核、專業能力提升、評優表彰等日常管理。縣（區）人社部門對全縣范圍內教學崗位進行統籌管理，對教師實行動態定崗定編，制訂統籌調配、培養、考核等實施方案，將教師資源納入全縣（區）進行統一調配，實現教師從“學校人”到“系統人”的身份轉變。教師實行“校聘”不僅是教育發展趨勢，也是我國的立法要求。在推進教師實行聘任制的過程中，應遵循平等自愿原則，充分依法保障學校、教師雙方自主選擇權，尊重學校用人自主權和教師知情權，明確約定雙方權利義務，一旦聘任合同簽訂后，雙方合法權益均應得到平等保護。實行“縣管校聘”不僅是教育公平的價值追求，也體現了教育部門對大力推動教育公共服務均等化的堅守。

2.2 “縣管校聘”改革目的

“縣管校聘”是對義務教育教師人事管理制度的一次重大變革，旨在通過“縣管總量控制，學校按崗配備，編制部門動態管理”來確保教師人盡其才、才盡其用，實現教師從“學校人”向“系統人”的轉變。受客觀條件限制，部分農村學校的地理位置較為偏僻、教師工作條件相對艱苦，優秀年輕教師或非戶籍地的教師很難愿意留在農村；另外，農村地區的家庭對教育的重視程度相對不高，教師在工作中缺乏積極性，容易產生職業倦怠感，而愿意留在農村學校的教師自身素質的提升意識也相對較差。真正實現教育均衡發展，應重點在均衡師資配備上面“下苦功”，變革現有的教師管理體制，推動教師交流輪崗，讓優秀教師能夠“走下去”，愿意將先進的教學理念及教學做法“帶下去”，帶動薄弱學校教師“教得好”。教師職業的“鐵飯碗”狀態使得部分教師難免會產生職業倦怠，通過“縣管校聘”的競爭機制可以打破教師固有的“終身制”觀念，激發教師隊伍的活力，提高其工作主動性、積極性，通過逐步實現教師交流機制規范化、常態化，促進全縣教師資源均衡配置。

3 “縣管校聘”改革的意義

“縣管校聘”改革是中共中央結合國家當前教育人事管理工作現狀及教育發展趨勢做出的重大改革部署，政策的實施可以減緩當前教師不易流動產生的學校師生比例失調等矛盾，促進教師資源流動，暢通城鄉一體配置渠道，體現教育公平。

3.1 解決師生比例失調問題

改革開展前，在縣域內大部分農村學校教職工人數小于學生人數，個別學校出現教師數比學生數多的情況，農村學校師生比整體偏高。而縣城學校班多生多老師少，師生比極低，這導致縣城學校的教師工作量巨大，而農村學校的教師工作量嚴重不足，但由于教師是“學校人”不易流動，所以很難改變這一狀況，同時部分縣城學校出于提升教學質量的需求會招聘一些代教，這導致了國家資源的浪費。在改革實施后，根據學校學生實際數量及未來學校周圍生源的發展變化趨勢重新核定學校編制數，然后通過崗位設定，進而引導教師流動，有利于解決師生比失調問題，使學校得以更加合理地開展教學。

3.2 滿足教師自身發展需要

馬斯洛指出人類的所有行為都具有功利性。馬斯洛理論將人的需要分為生理、安全、社會、尊重和自我實現這五大層級，“縣管校聘”改革可以倒逼流動教師提升自身教學能力和環境適應能力，滿足有理想、有進取心的教師們的社會和尊重需要。此外，一方面，縣城學校教師申報高級教師職稱的必要條件是流動到農村、薄弱學校任教一年，流動到農村、薄弱學校任教三年以上就具有了選任中小學校長的優先條件，在鄉村工作的時間段內可以享受當地相關補助政策。另一方面，大部分縣城教師包括縣城優秀教師雖然在所在學校評上了中高級職稱，但是其他教師也可以通過競聘上崗等方式聘任到縣城薄弱學校、農村學校來獲得更好的待遇。農村教師可以通過不同的競聘手段回到縣城任教，以獲得更好的工作環境與平臺、更方便的生活等，還有的農村教師是出于找到更合適的配偶和利于照顧小孩老人等需要。“縣管校聘”這種雙向流動機制不僅滿足了各類教師安全上的需要，而且滿足了小部分教師群在社會、尊重方面的需要。

3.3 促進教育均衡，體現教育公平

隨著現代社會發展，教育的重要性也在不斷上升。政府出臺的一系列與人才選拔和培養有關的制度和教育政策加強了社會資本和家庭文化、經濟對孩子在教育方面的投入，城市或優質階層子弟在家庭強大的優勢和資本的幫助下，在升學機會、優質教育資源獲取等方面得到了巨大便利，這最終使得城鄉階層差異擴大。教育事業的發展進入非良性循環的趨勢中，教育公平問題凸顯。農村教育在這種趨勢下更加脆弱，農村學生由于缺少良好的家庭經濟基礎、文化基礎和社會資本，在農村學校無法接觸到優質教育資源，這對他們的教育獲得產生了不利影響。“縣管校聘”使得教師由“學校人”變成“系統人”，教師更易流動。通過各類政策引導，優質教師資源流向薄弱學校、農村學校。優質教師的流入支持了薄弱學校、農村學校教師隊伍建設，這在一定程度上提高了縣域教育公平程度。

