分類推進“保交樓”的思路與建議

金浩然,鄧郁松

(國務院發展研究中心 市場經濟研究所, 北京 100010)

2021年下半年以來,各地持續推進已售逾期未交付停工樓盤(以下簡稱“停工樓盤”)的保交樓工作。特別是2022年7月底中共中央政治局會議強調壓實各方保交樓責任后,各地各部門加快出臺了推進保交樓的政策。各地在成立紓困基金、優化預售資金監管和政府回購土地等方面出臺了一攬子支持保交樓的政策(見表1)。2022年8月份推出2 000億元政策性銀行保交樓專項借款,11月份人民銀行宣布向6家商業銀行推出2 000億元保交樓無息貸款,同月人民銀行和銀保監會發布《關于做好當前金融支持房地產市場平穩健康發展工作的通知》(“金融16條”)也提到鼓勵提供保交樓配套融資支持。目前,部分一二線城市資產負債狀況較好的停工樓盤已陸續復工,但一些資產負債狀況較差及三四線城市停工樓盤仍面臨資金缺口等突出難點,復工難度大。建議各地盡快摸清停工樓盤底數,分類推進樓盤復工和按時交付,保障購房人的合法權益。

表1 各地推進保交樓的政策措施

一、各地推進“保交樓”面臨五大突出難點

(一)預售資金被挪用造成停工樓盤存在資金硬缺口

預售資金被挪用是造成已售樓盤停工和難以盤活的首要原因,項目剩余資產貨值和資金不足以保障后續建設,或無力償還已有欠賬、供應商和施工單位拒絕繼續供貨和施工,樓盤陷入停工。2022年,全國房地產市場下行幅度較大,商品住房銷售額同比下降28.3%,100強房企銷售額下降41.6%,房企銷售回款大幅下滑(見圖1)。再加上融資端因信用收縮而快速收緊,房企短期內無力向停工樓盤重新注入資金。在當前收并購市場供過于求情形下,市場機構收購房企資產的意愿不強,同時也有一些出險房企對優質資產預期較高,期待市場回暖,不輕易、不舍得轉讓優質停工項目,影響了增量資金注入[1]。

數據來源:國家統計局。

(二)停工樓盤資產負債狀況復雜,加大了盤活難度

目前,停工樓盤多由全國布局的大中型出險房企開發,共性特征是表外負債多、資產負債狀況復雜,項目公司與集團總部之間存在“連環套”式的關聯交易,停工樓盤涉及施工方、材料供應商、分包單位等數十個主體之間的復雜債務糾紛,理清資產負債狀況的難度很大。一些金融機構雖有意愿參與資產盤活,但不具備快速摸清項目資產負債底數的專業能力,參與積極性受到影響。

(三)資產面臨被查封凍結的風險限制了各方參與意愿

部分項目前期負債較多,無法按時償還到期債務后,被債權人起訴,導致其預售資金、土地、在建工程等存量資產面臨被法院查封凍結的風險。一些全國性房企的項目由于曾被集團公司抵押擔保,在企業陷入流動性危機后,存量資產面臨被外地法院查封的可能,本地政府和法院介入協調的難度很大。一些地方還出現超額查封的情況,被查封資產的價值明顯超過執行標的價值,既影響了資產處置進度,也極大影響了市場機構介入保交樓的意愿。

(四)推進保交樓的金融支持政策亟待進一步發力

金融監管部門多次強調要有效滿足房企合理融資需求、鼓勵收并購房企優質項目,但實際上金融機構在內部風險防控考核壓力下,風險規避情緒加重[2],主動向房企提供資金支持的積極性不高,房地產開發貸款、信用債、海外債等融資渠道均趨于收緊[3-4]。2022年三季度末房地產信托規模僅為1.3萬億元,比2019年峰值下降近2萬億元;開發貸規模在2020年達到峰值2.7萬億元,2021年、2022年分別下降到2.3萬億元、1.7萬億元;海外債發行規模在2022年僅為176億元,明顯低于2020年(4 540億元)和2021年(2 668億元)水平。

現行金融政策不足以支撐保交樓加快推進。例如,去年下半年以來,金融監管部門出臺了多項鼓勵收并購房企優質項目的政策,但由于項目資產負債狀況復雜、支持政策不夠細化、并購貸款門檻偏高,進展仍然緩慢。再如,資產管理公司擁有盤活不良資產處置的專業優勢,但根據監管要求,參與權益類投資的風險權重較高(為400%),資本消耗大,導致其難以形成“股權+債權”的投資合力。金融監管部門對資產管理公司參與12家出險房企紓困給予政策支持,政策有效期一年。考慮到目前在公開市場違約的房企已超過30家、紓困所需時間較長,現有政策對應的房企范圍和時間期限比較有限,導致資產管理公司的紓困作用難以充分發揮。

