突發公共衛生事件網絡謠言的治理研究

康子俞

（湘潭市中醫醫院，湖南 湘潭 411100）

2023 年3 月，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在北京發布第51 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2022 年12 月，我國網民規模達到10.67億，互聯網普及率達75.6%，網民使用手機上網的比例達99.8%[1]。互聯網提高了信息生產和傳播的效率，但復雜多變的動態環境使信息的真實性和權威性無法保障。突發公共衛生事件因其特殊性，事件發生期間往往也是網絡謠言產生和傳播的爆發期，如：非典謠言、禽流感謠言、艾滋病謠言等，不同于其他突發事件，突發公共衛生事件危害的蔓延范圍更大，不確定性更強，負面效應更加明顯。習近平總書記對網絡安全和信息化工作作出重要指示，網信事業的重要地位作用日益凸顯，要深入貫徹黨中央關于網絡強國的重要思想，防風險保安全，要提高網絡綜合治理效能，形成良好的網絡生態，并一再強調網絡安全的重要性[2]。公共部門有效控制網絡謠言的傳播，引導公眾輿論向正確的方向發展，對實現網絡安全大有幫助，因此，開展突發公共衛生事件網絡謠言治理研究尤為重要。

1 突發公共衛生事件網絡謠言的理論概要

1.1 核心概念界定

突發公共衛生事件（Public Health Emergency）是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[3]。突發公共衛生事件呈現五個主要特征：突發性、復雜性、緊迫性、公共性和多樣性。謠言作為一種現象由來已久，具有非官方性、高關注性、多元性、惡意性四大特點。納普和卡弗雷特對謠言的定義最具代表性，納普認為謠言是未經官方正式證實的議題，其在公眾中廣泛傳播，使其相信議題的真實性[4]。網絡謠言是謠言在信息時代的新發展階段，隨著信息通訊技術的發展而產生，并以互聯網作為傳播媒介，可以視為謠言的延伸與擴展，具體表現為信息性、時效性、隱匿性、熱點性。突發公共衛生事件網絡謠言本質上仍是網絡謠言，只是往往伴隨著緊急狀況而出現。結合突發公共衛生事件和網絡謠言的定義，突發公共衛生事件的網絡謠言是指在結構性壓力、信息不對稱和恐懼心理籠罩下，社會上流傳的未經官方確認或歪曲的網絡信息，涉及突發公共衛生事件的存在、原因和應對措施等問題。

1.2 造成的社會危害

1.2.1 破壞社會秩序

謠言的產生和傳播本質上是對負面情緒的販賣，通過傳播各種令人恐慌的內容令群眾產生社會性焦慮，激發非理性情緒，引發一系列不理智的極端行為，進而破壞社會正常秩序。美國學者默頓指出，謠言使公眾偏離事件的真實性，使人們產生對社會的消極情緒，在謠言催生的負面情緒的作用下，人容易做出錯誤決定，被擾亂的公共秩序會誘發新一輪危機。

1.2.2 降低媒體信譽

媒體發布信息的可信度與公眾對其的依賴程度決定著該媒體的信譽，所發布信息的真實性是影響媒體信譽的關鍵要素。突發公共衛生事件充滿未知和不確定，公眾對實時信息的知曉需求助長謠言的生成和傳播，作為新媒體獨立個體可隨意發布消息成為信息源，不負責任的媒體為了搶奪流量而盲目轉發未經證實的信息，成了謠言傳播的加速器，辟謠不及時會導致媒體的信譽逐漸喪失。

1.2.3 放大社會矛盾

矛盾普遍存在于社會的各個方面，促進社會的變革和發展，是社會運行的驅動力。公眾最為關心的自然是與自己生活密切聯系的社會話題，突發公共衛生事件更易催生各種新的網絡謠言，這些謠言恰恰是社會矛盾的媒介映射。社會矛盾催生網絡謠言，相反網絡謠言也會放大現代社會矛盾，激發群體性事件，甚至引發社會階層分化加劇。

1.2.4 有損公共權威

來源于政府部門的官方真實信息若未能及時、全面地向社會公布，造謠者利用人們對突發事件恐慌和關切的心理，捏造不實言論，破壞政府形象。若任由謠言擴散，真實信息反而會受到質疑，負面效應是使政府公信力下降，公共權威面臨威脅，引發“塔西佗陷阱”的風險。

