產業扶貧與鄉村產業振興的有效銜接:邏輯框架、挑戰與路徑

陳耿宣,周小茜

(1.四川省社會科學院 經濟研究所, 四川 成都 610072; 2.重慶建筑科技職業學院 科研處, 重慶 401331)

2020年,我國打贏脫貧攻堅戰,實現全面建成小康社會目標,鄉村振興戰略進入了新的階段。黨的二十大對全面推進鄉村振興作出了新的部署。目前,很多研究者對如何實現從脫貧攻堅到鄉村振興的有效銜接問題展開了研究,比如汪三貴等從脫貧攻堅與鄉村振興兩個階段的邏輯關系出發討論實現有效銜接的政策[1],提出從產業、生態、治理、醫療等多方面來保障有效銜接(1)鄉村振興戰略包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興5個方面的內容。;高強從政府與市場兩個層面討論政策銜接問題,提出要在保持脫貧攻堅政策總體穩定的基礎上逐步進行政策調整[2];王志剛等從鞏固脫貧成果視角分析,強調從緩解相對貧困和返貧風險來實現有效銜接[3]。本研究則從產業發展角度對該問題進行探究。

當前,在接續產業扶貧與推進鄉村產業振興實踐中,仍面臨一些問題,主要體現在鄉村產業自身發展規律上。首先,在產業要素方面,鄉村缺乏產業發展的人才、金融資源,甚至許多欠發達地區自然環境惡劣,難以實現發展產業必要要素的積累;鄉村在要素稟賦上的內在因素決定了鄉村產業發展所面臨的要素困境。其次,在市場方面,鄉村產業自身市場不足。在產業扶貧時期,鄉村產品消費增長多依賴于政策扶持,而非鄉村產品市場自身發展,因此在推進鄉村產業振興過程中,鄉村產業面臨成本過高、同質化競爭、市場波動等方面的風險沖擊。最后,在公共品供給方面,鄉村產業發展面臨公共品供給結構失衡問題。產業扶貧階段主要目標是消滅絕對貧困,并沒有以產業發展為目標提供公共品(包括制度公共品)。因而,該階段所提供的公共品與鄉村產業振興目標并不完全匹配,存在公共品供給與需求結構失衡的問題?；诖?本研究從產業發展角度來討論如何在“十四五”時期實現從脫貧攻堅階段鄉村振興的有效銜接問題。

一、文獻綜述與邏輯框架

(一)文獻梳理

自《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出要將“推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”以來,學術界對兩者銜接的邏輯[4-7]、目標[8]、困難[9-10]以及相關政策[1-3,11]等方面展開了研究。具體到鄉村產業振興方面,現階段關于產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接的研究大多分散在有關“脫貧攻堅與鄉村振興有機結合”的文獻中。比如,在產業政策方面,徐曉軍等[12]認為產業扶貧與鄉村產業振興都是屬于政府在不同時期對農村的政策安排,因此有必要保持政策的延續性;高強[13]提出要重視政策創新和政策供給。在產業主體組織方面,孫馨月等[14]從推進城鄉一體化發展角度出發,強調要加強產業體系建設以及農民產業能力培育;左停等[15]認為可以借助脫貧攻堅階段的組織優勢,將政府、市場、社會、農民等多元主體納入到產業發展中,比如發揮基層黨組織的積極作用,對產業選擇、生產模式構建和利益分配進行組織干預,從而在鄉村產業發展初期起到重要組織作用。在產業發展方面,涂圣偉[16]認為從產業扶貧到鄉村產業振興,需要發展的不僅僅是低級或初級的農產品加工,也不是粗放型的鄉村企業,而是聚焦扶貧產業可持續發展。因此,在產業發展規劃上,需要更加重視產業鏈完善、品牌建設、產業服務體系等全方位的發展[17]。此外,吳春來[18]就產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接進行針對性討論,提出“政策—要素—利益”融合分析視角,分析了轉變政策目標、構建要素融合和利益分配機制對鄉村產業振興的作用。綜上所述,當前關于兩者有效銜接的研究仍有待深化。首先,對兩者銜接過程中有關的現實困難以及政策研究還缺乏統一的分析框架,現有文獻主要是基于某一理論或者實證問題進行政策分析,但是由于缺乏清晰的邏輯框架,導致政策路徑分析缺乏系統性、整體性。其次,對兩者有效銜接的討論主要是進行一般性分析,缺少對具體問題的針對性研究?；诖?提出如下基本邏輯框架,將討論主要集中在產業方面,對兩者有效銜接問題進行系統性和針對性分析。