(五)地方政府在推動保交樓時面臨合規和資金難題

地方政府雖明確負有保交樓的屬地責任,但對于哪些項目可以接管、如何接管、資產如何處置,目前還缺乏明確的操作指引。部分地方政府與房企建立了資金共管賬戶和“章證照”共管機制,合力推進保交樓。但由于沒有明確授權和具體政策,地方政府擔心其主導推進資產處置可能會面臨合規等方面的問題。

地方政府推進保交樓還面臨資金難題。2022年,全國土地出讓收入同比下降23.3%,土地和房地產相關稅收也大幅下滑,以土地和房地產相關收入為重要來源的地方財政壓力普遍加大,地方政府直接提供流動性支持的能力受到沖擊。限于財政壓力,地方政府難以在短期內全面推動復工,特別是對部分停工樓盤多的城市,需要按照“先易后難”的原則分類予以處置。

二、分類推進“保交樓”的政策思路

結合實地調研,停工樓盤具體情況差異較大,實現“保交樓”的解決辦法也不盡相同。根據資金缺口和資產狀況,停工樓盤大致分為三類(見表2,不包括房屋尚未預售的情況)。結合各地經驗,建議分類有序推進項目復工,確保按時交付。

表2 三類停工樓盤的主要特點、核心任務及資金安排

(一)第一類項目資可抵債且房屋已大量預售:要支持注入增量資金,處理好短期內資金缺口的期限平衡

這類項目的剩余可售資產及資金基本可覆蓋后續建設成本和前期負債,處于資可抵債的狀態(1)通過對比“剩余可售資產及資金”與“后續建設成本及前期負債”來判斷項目處于資可抵債或是資不抵債狀態。其中,剩余可售資產及資金一般包括監管賬戶余額、已售未回款、剩余可售資產估值等。前期負債包含金融債務、拖欠的工程款、商票等。結合調研,后續建設成本、前期負債和剩余資金相對明確、穩定,但剩余可售貨值的大小與后續銷售周期和價格直接相關,隨當地房地產市場波動而變化,存在較大不確定性。因此,根據不同市場走勢,同一個項目資產與負債的關系也可能有不同的判斷結果。。考慮到項目大量房屋已預售,牽涉家庭多,應率先推進盤活。

建議通過及時注入增量資金,解決好短期內可用資金不足與未來尚有盈利空間之間的期限平衡。可參照中糧信托紓困恒大江陰項目、信達資產紓困廣州增城海石洲悅項目的經驗做法,通過債轉股、市場化收并購等方式為停工項目注入資金,促成“金融機構接管+委托代建”等紓困模式;也可參照鄭州做法,設立房地產紓困基金,鼓勵地方平臺公司參與,為停工樓盤注入增量資金。

盤活這類項目需做好四方面基礎工作。一是厘清停工項目的債權債務關系和剩余貨值底數,按照先易后難的原則確定處置優先序。二是引導各方盡快達成盤活方案。對于原股東處置不積極、訴求難以滿足的,由法院協調推動利益出清。三是推動地方平臺等主體階段性入股,為項目爭取增量資金支持,鼓勵各類主體收購項目公司或新設主體,提供增信背書,實施封閉管理。對于已出險房企的項目,可采取善意保全措施,將相關資產統一備案至國資平臺,避免被跨地域查封。四是引入專業機構操盤代建、使用新的營銷品牌,推動項目恢復運轉,促進剩余貨值盡快銷售。

(二)第二類項目資不抵債但可在本市與其他優質項目統籌處理:要實現同一集團公司項目的市內平衡

這類停工樓盤本身已資不抵債,但其控股股東隸屬的集團公司在本市還有其他優質項目,總的剩余可售資產及資金可覆蓋后續成本,可以通過“打包”方式盤活。

建議統籌使用同一集團公司在本市的資金,實現多個項目的市內平衡。目前,昆明、湖州已在市內平衡方面進行了積極探索。盤活此類項目所需的基礎性工作與第一類基本相同,區別僅在于要適當放寬本市同一集團公司項目資金的使用限制,允許優質項目盈余資金用于支持第二類項目盤活,填補其資金硬缺口。對于已出險企業的項目,可通過市場化收并購的方式,將“打包”后的項目組合整體移交給專業機構,使用新的品牌,恢復信用,以加快后續銷售。