2 突發公共衛生事件網絡謠言演化機理

2.1 謠言演化要素分析

影響突發公共衛生事件網絡謠言演化過程中的關鍵因素包含如下幾個方面：一是公共衛生風險持續存在的客觀環境，為謠言滋生與發酵提供土壤；二是五個主要參與主體：包括造謠者——連鎖反應鏈初始節點的角色、受眾——形態不一的心理活動增添了謠言效應的復雜性、政府部門——具有社會管控職能的重要主體、醫療衛生專家——破除信息壁壘的謠言澄清者、媒體——信息傳遞者、企業——與突發公共衛生事件及引發的謠言事件利益相關者，負責披露真實信息，協助主管部門辟謠；三是敏感話題，誘發謠言的熱門事件；四是多類型的網絡社交平臺，促成謠言的全面覆蓋；五是技術支撐，互聯網技術和信息技術助力了謠言傳播。

2.2 謠言演化靜態結構

完整的謠言事件發生脈絡能夠呈現出各要素參與的靜態結構圖景。五大主要參與主體在基于技術支撐的平臺組織上進行互動并受客觀環境的制約和影響，造謠者和政府部門處于博弈狀態，謠言接受者居于二者之間。誘發事件與衍生話題、客觀環境與多主體之間的耦合程度共同決定了謠言事件規模與影響[5]。造謠者在發布謠言時，謠言接受者一般會基于自身價值觀、文化水平、知識程度、邏輯推理能力形成相匹配的判斷。當發布謠言者將謠言散播時，接受者群體一般劃分為三種類型：愿意接受者、保持中立者和懷疑主義者[6]。當發生謠言盛行的個別情況時，個體判斷力和識別力會被群體心理所影響而下降，容易出現理智缺失、情緒激動等行為。再加上從眾心理的干擾，當個體發覺自身與群體的差異時，往往會從眾。導致個體意見被群體裹挾，驅使質疑者向堅信謠言者轉化，最終導致群體的同質化。在突發公共衛生事件網絡謠言發生時，相關主體也分別對謠言接受者產生影響。第一，政府部門對外發布權威信息，綜合所獲反饋選擇所采取的行動策略。第二，醫療專家具備專業知識和話語權威，能夠消除醫學方面的信息不對稱，紓解恐慌情緒，緩和社會矛盾。第三，官方媒體及時發布、轉發事件真相，疏散謠言受眾，讓謠言無處遁形。第四，企業有責任有義務截謠攔謠，為社會做出正向引導，禁止利益合謀。結合各主體的結構特征，政府部門才能選擇適配的策略，及時控制謠言帶來的負效應。

2.3 謠言演化動態過程

從動態過程看，隨著時間推移，突發公共衛生事件網絡謠言的產生在不同階段有其各自的特點。根據要素之間互動頻率、共振幅度、能量代謝的變化，演化路徑隨之發生改變，可將突發公共衛生事件網絡謠言演化過程劃分為潛伏期、爆發期、聚合期、消退期疊加隱患期 4 個階段。潛伏階段主要是指事件爆發初期或者公眾認知起點。突發公共衛生事件直接關聯公眾利益的屬性是導致其影響范圍廣泛、影響程度加深的肇因；爆發階段代表著事件進一步擴散，互聯網平臺上有關事件的態度、評價、情緒等因素互相角力、互相積攢之后，質疑者在“沉默螺旋”作用下被謠言俘獲，謠言從熱點進入燃點的形態；聚合階段是伴隨著突發公共衛生事件得到應對措施、網絡平臺的意見或態度逐漸趨于頂峰并走向平衡的演化形態；隱患階段是參與主體對突發公共衛生事件的關注度下降、討論趨于平息、網絡平臺上有關公共衛生事件的態度和意見等由高峰逐漸回落直至為零；或者存在澄清謠言主體公信力不足使謠言處于潛藏期、一旦受到類似事件的刺激會再次迅速發酵的狀態。從演化機理中整體檢視，可以發現每一個階段均是突發公共衛生事件網絡謠言各要素相互作用的結果，各階段謠言發酵熱度通過要素的差異化組合而發生波動，相應產生的謠言在數量與質量上各異，其中各階段不同作用機制的適時嵌入會對謠言演化起到不同的作用。