4 “縣管校聘”政策執行困境

4.1 學校領導方面存在的制約因素

總的來說，義務教育學校校長年齡偏大，年輕校長很少，在教書崗位平均任教時間比較短，在校長職位上工作時間較長。校長傳統觀念濃厚，思想保守，這導致改革效果不佳，特別倚重本校中能夠帶出優秀教學成績的教師，這些優秀教師也能夠給學校帶來很多良好的社會效益，校長不希望這些優秀教師流轉到其他學校。再加上城鄉之間、校際之間往往還存在著教學質量的競爭關系。因此，學校內的校長、教師及學生形成了一個封閉的自我管理系統。受這種落后系統困擾，很多校長在改革落實過程中并沒有從思想源頭上領悟到“縣管校聘”改革內涵。部分校長不愿意執行，還有部分校長打折扣執行上級的行政命令，不選派學校中教學水平突出、社會上家長非常認可的優秀教師，這就導致了政策落實偏離初心。

4.2 環境差異造成的制約因素

交通條件不便利制約改革工作成效，縣城流動到農村的教師認為流入學校的交通條件對改革成效存在較大影響，教師流動到離縣城偏遠的鄉鎮，這些鄉鎮距離縣城區較遠，去這些鄉鎮的路途奔波曲折，需翻山越嶺。有些地方每天只有一趟公交車，老師們下班時間正好錯開了公交車的時間點。因為交通條件不便利導致教師產生了退出的想法。同時教師也反映考慮到管理學校寄宿學生的需要，也出于安全的考慮，這些教師經常住校，但是學校餐廳伙食標準不高、學校冬季取暖質量不高等這些因素導致了流動教師工作的積極性降低。教師被學校選派到學習文化氛圍較差的農村學校任教后，自己的工作熱情與教學方式受到教學要求相對較低的農村學校束縛，自身尋求發展和完善的意識不斷弱化，不少教師感覺工作較長時間后便會落后于同批次的縣城教師。

4.3 教師方面執行困難因素

教師不愿意參與到“縣管校聘”流動的原因是多方面的，主要是流動損害了教師某些利益導致教師抵觸、教師歸屬感缺失和教師壓力增大。人皆有趨利避害的本能，“向上流動”是當前我國中小學教師流動趨勢。由于縣城教師較高的社會地位更具有社會價值，因此從鄉村學校到縣城學校、貧困山區學校到發達地區學校、薄弱學校到重點示范學校是教師流動的主要方向。若教師都積極主動“向上流動”，會導致教育領域的“馬太效應”，強校越強，弱校越差，擴大教師資源的不均衡程度。城區學校的優秀教師、骨干教師和教學能手，他們大都學術知識豐富、資歷老，在學校有一定的地位，說話有一定權威，在改革中，這些人中的大部分都會站在自身利益角度思考問題，凡事不以損害其利益為出發點。對于“縣管校聘”改革產生的流動給予其利益沒有達到其期望值的這些教師，就會千方百計抵制流動。還有個別學校教師反映，雖然出臺了“縣管校聘”相關規范文件，但是教師的流動仍然是在小范圍領導決策下完成的，此外部分學校的個別崗位如圖書管理員、心理輔導教師等未進行公開競聘。一旦出現這些不透明操作現象，便使得參與教師產生對“縣管校聘”改革的抵觸情緒。流動中存在的不公平現象使得不少教師不愿意服從這種流動，這嚴重影響“縣管校聘”改革的效果，即使由于政策強制流動，這類教師對于新的工作也會保持一種相對排斥的心理。

5 “縣管校聘”政策實施路徑

5.1 強化政策宣傳推廣

宣傳推廣成效對政策落地實施往往至關重要。針對教師對“縣管校聘”相關政策一知半解的情況，首要工作應加大政策的宣傳力度，加強政策的輿論引導。成立由多部門共同組成的宣傳團隊，增強教師、學校對政策的理解程度和認同感，進一步統一思想認識；尤其是讓校長及教師認識到“縣管校聘”管理改革是實現教育公平的必要途徑，全體教師應樹立并強化大局意識，持續增強社會責任感和使命感。

5.2 發揮校長領頭示范作用

在“縣管校聘”管理改革中，校長也是重要的參與者。優秀校長通過流動，可以將其先進的管理理念、經驗及模式傳遞到其他學校。校級領導干部要身先士卒，爭做表率，積極主動到有需要的農村學校任職掛職，推動農村學校建立健全校園管理制度，另外，深入實行校長負責制，并賦予校長自主辦學及管理實權。校長要引導、鼓勵和保障教師參與到學校日常管理中，努力完成教育教學任務，形成良性互動循環。學校校長還應高度重視教師的個人成長，積極引導教師做好個人職業發展規劃，明確個人職業發展方向，幫助教師在成長路上明晰方向，讓教師從教學工作中真正得到獲得感、滿足感，增強其對職業的認同感和自豪感。

