從脫貧攻堅到鄉村振興:邏輯聯系、銜接難題及政策建議

王 臻, 肖衛東

(山東師范大學 公共管理學院,山東 濟南 250014)

一、引言

我國正處于脫貧攻堅同鄉村振興銜接的起步階段。一方面,脫貧攻堅取得顯著成效,現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧,832個貧困縣實現摘帽,12.8萬個貧困村出列(1)《習近平:在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》,http∶//www.gov.cn/xinwen/2021-02/25/content_5588869.htm.,中西部22省(自治區、直轄市)貧困地區建檔立卡戶全面實現兩不愁、三保障(2)《2020年國民經濟和社會發展統計公報評讀》,http∶//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202102/t20210228_1814167.html.。另一方面,鄉村振興開局良好,脫貧攻堅成果不斷深化。據國家鄉村振興局數據統計,截至2021年10月底,全國共識別納入防止返貧監測對象526萬人,78%以上已消除返貧,財政補助資金投入總計1561億元(3)《脫貧攻堅中,“給”出來的社會矛盾不容忽視》,https∶//m.sohu.com/a/245482505_267106/.。當前,世界減貧速度總體放緩,我國致力于借鑒脫貧攻堅期的經驗與做法,采取有力措施全面推進鄉村振興,減貧人口占同期全球減貧人口70%以上[1-2]。全球貧困治理背景下,中國智慧日益突出,中國方案備受認可。

減貧工作不因絕對貧困的消除而終止,當前“十四五”規劃背景下,如何更好回應“三農”工作重心轉移的時代要求,鞏固脫貧攻堅成果,做好鄉村振興這篇文章以開啟全面建設社會主義現代化新征程成為學術研究熱點。已有文獻主要集中在三方面:一是關于脫貧攻堅與鄉村振興基本關系的研究。兩者既具內容共融、作用互構、主體一致、時間互補等互涵式聯系(豆書龍和葉敬忠,2019[3]),也存在目標對象、實施難度、側重點等因素的差異(姜正君,2020[4])。二是關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接障礙的研究。高強(2019)[5]指出制約穩定脫貧和長遠發展的根本因素表現為中央戰略落地不夠、區域支撐能力不強、工作體制機制不暢三類,而農村現實環境如空心化現象、發展不平衡、服務體系不健全、勞動力素質低等同樣增加了兩者銜接的難度(劉學武和楊國濤,2020[6])。三是關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接路徑的研究。主要從推動農村產業發展(張永麗和高蔚鵬,2021[7])、整治人居環境(鄭瑞強和郭如良,2021[8])、加強基礎設施與公共服務供給(張琦,2019[9])、完善基層組織建設(劉文斌和武力,2020[10])、保障民生與金融扶持(左停,2020[11];常偉和馬帥,2022[12])等角度出發尋求解決路徑。總體來看,圍繞鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興戰略銜接的研究成果有限,對兩者邏輯聯系分析的視角較少且單一。鑒于此,從理論、歷史、實踐、政策體制等角度對脫貧攻堅與鄉村振興戰略內在邏輯聯系進行分析,著重把握兩者銜接偏差并提出可行的對策建議。

二、脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯聯系

(一)理論邏輯的一脈相承

脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接體現了中國特色社會主義本質要求,兩者的理論邏輯體現在:一是目標內涵的協同共融。當前我國農村內部發展不平衡不充分,“三農”問題嚴峻,這樣的發展現狀決定了我國各項涉農政策在目標取向上必須保持一致。脫貧攻堅和鄉村振興都是在黨政主導、市場協同、社會參與、群眾主體等合力推進下,遵循人民至上、共同富裕原則,著力解決當前社會主要矛盾、實現農村內源式發展、推進鄉村治理能力和治理體系現代化的制度安排。二是目標內涵的遞進延續。脫貧攻堅聚焦于全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標,解決中西部地區貧困戶、貧困縣的脫貧摘帽問題以實現“兩不愁三保障”;而鄉村振興面向第二個百年奮斗目標,即建成社會主義現代化強國,實施針對鄉村及城鎮全體相對貧困人口,涉及產業、人才、文化、生態、組織振興多領域范疇的戰略部署,更加關注新形勢下鄉村發展的深層次結構性問題,突出保障人民主體權益。