3 社會協同：治理突發公共衛生事件網絡謠言的理性選擇

3.1 社會協同增進突發公共衛生事件網絡謠言治理效能

3.1.1 以協作手段的豐富性對抗事件衍生出的復雜性

突發公共衛生事件網絡謠言頻發意味著公眾對生命健康安全的利益訴求增加，伴隨著謠言日益彌漫的恐慌、焦慮情緒也說明了公眾情緒問題突出、心理問題增加，由于心理和情緒問題而衍生的有關社會問題增多。在整體性視角下審視突發公共衛生事件網絡謠言造成的問題，除了剛性的利益之爭外，柔性問題對社會發展的影響也日漸顯現，謠言演化過程之復雜以及演化階段之多變都顯現出治理者需要在治理工具箱中挑選多種工具合理搭配運用。通過運用市場的、法律的、倫理的、技術的等多種手段進行治理，而非僅僅依靠政令自上而下推動，乃是界分網絡謠言類型、針對性克服網絡謠言流弊的適宜舉措。哈肯的協同學框架可以提供構建協同機制的模型，利用量化技術能夠實現數字建模，便于進一步實施操作。比如，在非線性系統造成的熵增狀態中，基于對序參量進行識別、梳理、排序，排除雜質數據，簡化數學模型，就能使認知清晰化，進而把控合作的關鍵節點，控制序參量，以促進協同效應。

3.1.2 以多中心協同的能動性消除單中心治理的低效性

協同治理作為公共管理新范式，包含合作治理之義，不限于簡單合作，是在治理理論的基礎上強調合作治理的協同性，治理效能經協同機制而發揮至最大。傳統的政府主導型網絡謠言治理雖然有多元主體，但從現實結果上看，主體之間并沒有基于共同利益采取一致的集體行動，更沒有積極靈活地適應階段變化而調整行為，導致低效性的無序化治理。在面對突發公共衛生事件演化的復雜性和互聯網時代信息傳播的去中心化時，政府與多主體機械合作策略失效，這就成為網絡謠言協同治理的出發點。協同治理所強調的是，除了政府之外，非政府組織、企業、公民個人在內的所有社會組織和行為者都能夠自由參與公共事務，兼顧多方的利益訴求。多元主體的共同參與能夠克服單個主體行為盲目、偏差等弊端。基于此，協同治理能夠將治理突發公共衛生事件網絡謠言的主體納入正確軌道，引導主體共同形成和諧有序的集體行動。

3.2 治理要素的內在邏輯關聯解釋社會協同的合理性

3.2.1 價值共生與目標一致

治理網絡謠言本身蘊含著民主觀念，協同理論中的民主建設是內在取向。在協同治理過程中，多元主體間通過協調合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面[7]，能夠培育出良好的合作互動氛圍，形成高度凝練的共同利益和一致的共同目標。連續持久的協同經驗、集體記憶和制度規范可以不斷將民主意識和社會責任內化于主體價值當中，轉化為主體間民主協商行為，協商中構建共同目標，能夠以柔性方式約束主體行為。協同治理的最終目標是通過創造某種條件達到社會有序[8]，目標一致性能夠有效激勵主體行為保持同質性而非發生異化。鑒于此，突發公共衛生事件的網絡謠言治理需要各主體能夠依循可預期的規則和方向展開集體行動，進而促進良性發展。

3.2.2 主體支撐與技術耦合

協同治理的前提就是治理主體的多元化，如果發生主體角色沖突、行為偏差或關系無序化等矛盾，就會減損網絡謠言的治理成效。例如經濟邏輯與政治邏輯失調致使“政企”協同梗阻、政府間因“條塊分割”而造成行政失職、部分企業未能履行社會責任造成監管低能，媒體與政府、醫療衛生專家之間口徑不統一造成謠言擴散等。在恰當的主體架構下，多元主體運用各領域專業型技術工具，形成系統性的治理過程，利于實現網絡謠言治理有序化。