(二)邏輯框架

本部分基于我國產業扶貧實踐和產業發展理論構建本文的邏輯框架?；谖覈a業扶貧的經驗和產業發展理論,可以將致貧和/或脫貧原因從3個維度展開分析,即:要素維度、市場維度和公共品維度。第一,要素維度。產業發展所需要的生產要素一般包括土地、資本、勞動力、技術4個主要方面。另外,還有一些學者認為要素致貧還包括自然資源稟賦、地理環境、經濟文化、社會保障要素以及數據要素等。顯然,如果要素維度出現不平衡或者極度匱乏,就可能導致生產力低下,產業難以形成,最終使貧困長期持續。有研究認為,生產要素的缺乏是中國農村產業落后和貧困的重要原因[19]。第二,市場維度。產業發展受到外部市場制約,外部市場是產業發展的牽引力。對于中國減貧歷史,學者們一般從產業轉移角度來解釋我國改革開放過程中的減貧實踐。改革開放以來,隨著我國參與國際市場的深入,中國大陸承接亞洲“四小龍”的產業轉移,發揮勞動力資源和土地資源優勢,迅速發展成為“世界工廠”,完成了農業人口大國向世界第一工業大國的轉型。在此過程中,農村剩余勞動力向城市轉移成為產業工人,農村貧困人口在產出增長更快的非農業部門或城市部門中就業并獲得更高的收入[20],由此可知普遍脫貧離不開外部市場對國內產業發展的帶動作用。相似地,我國人均收入的增加,以及“雙循環”戰略的實施,成為現階段產業扶貧和鄉村產業振興銜接的重要背景,國內消費市場發展作為外部市場動力,對鄉村產業振興發展發揮了巨大推動作用。第三,公共品維度。公共品維度分為兩個部分:一是一般公共品供給,包括道路、能源、網絡等;二是制度供給,比如政府治理、營商環境等。這兩種公共品供給不足或者失衡都會對貧困發生起到引致或助推作用,但需要明確的是,在不同時期這兩種公共品的重要程度不同。首先,一般公共品不足是導致貧困的重要因素,比如保障基本生活的公共品供給不足將會擠出家庭人力資本方面的投資,難以為產業發展積累資本,導致農村家庭持續貧困。其次,產業扶貧和產業發展所需要的關鍵公共品并不相同。具體而言,在扶貧早期階段,貧困地區還沒有形成產業基礎,扶貧重點是保障基本生活。該階段對于扶貧工作而言,主要的公共品供給應聚焦于生活性公共品。隨著貧困地區的發展,逐步形成了一定的產業基礎,比如農業生產或者特色養殖,那么在這個階段就需要政府提供更多的生產性公共品,以滿足貧困地區產業培育與發展的基本公共品需求。貧困地區產業經一定程度的發展,人口逐漸脫離貧困,進入具有產業自我造血能力的發展階段,于是需要政府提供更多的服務性公共品。公共品供需結構失衡會導致產業發展滯后。產業要素積累到一定階段后,制度供給的重要性凸顯。產業發展取決于要素聚集和配置效率(這里假定消費市場是外生的),前者主要是靠各種要素稟賦的積累,后者主要是依靠制度質量,Acemoglu等[21]的研究都表明政府對制度的選擇是產業經濟發展的決定性因素。

因此,可以將我國的產業扶貧和鄉村產業振興進行統一分析。基于“要素—市場—公共品”框架,我國扶貧機制可以分為3種模式:轉移支付、產業扶貧和混合模式(圖1)。同時,該邏輯框架也具有擴展性,即可以用于產業發展分析。在進行產業發展分析時,“要素—市場—公共品”的具體內容將會改變,比如在扶貧過程中公共品維度主要指的是基本生活和生存設施,在產業發展過程中公共品維度主要指的是產業發展基礎建設和制度供給等。根據本文的分析目標,我們關注產業扶貧與產業發展之間的過渡狀態,具體來說就是利用該框架來分析如何實現從產業扶貧到鄉村產業振興的“有效銜接”問題。