(二)歷史邏輯的前后遞進

在歷史的長河里,黨對貧困治理和推進鄉村繁榮發展的相關探索從未止步。民主革命時期通過“打土豪、分田地、廢除封建剝削和債務”等舉措使廣大貧雇農得以翻身;新中國成立后,毛澤東立足國情提出了農村建設戰略思想,主張通過減輕賦稅、引導農民實行集體化、高度重視農業等方式推動農村發展;改革開放期間,鄧小平秉持尊重農民自主、維護農民利益的理念啟動中國農村改革,鼓勵包產到戶、鄉鎮企業發展和多種經營方法;中共十六屆五中全會提出要扎實推進社會主義新農村建設特別是美麗鄉村建設,再到2015年脫貧攻堅戰號角的吹響、中共十九大報告鄉村振興戰略的正式提出。梳理可知,我國貧困治理是由中國共產黨的初心使命決定的,旨在不斷激發農民生產生活的積極性。每一階段都為后期奠定了減貧脫貧的制度基礎,從最初的單一農業措施到多領域齊步推進,呈現出內容完善升級、范圍擴充覆蓋和質量提高突破等特征,具有漸進性和強烈的路徑依賴。

(三)實踐邏輯的交相呼應

脫貧攻堅與鄉村振興是我國減貧事業的前后兩環,一方面,脫貧攻堅有效銜接鄉村振興具有客觀必然性,脫貧是鄉村振興的基礎任務,鄉村振興是脫貧后的發展方向。脫貧攻堅的勝利,不僅為鄉村振興戰略制定提供了精準思維和經驗借鑒,更為其順利實施奠定了良好現實基礎。另一方面,脫貧攻堅有效銜接鄉村振興具有多重接續性,鄉村振興是在脫貧攻堅的基礎上接著干、往前行,其內容、措施、要求是對脫貧攻堅的揚棄與深化。如脫貧攻堅時期追求扶貧產業升級到鄉村振興階段實現“產業興旺”;脫貧攻堅時期進行如易地搬遷、危房改造、翻新道路、“廁所革命”等基礎設施改善措施,到鄉村振興尋求高質量“生態宜居”;脫貧攻堅時期進行定點幫扶到鄉村振興背景下整合人才資源、組建人才隊伍形成“人才振興”態勢。脫貧攻堅的多維貧困治理契合鄉村振興的發展需要,因此鄉村振興戰略立足新發展階段,從五位一體等多領域將脫貧攻堅的實踐舉措及優秀成果進行鞏固和拓展。

(四)政策體制邏輯的有機延續

為防止返貧致貧風險,需要在鞏固脫貧成果基礎上,逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡。我國順應發展變化,對擺脫貧困的縣設立5年過渡期,致力于延續適用的幫扶政策與體制機制,構建新階段、全方位的制度體系。一方面,在過渡期內保持政策與體制的穩定與吸收。各地延續了脫貧攻堅階段尚具時效的相關政策機制,如財政金融、產業扶持、社會保障、人地資源等相關政策;參照脫貧攻堅采用行政首長負責制,實施黨委總攬全局、省市縣鄉村五級書記一起抓的體系結構;沿用并規范了脫貧攻堅施行的績效考核指標、評估制度、監督機制等,確保摘帽“四不摘”。另一方面,對政策與體制進行調整與優化,以更好地適應鄉村振興發展需求。如各地根據貧困地區的多元性、差異性特征,因地制宜進行政策能動性設計與調整;為針對性開展鄉村振興工作,中央及各地掛牌鄉村振興局正式取代扶貧開發辦公室,實現了領導機構的有效變更。