4 構建突發公共衛生事件網絡謠言協同治理機制

4.1 多元主體同構機制

4.1.1 政府的主導作用

各級政府具備以權威推動政策落實、以高效率配置相關資源、以體制整合多方力量的優越性，因此在突發公共衛生事件網絡謠言治理中起主導作用。首先，政府及其相關部門應充分認識社會矛盾和謠言產生的根本原因，根據謠言的階段變化和演化情景適時介入管理行為，健全相關法律體系，完善問責機制，以官方權威信息及時回應公眾需求。

4.1.2 企業的關鍵作用

關鍵時刻企業應該擔起社會責任積極參與治理，高新技術企業尤其是互聯網技術企業要充分利用技術賦能治理，增強對突發公共衛生事件網絡輿情的數據采集、信息分析、監測預警，提高對虛假信息、涉嫌違法信息的敏銳度，及時過濾和捕捉，利用可視化數據幫助政府分析研判網絡謠言生成。

4.1.3 媒體的正向引導作用

媒體作為社會公眾獲得信息的主要渠道，應充分發揮正向引導作用。在突發公共衛生事件發生后，公眾出于對生命健康等切實利益的關注，瀏覽各類網絡信息時缺少一定的選擇和辨識能力。此時，媒體對輿論的正向引導能夠極大程度上紓解公眾恐慌心理，提振公眾信心，防止謠言滋生，從而避免謠言四起。

4.1.4 醫療衛生專家的指導作用

醫療衛生專家憑借突出的專業能力，在突發公共衛生事件中發揮重要作用。專家具備專業知識能力，同時應該不斷提高對危機的辨識能力。只有憑借出色的專業判斷，醫療衛生專家的知識權威才能帶來話語權重，進而大幅提升來自公眾的信任度，縮減了公眾間的認知差距，才有助于整合主體行為，緩和社會矛盾。

4.1.5 公眾的決定作用

公眾是突發公共衛生事件網絡謠言治理的參與者，也是治理效果的評價者，網絡謠言治理成效的評判標準主要以公眾滿意度來決定。前提是，公眾作為參與治理主體，具備一定的科學素養和治理理念。在法治社會中，公眾應強化法律意識和自律、自覺能力，面對各類有關突發公共衛生事件的混雜信息，能夠做出理性分析和批判，不盲目跟隨。

4.2 合作驅動機制

4.2.1 公共利益為根本驅動力

公共利益是與個人利益既沖突又相互統一的利益形態，協同治理的前提正是個人利益與公共利益的平衡。正如馬克思所認為的那樣，“現實的人”是具有各種利益訴求的“特殊的個體”，是“歷史的第一個前提”[9]。而中國的實踐情境中重視“利出于群也”，體現出重公輕私的理念。因此，具體到突發公共衛生事件網絡謠言協同治理中，自由獲取網絡信息是個人利益，而維護網絡空間秩序是公共利益，平衡二者是驅動合作的關鍵。

4.2.2 協同信任為基本驅動力

在任何一個共同體中，相互信任是非常重要的社會資本。主體間信任程度越高，安全感和確定感就越強，由矛盾轉為協同的可能性越大。因此，要使協同治理機制正常運轉，就要重視主體間的信任建設，提高政府的公信力，提高企業、媒體、醫療專家等的公信力，增強普通公眾的誠信意識，在各種主體之間建立長期穩定的信任關系，及時化解信任危機。

4.2.3 政策引導為關鍵驅動力

政策制定是參與主體之間博弈的作用，擬定的內容代表了博弈的結果。科學合理的政策在網絡謠言治理中是規約治理主體行為的關鍵驅動力。政策通過政府組織結構的科層化，能夠自上而下地貫通執行。中央政府負責政策的頂層設計，地方政府作為上傳下達的樞紐，基層政府對政策進行準確解讀和實施。

4.3 集體行動機制

4.3.1 社會參與

在政府主導式協同的背景下，企業、媒體、醫療衛生專家、公眾應全程積極參與網絡謠言治理。在突發公共衛生事件網絡謠言治理過程中，通過民主的政治參與，政府的行為與公民的意愿之間的矛盾能夠以較為穩妥的方式矯正[10]，這對最大化發揮協同主體功能優勢有著重要作用。通過構建多主體的組織網絡、強化多主體參與意識、暢通參與渠道來實現各主體的協同行為。