圖1 “要素—市場—公共品”框架與扶貧機制:一個簡化的框架

圖1中縱軸是要素(向上為正),橫軸是公共品(向右為正)。為簡化分析,首先假設市場發展程度短期內保持不變。4個象限分別為4種情形和相應的扶貧機制。第一象限中要素和公共品都為正,在這種情形下貧困地區的產業要素和公共品供給充足,具有發展產業的基礎條件,因此這個象限內的扶貧機制應該是產業扶貧;具體對應于脫貧攻堅時期的精準產業扶貧。第二象限中公共品供給不足而要素充足,主要扶貧模式應該是增加公共品供給,同時培育產業基礎的混合模式,從而使得產業要素能夠與公共品相匹配;具體對應的是“八七扶貧”階段。第三象限中要素和公共品都匱乏,扶貧模式主要是以公共品供給為主的轉移支付模式,對應的是早期扶貧政策以及特殊地區的異地搬遷扶貧——都屬于轉移支付扶貧。第四象限中要素匱乏但是公共品充足,缺乏發展產業的關鍵要素,扶貧模式主要是以培育產業要素和要素補償為主的混合模式,比如貧困地區一般缺乏能夠管理經營農業生產和外界消費市場的“經理人”或者“企業家”,這種特殊的要素缺乏導致貧困地區產業發展落后;以第一書記和村官制度為例,通過政府行政手段將“人力資本”注入到貧困地區,對貧困地區進行要素補償。

假設市場發展程度發生變化,市場通過相對價格變化來引導資源配置。這里從消費市場和要素市場兩個方面論述市場與扶貧機制的關系。一方面,消費市場發展有助于打通流通和消費環節,促進貧困地區產品進入國內外市場。以國內市場為例,經過數十年的消費市場發展,居民消費從原來的生存性消費轉向發展性消費,為貧困地區產品提供了多層次的市場,進而拉動貧困地區居民的經營性收入。另一方面,要素市場發展有助于打通生產和分配環節。要素隨著市場價格激勵作用自由流動是促進貧困地區產業發展的重要基礎之一。由于歷史和環境因素,貧困地區缺乏產業要素,扶貧政策通過要素補償機制能夠緩解這一情況,但是難以長期且有效配置所有產業要素。發揮市場對要素配置的決定性作用是要素市場化的核心,而統一有效的要素市場將促進貧困地區利用比較優勢吸引產業要素,促進其產業發展。因此,市場發展在“要素—市場—公共品”框架中發揮著重要作用:在產業扶貧階段,消費市場僅僅作為外部拉動力,主要是通過政府提供公共品和要素補償來構建貧困地區產業基礎;在鄉村產業振興階段,消費市場和要素市場發展成為核心動力,政府基于產業需求保障和優化公共品供給,為促進鄉村產業振興提供市場補充和支撐。

(三)邏輯框架的應用

本文以貧困地區農民的經營收入作為鄉村產業發展的主要表征,來觀察前文框架中3個維度與產業發展的關聯。圖2表明,貧困地區的農民收入主要來自工資、經營性收入和政府轉移支付3個方面(財產收入占比可忽略不計)。經營性收入主要依賴地區的產業發展,在一定程度上可以作為產業發展程度的觀察變量(1)相對于工資收入,貧困地區農戶的經營性收入與地區產業發展具有更高的相關性[24-25]。。

圖2 2012—2019年貧困地區農民收入結構(2)數據來源:基于《中國農村貧困監測報告》(2011—2020)以及CNRDS數據庫整理。

圖3顯示實施鄉村振興戰略前的階段,扶貧對收入增長影響,其中,工資性收入(占比增長了4個百分點)和轉移支付(占比增長了6個百分點),財產性收入占比最小并且保持穩定,而經營性收入占比出現持續性下降(2014—2019年下降了3個百分點)。從收入結構來看,該階段的扶貧中主要是依靠轉移支付以及產業發展帶動就業來實現減貧的;而農民自主經營收入占比下降,可能原因是農戶缺乏參與市場的能力,這與前文的理論分析一致。