相對于市內平衡,出險房企一般更愿意先單獨處置優質資產。但優質資產變賣后,盤活第二類項目將變得更加困難。因此,各地應盡快摸底,及時制定針對同一集團公司多個項目的紓困方案。

(三)第三類項目資不抵債且無法統籌處理:相關主體共擔損失,逐步實現兼顧各方基本訴求的協調平衡

這類項目預售資金被大量挪用,剩余可售資產有限,本身已資不抵債,集團公司層面難有充足資金支持,而且在本市沒有其他優質項目能夠“打包”處理,是目前盤活難度最大的一類。

建議確定由相關主體共擔盤活成本的原則,盡量兼顧各方合理的基本訴求,逐步實現協調平衡。不同于前兩類項目,這類項目確定盤活方案的難度偏大,建議按照市場化、法治化的原則“兩條路走路”:一是盡量促成各方有基本共識的重整方案,由房企、金融機構、上下游關聯企業等相關主體共擔損失和盤活成本,采取“掛舊賬、付新賬、算總賬”的辦法盡快復工;二是在無法達成共識時應成立破產清算協調專班,引入破產重整投資人,快速處置相關司法問題后盡快復工。對于盤活難度大的項目,地方政府還可考慮通過調整規劃用途和容積率等方式,適當增加項目貨值,提高紓困救助的可行性。

三、政策建議

推進保交樓是當前社會高度關注的熱點問題,既是維護購房人權益的重要措施,也是穩市場預期、保購房人信心的關鍵所在。建議在壓實房企責任基礎上,明確地方政府權限,分類精準施策,解決項目融資、銷售和處置中的難點問題,有效推動保交樓各項工作,切實維護購房人的合法權益。

一是盡快明確“一樓一策”方案和地方政府接管權限。各地盡快摸清停工樓盤底數,按資金缺口、資產狀況等確定項目分類,制定“一樓一策”解決方案。在此基礎上,開通辦理各項行政手續的綠色通道,建立健全行政機關與司法機關之間的“府院聯動”工作機制,快速解決司法糾紛。探索將納入保交樓的項目公司“章證照”由工作專班與項目公司共同管理,建立資金共管賬戶,資金實行共同簽批。及時總結相關成熟經驗,率先推進僅需少量政策支持便可復工的項目,為其他停工項目樹立標桿和信心。

二是加大對“保交樓”的金融支持。加快政策性銀行與各地對接,結合實現三類停工樓盤的解決方案,推動專項借款盡快實施落地。通過專項借款撬動、銀行貸款跟進,帶動多方共同參與停工項目盤活。鼓勵金融機構等相關債權人適當減債、緩債,降低項目盤活負擔。加快開發貸審批流程、允許特殊時期開發貸進行展期,建議由監管機構統一明確開發貸還款時間自動順延一年,展期后貸款五級分類不降級、相關銀行責任人不追責。

三是審慎查封,保護購房人的合法權益。建議各級人民法院異地查封凍結涉險項目的可處置資產應秉持審慎原則。加強法院與不動產登記部門間的信息共享,對于已合同網簽備案的商品住房,原則上法院不進行查封凍結。對于確已簽訂購房合同的情況,地方可適當加快辦理合同網簽備案,保障購房人合法權益。避免因人民法院保全、執行預售資金監管賬戶內的款項導致施工單位工程進度款無法撥付到位,影響項目竣工交付。

四是明確增量資金“后進先出”的受償順位,保障并購主體權益。切實保障保交樓增量資金安全和并購主體利益,明確增量資金“后進先出”的受償順位,不受外部債權人查封凍結,為增量資金提供權利保障。繼續支持資產管理公司參與停工樓盤盤活,在階段性支持政策的適用范圍和期限等方面適當予以放寬。鼓勵金融機構有序開展并購貸款,重點支持優質房企等主體兼并收購出險房企停工項目。

五是壓實房企自救主體責任。敦促停工房企制定化解風險的時間表、倒排各項建設工作進度,盡快做好推動實現保交樓的統籌安排,并將最新建設消息及時傳遞給購房者。對出現長期停工、延期交付的樓盤,堅決追根溯源,對其背后存在的違法違規問題,依法依規嚴肅查處。