4.3.2 有效溝通

建立政府與各部門之間的溝通平臺，以溝通機制來實現對謠言治理的協調與領導。針對治理需要考慮謠言風險測量、謠言社會影響控制、謠言綜合治理等機制的構建，各有關職能部門綜合考量謠言發展的進程和形式，抓住關鍵節點的溝通時機，有的放矢，實現組織內外循環溝通，精確制定應對措施。

4.3.3 責任追究

對造謠、傳謠的參與者應進行責任追究，以制度的完善落實政府職能部門及其領導干部的權責，提高權責匹配屬性，提升制度與機構的可適配性，以及與突發公共衛生事件網絡謠言應對的可適用性，避免出現問責缺位等不利情況而引發負面輿論；同時要明晰責任歸屬，合理劃分責任層次，防止錯認漏認、適得其反。

4.3.4 監督機制

有效且完整的監督機制需要結合各主體靈活性與組織權威性的特點合理構建。鼓勵公眾、企業、媒體等主體在善治價值引導下以治理網絡謠言為最終目的積極采取監督行動，調動公眾與媒體在法制化框架下以合法合規的手段舉報網絡謠言，政府應對舉報及時給予回應，才能充分發揮社會聚合的強大作用。

4.3.5 評估機制

為提升突發公共衛生事件網絡謠言事后治理，應構建內外部結合評估機制。對于政府內部而言，組建正式的評估領導隊伍以提出網絡謠言應對的正式評估方案，精確測量數據后評估并設立相應的維度和指標；外部評估者主要包括政府之外的組織如學術研究組織、第三方咨詢團體以及普通公眾等，其中公眾對政府回應的滿意程度應當成為政府評估的最終標準。

4.4 運行保障機制

4.4.1 技術輔助

鑒于網絡謠言傳播迅速，這就對治理網絡謠言協同能力提出了更高的要求。首先，政府的數據開放平臺信息處理速度要不斷加快，改變單向依賴第三方社交平臺收集輿論信息的被動局面，加大對信息技術的重視。突發公共衛生事件發生后，各類信息與有關討論開始匯聚使信息流動密度提高，政府若要有效、精準回應網絡謠言，緩解網絡矛盾與沖突，就要學習借助大數據、人工智能、云平臺等數字技術，提升信息采集、分析、加工、傳輸和應用等能力。積極搭建信息互動平臺，以及重構數字空間，一定程度上破除組織內部關于突發公共衛生事件信息不對稱、信息不完全、決策“回音壁”等現實困境。

4.4.2 制度規范

制度的形成與完善是治理有效的根本依靠，治理過程應該接受制度的規范。通過制度保障，能夠降低治理過程中利益表達的無序性，有效吸納和整合利益訴求，消除謠言傳播造成的危害。首先，完善政府信息公開制度和責任追究制度，健全主體間溝通參與制度，建立網絡倫理道德教育制度，構建科學的協同行動協調制度。其次，加強制度間彼此調適與協同。在保證制度間的有效銜接與協同的前提下，制度合力才能有機會發揮至最大。最后，加強制度的上下銜接。

4.4.3 文化氛圍

共識的凝聚是將不同利益主體聯結在一起的基礎。在突發公共衛生事件網絡謠言的協同治理過程中，共識的達成需不斷克服個體偏好的有限理性，這個不斷磋商的過程建基于共同的價值文化。由于價值文化是長久以來協同治理實踐的產物，具有一定的黏性與歷史延續性，因而能夠保障協同機制順利運轉。要摒棄官僚主義文化，采取對分歧的承認與包容的態度，營造公平、公正的共識價值氛圍，以不斷優化不同主體間的交往互動行為。

4.4.4 專業人才

政府應加大人才引進力度，提高人才引進層次，加強人才激勵計劃，通過良性制度與優厚待遇刺激人才引進。除了對技術專業人才的關注，還應重視具有研判能力的應急管理專業人才。相關部門定期組織應急管理專家授課，傳授基本的突發公共衛生事件演化機理及其網絡謠言治理流程，梳理出應對技巧與規律，減少應對時間，提升應對的科學性、及時性與有效性。企業、高校、科研院所等主體加快培養具備網絡謠言監測與預警能力的人才，定期向政府輸送，提高協同應對能力。