圖3 2012—2019年全國貧困地區農民收入變化

根據本文理論分析框架,進一步分析收入增長的3個驅動因素,即要素、市場、公共品。第一,從產業要素來看,除了公共品供給之外,貧困地區普遍存在其他產業要素不足的問題,比如缺乏成熟的市場主體,缺乏具備相當能力的經營者,地方政府對產業的選擇存在同質化等問題。本文提到要素補充機制,即地方政府通過行政指令或政策補償等手段,招引、派駐具有市場經營能力的“第一書記”“大學生村官”“駐村干部”到貧困地區,為貧困農村補償必要的產業人力資本。這主要是因為人力資本積累難以在短期內形成,而貧困地區缺乏吸引外部人力資本的能力,因此通過特殊的政府手段來實現“要素補償”。圖4采用農村基層組織數量(左軸)來描述人力資本的補償程度,繼而考察要素補償與貧困農民收入的聯系。農村基層組織與工資性收入正相關(0.31,T=1.89),而與經營性收入負相關(-0.43,T=-0.1)。表明要素補償機制可能主要是通過促進貧困農民就業,而不是提升貧困農民產業經營能力來增加收入。其原因可能是階段性政策目標差異:上一個階段的政策目標主要是消除絕對貧困,而不是促進貧困地區的產業發展。

圖4 農村基層組織與貧困地區農民工資結構的關系(3)數據來源:農村住戶抽樣調查資料和國家統計局資料。

第二,從市場發展因素來看,實施鄉村振興戰略前的階段,貧困地區農民主要依靠地區市場發展帶來的勞動力需求增加而引致的勞動力工資性收入提升實現脫貧。數據驗證了這一事實(圖5),左軸以貧困地區所在省的市場交易量為表征(4)除了市場交易量,我們還采用市場的個數、年末出租的攤位數、總攤位數來測度市場發展程度,均得到相似的結果。測度貧困地區的市場發展程度,右軸表示工資水平。圖5顯示了2019年各貧困地區市場發展程度與工資結構的截面關系。可以看出,市場發展程度與工資性收入走勢一致,而與經營性收入相關性程度較低。從相關系數上看,市場發展程度與工資性收入的相關性系數為0.46(T=2.62),而與經營性收入相關性為-0.31(T=-1.16)。根據本文的理論分析,實施鄉村振興戰略前的階段中,市場發展主要通過吸收貧困農民參與就業,提升貧困地區農民收入。但是,短期內貧困農民難以培育參與市場的經營管理能力,因而經營性收入與市場發展程度呈現出負相關性。

圖5 市場發展程度與貧困地區農民工資結構的關系(5)數據來源:農村住戶抽樣調查資料和CNRDS數據庫。

第三,從公共品供給因素來看,公共品供給對貧困地區農民脫貧的意義在于為當地產業發展積累了固定資產,使得農民和地方政府有機會利用公共設施參與市場并發展當地產業。在圖6中,左軸用2014年貧困地區農村固定資產測度貧困地區的公共品供給水平(6)因為公共品發揮市場作用需要一段時間,因此本文取前5年的公共品供給水平作為觀測變量。,右軸表示2019年的貧困地區農民收入。圖6顯示公共品供給與工資性收入相關性大于與經營性收入的相關性,相關系數分別為0.28(T=1.43),-0.21(-0.84)。相比較發現,公共品供給并沒有對工資性收入和經營性收入產生顯著的促進作用,這表明產業扶貧階段市場對貧困地區公共品供給的利用程度還沒有發揮足夠的作用。從農村固定資產投資的絕對水平上看,非貧困地區年均農村固定資產投資約為1 255億元,而貧困地區年均農村固定資產投資約為336億元。以農村居民人均出售水果量來看,貧困地區為68 kg,而非貧困地區為88 kg(7)為了減少市場需求因素的干擾,本文選擇了距離相近的貧困農村與非貧困農村相比較,比如江蘇與安徽、福建與江西、廣東與海南等;同時,水果種植和銷售需要依靠當地的基礎公共品供給,比如水利和公路等,因此人均水果銷售量在一定程度上反映了公共品供給和利用水平。,也反映了貧困地區公共品的供給和利用也相對不足。圖6顯示的事實與本文的公共品供給因素的相關分析相一致。