5.3 完善溝通協調機制

加強頂層設計，健全聯席會議工作機制。健全聯席會議工作制度，由縣委、縣政府相關領導召集，以統籌全局的目標，細化工作方案，定期組織成員單位、學校校長及教師代表參與聯席會議，加強與學校校長及教師的溝通交流，針對校長教師提出的實際問題，加強部門間溝通協調，提升執行效率；落實聯席小組會議部署的各項舉措，實現信息互通、相互配合、集聚合力，充分發揮聯席會議工作機制的體制優勢，為推進“縣管校聘”提供有力的政策支撐及保障。在獲取校長教師及社會各界對實施改革理解和支持的同時，要及時向社會廣泛報道全國“縣管校聘”管理改革的重要性和必要性以及相關部門、學校在推進“縣管校聘”管理改革的新思想、新做法和新舉措，充分展示“縣管校聘”管理改革的實踐成果。全面征求各方意見和建議，總結各方有效經驗及做法，加以推廣，提高改革政策執行的可操作性，確保改革措施落到實處、落到細處。

5.4 建立健全監督評價機制

健全教育主管部門指導監督機制，增強“縣管”能力。在查閱資料過程中，發現部分學校崗位的具體職責、任職資格條件、評價標準較為粗獷，工作量核定不科學。縣（區）級教育主管部門要肩負起對學校的指導責任，根據調研實際對學校崗位職責、任職資格條件及考核評價機制等提出相應的指導意見。核定學校的崗位工作量也要綜合考慮任教年級、學生情況、課程難易程度以及擔任班主任或者等非教學崗位工作多方面因素。進一步加強指導力度，幫助學校細化教學工作標準，并在此基礎上科學核定工作量，實行全校工作量大排名，積極營造良性競爭氛圍，完善涉及全體教職工的績效考核評價機制。嚴格按照“以崗定薪”“崗變薪調”原則，全面落實教師相關工資待遇，提供具有競爭力的工資待遇水平，推動履行崗位職責的能力與薪資水平相匹配。縣級教育主管部門應積極引導學校科學定位，敦促學校充分發揮其主體作用，積極推動義務教育均衡發展。作為用人單位，學校雖應承擔其相應的管理職責，但教育主管部門有義務、有責任去規范約束學校行使其權力。通過將“縣管校聘”管理改革的實施情況納入學校督導考核范圍，對在改革推進過程中貫徹不力的校方主要負責人嚴格責任追究。

5.5 加快綜合配套設施建設

適度傾斜財政投入，健全交流輪崗激勵機制。為解決教師交流輪崗的后顧之憂，增強其積極性、主動性，應適當傾斜財政，建立健全交流輪崗激勵機制。對于經濟欠發達、縣（區）財力有限的地區，建議將交流輪崗的專項資金納入省級財政預算。針對農村學生數量逐漸減少的現狀，縣（區）級教育主管部門在保障校車運行效率的同時，應適時考慮對學生較少的村小、教學點以及部分非鄉鎮初中進行合理撤并。對常住人口相對較少的鄉鎮，各保留一所鄉鎮小學、初中學校或設立九年一貫制學校；針對常住人口相對較多的鄉鎮，建立集團化小學、集團化初中學校，依次安排農村學校富余教師到縣城學校學習交流，推動教師跨校合理流動，促進教師資源科學合理配置。對于從縣城到農村學校交流支教的教師，在健全交流支教激勵機制的基礎上，務必要尊重教師個人意愿，嚴禁出現采取“末尾淘汰”等與政策相悖的形式強制教師下鄉交流支教的行為。對于主動申請下鄉交流支教的教師，在教育主管部門公示農村學校支教崗位需求后，教師可根據其自身情況（家庭居住地、子女上學、照顧父母等）選擇有支教意向的學校，給予其一定的選擇權利，包括選擇支教學校、支教形式（全職、兼職）以及支教期限等。

5.6 提升教師隊伍穩定性，杜絕社會事務進校園

相關部門在制訂編制標準時，可考慮根據各校編制情況適當增加1～3名編制用于分擔學校的非教學崗位工作，政府相關部門也可積極探索校內部分非教學崗位工作適宜通過市場方式提供的事項，可納入政府購買服務范圍，切實減少教師承擔的非教學工作任務。與此同時，要營造良好、安靜的教育環境和教學氛圍，教育主管部門也要協同政府相關部門嚴格清理規范與教育無關的各項事務進校園，切實減少對學校、教師以及學生不必要的打擾，減輕學校的非教學工作任務，確保把在校上課時間留給學校、還給教師。

（作者單位：廣西師范大學）