三、脫貧攻堅與鄉村振興的銜接難題

(一)政策銜接難題

脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯聯系下存在著內在差異。首先,從瞄準對象看,脫貧攻堅主要針對農村貧困地區老弱病殘等九千多萬絕對貧困戶[13],占比農村人口總量較小;而鄉村振興涵蓋的是整個農村群體,不僅人口基數大,而且群體范圍廣,政策制定的難度高于脫貧攻堅。其次,從時間維度看,脫貧攻堅戰持續5年,政策設計更注重短期導向,具有實效性、突擊性,而鄉村振興規劃將會一直持續至2050年,政策規劃時間跨度長、更注重長期目標。最后,從空間維度看,脫貧攻堅任務及工作重點聚焦傾斜至農村深度貧困地區,大量人財物資源都投入了貧困村的建設與發展;鄉村振興戰略聚焦領域還包含非貧困村,如何統籌各地全體農民的發展,大規模平衡貧困和非貧困農民之間的關系成為難題。

上述差異使得政策銜接與實施過程中難免出現不匹配、不適應的現象:一是政策沖突。脫貧攻堅政策采取了超常規的幫扶舉措,具有特惠性特征,而鄉村振興的政策指向更具有普惠性,難以兼顧各群體利益,由此導致利益沖突。如西部某地的貧困戶可以享受到易地搬遷、教育及產業相關獎補,還可享受產業發展3年貼息貸款5萬元等豐厚的政策待遇(4)《脫貧攻堅中,“給”出來的社會矛盾不容忽視》,https∶//m.sohu.com/a/245482505_267106/.,而不少非貧困戶未在政策惠及范圍內。二是政策脫節。調查發現,脫貧攻堅與鄉村振興未能形成高質量政策銜接。黨委、政府出臺的一系列針對脫貧攻堅的政策,有些只適用于脫貧攻堅而不適用于鄉村振興的政策未能及時廢止;政策是否可以繼承沿用缺乏可行性研究分析;有的地區出臺了新政策,卻沒有做到對脫貧攻堅政策的繼承與發展,割裂了兩者的有機聯系,導致政策實施缺乏參考基礎。

(二)賦能銜接難題

鄉村振興具有長期性和發展性,這要求對貧困農民進行賦能,使其在得到國家幫扶下學會及時將有利的外部條件轉化為內生能力,化“被動輸血”為“主動造血”,尋求自力更生的長久之計。而調查發現,一些小農戶在扶貧項目中,僅作為廉價勞動力而非發展主體參與其中,不僅沒有被“賦能”,反而導致“去能”;部分地區抵御風險的能力不強,容易因病、因災等不可規避的風險返貧;也有部分偏遠地區農民將全部希望寄托于國家的政策扶持上,單純靠國家救濟為“糧”,造成“扶貧羊被吃”等事件。究其原因,存在以下兩點:

一是思想認識存在偏差和欠缺,具體體現在傳統思維和短期思維上。未能對農民進行“賦能”,暴露出的不僅是盲目扶貧的挫敗,更是農民與干部認識的陳舊與被動。首先,部分干部和群眾對推動脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的思想共識和行動自覺不足,短期思維引領下對當前政策銜接的謀劃不深,浮于表面。調查發現,部分地區沒有思考和分析如何做,甚至尚未做好資金使用目的轉變問題,存在脫貧攻堅與鄉村振興工作機構相互獨立、各自為政的現象,這勢必造成時間上和方法上的壓力。其次,個別貧困人口因為享受到了政策福利,滋生了“等、靠、要”的思想,同時,不少農民秉持傳統的工業發展思維,缺乏與時俱進的創新觀念與長遠性思考,將現代化鄉村演變成千篇一律的發展模式,或是片面依賴傳統的單一農業發展結構,如農場別墅、農家樂等,使得鄉村產業缺乏特色地域情懷,無法經營長遠。