圖6 公共品供給與貧困地區農民工資結構的關系(8)數據來源:農村住戶抽樣調查資料和國家統計局資料。

此外,目前的研究結論與相關文獻的分析相一致。比如,從收入角度對2015—2017年精準扶貧政策績效的研究中,基于中國家庭金融調查(CHFS)數據,研究發現精準扶貧政策下農業產業收入顯著增加,具體的人均收入增加49.0%。從收入結構看,農戶的收入增長主要來源于農業經營補貼。在地區層面,周子渝等[22]、劉洋等[23]、熊正賢[24]也基于地區調查數據證實了產業扶貧的正向影響,但同時也表明產業扶貧成效對地區產業發展影響有限。這也從側面說明對于從產業扶貧到鄉村產業振興的有效銜接仍然需要在鄉村產業發展上進一步加以深入和優化。

(四)邏輯框架的擴展

上述框架可以用來解釋我國從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的發展歷程,即從早期的轉移支付扶貧轉變到后來的產業扶貧。更重要的是,該框架同樣可以適當擴展,用于鄉村產業振興的分析和政策指引。在新時代背景下,鄉村產業振興所面臨的市場環境更加復雜,產業發展模式更加豐富,同時也對公共品供給提出更高需求。對圖1的簡單框架進行擴展:“要素”維度擴展到過渡期鄉村產業發展的產業要素稟賦,比如鄉村人力資本;“市場”維度擴展到鄉村產業發展所面對的消費市場特征,比如平臺直播營銷;“公共品”維度擴展到鄉村產業發展所需要的新公共品,比如生態價值、基層治理等。下文將從這3個維度梳理產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接的挑戰,并利用圖1的框架來討論應對政策。

二、產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接的挑戰

在鄉村產業振興發展初期,主要面臨返貧風險以及在產業要素聚集、市場主體培育和公共品供給等方面的困境。

(一)要素維度

產業要素聚集能力不足。人力資本方面,產業扶貧階段主要通過要素補償機制,即政府采用駐村干部制度實現對貧困地區注入人力資本以及財政轉移政策注入資金資本的方式,進行要素聚集。但是,這些人力資本并不能替代鄉村本土人力資本積累。農民作為鄉村產業振興的主要勞動力要素,具有關鍵性地位。現階段農村人口流失導致留守人員呈現高齡化趨勢,使得鄉村產業發展面臨人才和人口雙重困境。新時代鄉村產業振興需要更多專業人才和管理人才,這些人力資本要素難以通過產業扶貧階段的“要素補償”機制完全替代。土地要素方面,在現行農村土地制度下,農村集體土地和宅基地在商業經營和流轉方面仍存在一些制度制約,這讓農民難以利用土地資本進行產業投資。新時代鄉村產業發展既要解決農民自身資本存量不足的問題,又要解決鄉村集體土地和宅基地的交易問題。資金要素方面,產業扶貧階段主要通過財政轉移和金融幫扶來為鄉村產業提供資金,在鄉村產業振興階段需要探索市場端的資金來源;目前,我國農村金融體系尚未完善,城鄉金融結構失衡進一步約束了鄉村產業發展。

(二)市場維度

市場主體基礎薄弱、培育困難。首先,農民是鄉村產業振興的基本力量,個體工商戶和鄉村企業是鄉村產業振興主要的市場主體,但是現階段農民并沒有具備相應市場參與能力,難以發展出具有市場競爭力的市場參與主體。在鄉村產業振興初步階段,鄉村市場主體基礎薄弱,難以在短期內培育出適應現代市場經濟發展的主體。其次,市場中來自城鎮的相關企業也難以參與到鄉村產業發展中。盡管有部分大型企業主體通過踐行企業社會責任等方式參與到產業扶貧當中,但并未改變鄉村缺乏市場主體的基本現狀。因此,在新時代鄉村產業發展階段,鄉村面臨如何吸引優質企業、培育本地企業等市場主體的問題。最后,全國還未形成統一的要素市場,因此對于發揮市場作用促進鄉村產業振興也存在要素市場自由流動的限制。

(三)公共品維度

公共品供給不足。公共品供給主要分為一般公共品供給和制度供給。在一般公共品方面,通過數十年的扶貧政策實施和農業農村建設,盡管還存在相對較大的缺口,但下沉到鄉村的基礎設施已經能夠滿足鄉村基本生產生活需求。為了進一步發展鄉村產業,還需加大對產業相配套基礎設施的供給力度。以鄉村物流基礎設施的供給為例,目前鄉村還未建設好適應現代物流體系的基礎設施體系,這就使得鄉村難以適應現代網絡消費和營銷模式。在制度供給方面,現階段鄉村基層治理水平在一定程度上得到了改善,但是在治理主體、治理體系和治理效能3個方面仍存在不少制約鄉村產業發展的問題。比如,村民應該是鄉村治理的主要參與者之一,只有村民有效參與才能保障基層民主渠道暢通,保障農民的權利;而在當前鄉村治理主體的構建上,村民的參與程度還遠遠不夠?，F階段鄉村自上而下的治理結構不僅增加了治理成本,而且不利于激發農民參與鄉村振興發展的動力。因此,在鄉村產業發展階段需要考慮制度公共品方面的改革創新。

此外,在過渡階段的公共品維度還面臨一個特殊的挑戰:返貧風險與相對貧困問題。通過脫貧攻堅階段的努力,絕對貧困被消滅了,但是脫貧農民自身能力不足、政策的臨時性以及制度創新乏力等因素,導致貧困地區在產業發展上并沒有持續性。從貧困發生率上看,2019年底,全國貧困發生率降低到了1.7%,但是貧困地區依然有2.6%的貧困發生率;從醫療保健消費來看,貧困地區的人均醫療保健消費僅為1 054元,而全國則為1 902元,突發的醫療、教育和環境沖擊都極容易引發返貧,貧困地區存在較高的貧困發生風險。依靠短期產業項目、醫療、教育和就業政策脫貧的人口不能獲得持續的發展能力。比如,貧困農民自身難以通過醫療扶貧獲得自身應對醫療需求能力的提升,極容易通過再次意外風險返貧,并難以參與產業發展。返貧會極大地破壞鄉村產業發展持續性,這是產業扶貧到產業振興階段銜接過程中首先面臨的困境。同時,相對貧困問題替代絕對貧困成為亟待關注和研究的課題。從數據上看,2019年底貧困地區的農民年收入13 867元,而全國農民平均年收入為16 021元,非貧困地區農民收入則為 23 527元,超出貧困農民收入約1萬元,超出收入的比例約70%。此外,在貧困地區內部也存在較大的收入差距,比如:2019年底低收入地區年均收入為2 013元,中高收入地區為8 082元,高收入地區為 13 753元。在鄉村振興初期階段,脫貧地區與非貧困地區依然存在巨大的相對收入差距,這會引發脫貧地區農民的落差感,導致地區之間出現階梯化、層次化貧困代溝[3],成為鄉村產業振興面臨的潛在風險。

三、產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接的路徑和政策啟示

從脫貧攻堅時期的產業扶貧到新征程上的鄉村產業振興在內在邏輯上具有一致性和相繼性,并且都可以利用本文所提出的“要素—市場—公共品”框架來進行分析。因此,在諸多方面可以吸取產業扶貧的經驗來為鄉村產業振興提供指導?；谏鲜龇治?本文利用這一框架從產業發展角度總結了產業扶貧的效果,理清了鄉村產業振興的基礎以及其所面臨的困境。本文發現我國產業扶貧模式需要與相應階段的“要素—市場—公共品”3要素匹配,而在產業扶貧與鄉村產業振興的銜接階段,鄉村在產業要素、市場能力和公共品方面都存在不足,并且存在返貧風險和相對貧困問題。基于上述分析,提出如下促進產業扶貧與鄉村產業振興有效銜接的路徑和政策建議。