二是地區發展內生能動力不足,其中導致思維偏差、能動力不足的重要因素在于外部環境的惡劣。部分地區的農民具有自我改變、自我提升意識,但礙于地區閉塞下的多重難度,難以實現宏圖;部分地區發育遲緩使得農民思維封閉,陋習嚴重,導致脫貧后再度“返貧”。以160個國家鄉村振興重點幫扶縣為例,這些地方大多地處偏遠、生態脆弱、地質災害頻發,在人均GDP不到全國30%、預算收入不到全國的20%的條件下需要承擔防止累計占全國總數20%的脫貧人口返貧任務,環境的惡劣使得人均耕地灌溉面積不足10%[1],勢必導致原產品銷售困難,產業發展走向低端,難以實現增產增收與產業振興,農民主體權益無法得到保障。可以看出,消除貧困,賦能是關鍵,但影響地區經濟社會發展的因素是多種多樣且相互作用的,由此形成的消極閉環需要全方位的扶持與矯正。

(三)目標銜接難題

脫貧攻堅與鄉村振興存在減貧目標維度的顯著差異。具體來看,脫貧攻堅著力于解決絕對貧困帶來的生存性問題,其實質是通過“扶貧包干制”進行政策兜底,并通過“一收入、兩不愁、三保障”的指標進行衡量,主要體現在2020年人均純收入超過國家扶貧標準4000元的量化指標上。鄉村振興解決相對貧困問題,更注重考慮發展性和全面性,要促進產業、人才、文化、生態、組織等各方面的統籌協調發展,這是對脫貧攻堅目標的進一步擴大與發展。

盡管脫貧攻堅大幅提升了農民生活水平,改善了村容村貌,但仍有偏離目標的遺漏問題:一是農村基礎設施薄弱,產業難以高質量發展。地區基礎設施和公共服務不便、設備老化等一系列問題使得很多地區產業發展同質化現象嚴重,難以打出品牌特色;產品主要集中在賣“原字號”農產品,經濟效益低下。二是農村高質量人才缺乏,勞動力整體素質不高且農村空心化、老齡化現象嚴重。據調研時發現,由于青壯年離鄉務工,村組干部整體年齡結構偏大、文化程度較低的現象十分普遍,即使是鄉村振興示范村,也存在著對高素質人才的強烈需求。三是鄉村治理體系并不健全,主要體現為基層缺乏自治自主性,干部片面注重業績,思想倦怠導致腐敗尋租。據悉,我國在鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接方面共查處腐敗和作風問題1.5萬個。這些在脫貧攻堅階段未能完全解決的問題,需要在鄉村振興中找尋補短板之策。另外,由于鄉村振興正處開局階段,有關政策研究大多聚焦在如何實現鄉村振興,對其目標實施效果的判斷尚缺統一的量化數值指標。

四、脫貧攻堅與鄉村振興銜接的政策建議

(一)加強思想教育,進行個人賦能

進行個人賦能,關鍵在于維護主體權益、加強主體培育。一是轉變思想觀念,激發農民內生動力。“扶貧先要扶志”,保證思想與戰略同頻共振,需要樹立協同創新思維、整體發展觀和可持續發展理念,摒棄片面注重鄉村經濟提升、追求農業單方面發展的傳統思想[14]。采取思想動員、政策宣講、村內宣傳欄公告等措施,引導群眾把握與學習脫貧攻堅與鄉村振興兩者的內在協同特征,深化群眾對鄉村振興戰略的理論認知,支持創業創新,鼓勵農民積極尋求各種生產要素與農業進行有效結合的辦法。

二是要保障主體權益,提高農民增收能力。實踐證明,忽視農民主體地位的產業無法站穩腳跟。農業各項產業發展離不開農民主體,應加強對農民的知識教育和技能培訓,傳授其相關創新創業信息,如通過合作社等方式對農民技能和知識進行反哺,提升其在第一、二、三產業中的就業能力;進行職業技能培訓,加強對農民的基礎教育和智能教育,鼓勵農民學習網絡及新媒體,促進自身素養的提高;完善政策幫扶,切實讓農民了解到鄉村振興帶來的益處和便利,激發其主觀能動性。