第一,構建返貧防火墻,阻斷返貧路徑。加強返貧風險監測,減少返貧對產業發展的沖擊。借鑒精準扶貧經驗,加強對不同地區、不同產業、不同致貧原因的對象進行突發貧困風險和隱性貧困的甄別,實現對返貧風險的長期監測,并根據信息及時設立風險應對措施?？梢愿鶕煌姆地氾L險因素設置不同的阻斷措施。一是從產業發展來看,要防止產業風險,對于重點產業項目和風險暴露較多的產業給予持續政策扶持。在實施短期政策扶持的同時,配合建立長期風險化解機制,設立產業風險基金,并引入成熟的市場投資者,促進產業穩定發展。二是從農村貧困人口來看,降低因教育和醫療致貧風險。根據中央規定的5年過渡期政策,繼續保持對貧困地區的扶持,保障持續的政策資源投入。三是從人力資本積累來看,需要進一步關注就業返貧風險。對不同的人群進行針對性就業培訓,增強農民相關技能和就業能力,支持農村創業就業相關項目,培育農村創業者、致富帶頭人,構建必要的地區產業發展人才交流平臺。

第二,改革體制機制,暢通要素流動。一是推動城鄉一體化,促進城鄉要素自由流動。吸引在城市發展、具有豐富市場經驗的能人回鄉創業,培育新型職業農民;二是改善鄉村營商環境,促進社會資源與鄉村資源結合;三是優化農村集體土地和宅基地流轉機制,發揮土地要素在促進鄉村產業當中的重要作用;四是積極探索將鄉村生態資源價值轉化,讓生態資源成為鄉村產業振興的特色要素。在鄉村振興戰略背景下,需要以城鄉一體化發展為政策導向,統籌城鄉發展,并促進城鎮資源向鄉村流動,盡快打破城鄉二元結構體系。比如,在人力資本積累方面,改善戶籍歧視性制度安排;在公共設施方面,重視鄉村基礎設施建設,促進鄉村社會服務均等化;在分配方面,合理利用二次分配甚至三次分配政策工具,建設針對鄉村發展的有側重、相對均衡的社會福利體制。

第三,提升市場主體能力,化解市場風險。提升鄉村產業市場主體的經營能力,通過擴寬多樣化銷售渠道,延長產品產業鏈,應對鄉村產業發展初期的同質化競爭困境。鄉村產業發展面臨市場風險,而鄉村產業參與者普遍缺乏應對市場風險的能力和市場競爭能力。根據本文的產業發展框架,(消費)市場是3個主要維度之一,大力培育鄉村市場主體是鄉村產業振興的重要路徑。其一,對于參與市場的農民,強化農民的市場風險意識,通過基層組織宣傳市場風險,并設立必要的鄉村層面市場風險防范機制。其二,對于企業主體,設立鄉村產業發展風險基金,利用財政和社會資金為企業發展提供早期投資,有效分散企業市場風險。

第四,完善鄉村治理體系,增加公共品供給。進一步推進鄉村基礎設施建設,加強鄉村公共服務的基礎建設,加大對數字鄉村建設投入力度。推動鄉村數字經濟發展,將鄉村產業振興與國內數字經濟發展背景結合,讓數字技術、數字要素建設成為鄉村產業發展的重要支撐。產業發展需要完善的公共品供給體系,一般公共品供給為產業發展提供了物質基礎,制度供給則提供了制度保障。強化基層黨組織對鄉村治理的領導作用,不斷完善中國特色的鄉村治理體系。以發展集體經濟為例,一方面,發揮基層黨組織在集體經濟發展中的積極作用,通過集體經濟發展來有效利用下沉到鄉村的公共要素,如鄉村基礎建設,促進鄉村產業萌芽,并反過來改善鄉村營商環境;另一方面,鄉村集體經濟能夠有效組織分散的農民,形成農民與鄉村產業聯結的最直接的發展模式,反過來又對鄉村治理現代化發揮積極促進作用。

第五,探索鄉村產業發展模式創新。積極探索針對不同地區、不同產業的特色化產業發展模式。加強體制機制創新,引導各類社會力量投身鄉村產業建設。探索大型企業、科研院所、社會組織參與鄉村產業發展的新方式。利用集體經濟作為中介組織,形成“企業+集體+農民”的產業模式,讓農民通過集體組織來保障自身利益,同時吸引多方市場主體來實現資源的有效利用。