(二)發揮產業特色,實現產業升級

產業繁榮發展是解決農民相對貧困問題的重點,也是地區可持續發展的保證。鄉村振興要求發揮農民群體主動性,利用當地特色資源打造新型現代產業發展模式,驅使傳統農業向現代農業轉型升級。

一是加強產業融合,協同銜接產業發展。鄉村振興對產業發展有更高的要求,首先,產業振興要求敢于取舍與分辨,及時摒棄落后低效的產業,如影響生態可持續發展的低附加值產業;推動三產融合,鼓勵農民參與到三產融合衍生的新產業之中,深化以農業為基礎的新業態、新模式,如在只賣“原”字號農產品的貧困地區嘗試發展加工業,延長產業鏈條,解決獲利低下問題。

二是采取多種形式,發揮區域產業特色。在特色產業扶貧支撐下,脫貧地區每個縣都形成了2至3個特色鮮明、帶貧面廣的主導產業(5)《農業農村部:產業扶貧政策覆蓋98%貧困戶 人均純收入年均增長30.2%》,www.scio.gov.cn.,67%的脫貧人口通過產業帶動實現了增收(6)《返鄉入鄉創新創業為鄉村產業增強新活力》,http∶//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm.。產業發展應依托各地發展水平和資源優勢,將農民意愿和發展要素結合起來,打造產業品牌化、特色化并最終轉化為經濟效應,帶動區域協調發展。例如發展特色家庭農場、結合特色資源要素發展高質量鄉村旅游和休閑觀光產業、結合互聯網及文化歷史產業發展電商經濟、推動農業科技創新,打造綠色農業、循環農業等。

(三)落實體制機制,優化政策銜接

體制機制的完善保障了脫貧攻堅和鄉村振興的順利銜接。一是做好政策規劃,根據當地的實際情況制定具體銜接條例。提前考慮好銜接過程中可能會出現的沖突與問題,做好可行性分析并擬定應對措施。對脫貧攻堅環節中不適應過渡期發展的政策條例應及時廢止,新增的政策條例應及時更新宣傳,效仿脫貧攻堅經驗對鄉村振興的評價指標進行量化,確保政策實施及效果核查行之有效。

二是強化基層組織保障。建立各級黨委、政府及農民群體的多元責任主體聯動管理機制,挑選強有力的基層領導班子。針對基層干部隊伍素質參差不齊的情況,應吸納培養有素質、有道德、有聲望、有責任感的優秀農民和農村人才;為調動基層干部的工作積極性,可以對其進行培訓教育,提升其工作待遇;創新工作監督方式,整合監督力量,完善績效考核責任制,強化干部為民服務意識。

三是創新基層組織治理模式。健全自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系,促進有關權力下沉,激發基層探索構建新發展模式的積極性,提升基層組織貧困治理能力。

(四)注入金融活水,服務鄉村振興

金融是推進三農發展的主力軍,在延續脫貧攻堅時期金融服務政策的基礎上,應把更多金融資源應用到鄉村各項事業發展的薄弱環節和關鍵領域,滿足農民主體需求,打破農村發展不平衡的現實瓶頸。

一是助推金融與鄉村振興相融合。首先,金融機構全力支持農業產業結構的優化升級,積極培育農業新業態、新模式,注重對新型農業經營主體管理及融資能力的金融扶持,加大對脫貧地區特色產業信貸服務力度;其次,金融機構可與政府合作,匯聚金融資源全面支持農村基礎設施建設,提升金融保障民生力度,如為弱勢人群提供財政金融兜底保障、加強對農村醫療及教育的資金投入等;最后,嘗試把金融治理理念嵌入進鄉村治理中,引入先進的公司治理、契約治理和合作制度,提升鄉村治理能力。

二是加強農村金融資金監管和風險防控。需加強對金融機構涉農貸款、政府涉農資金的追蹤調查和管理,健全審批和監管體系,抑制機會主義和資金的非農化配置傾向。同時,完善農戶信用評價體系,引導和鼓勵農戶與金融機構頻繁往來以增加信用指數,加強農戶教育,警惕與防范新型網絡金融詐騙。