我國數據跨境流動規則探析

余宗良　張璐

[摘要] 當前，以《網絡安全法》等法律法規為框架的數據保護與數據跨境流動制度體系在我國基本建立，但由于在數據要素權屬關系與定價機制、數據跨境的法律細則、跨境數據監管和保護、參與全球數字治理等方面面臨諸多挑戰，我國數據跨境流動規則仍未制定。粵港澳大灣區擁有獨特的制度優勢、系列先行探索實踐和豐富的應用場景基礎，應當承擔起率先探索數據跨境流動規則的使命。粵港澳大灣區應通過構建數據跨境流動的協同治理體系、探索數據要素確權定價與評估監管機制、發揮平臺與技術對規則探索的支撐作用、積極參與國際數字治理規則制定等實踐路徑，積極做好數據跨境流動壓力測試，助力我國突破數據跨境流動的堵點痛點，加快探索具有中國特色和體現中國智慧的數據跨境流動規則，推動我國數字經濟高質量發展。

[關鍵詞] 粵港澳大灣區? ? 數據跨境流動? ? 規則? ?壓力測試

[中圖分類號] TP274? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）02-0086-08

[基金項目] 深圳市哲學社會科學規劃課題：粵港澳大灣區法治協同與規則對接研究（SZ2022B016）。

[作者簡介] 余宗良，綜合開發研究院（中國·深圳）自由貿易創新研究中心、城鄉發展研究中心主任，研究方向：制度創新、經貿規則、粵港澳大灣區等；張璐，綜合開發研究院（中國·深圳）自由貿易創新研究中心、城鄉發展研究中心，研究方向：經貿規則、粵港澳大灣區等。

當前，新一代信息技術創新應用加速新一輪科技革命和產業變革，數據成為新的生產要素，對繁榮數字貿易、加快數字經濟發展具有重要的支撐作用。數據跨境流動更是呈現爆炸式增長態勢，西方發達國家出于自身利益考量，紛紛制定數據跨境流動相關規則，以搶占全球數字治理制高點。積極探索構建數據跨境流動規則，提升我國在全球數字治理中的話語權和引導權，是推動我國數字經濟高質量發展的關鍵舉措。

一、我國數據跨境流動規則制定

面臨的諸多挑戰

當前，以《網絡安全法》《個人信息保護法》《數據安全法》等法律法規為框架的數據保護與數據跨境流動制度體系在我國基本建立，但我國在數據要素權屬關系與定價機制、數據跨境的法律細則、跨境數據監管和保護、參與全球數字治理等方面仍面臨諸多挑戰，以至于我國數據跨境流動相關規則難于制定。

1. 數據要素權屬關系與定價機制不明確

一方面，我國數據要素權屬關系尚不明確，影響數據跨境流動時的產權界定。數據的使用權、支配權、收益權、轉讓權、隱私權、處置權和數據許可權等組成了數據產權（王志剛和李承怡，2022）。當前，對數據所有權的爭議是產權界定的主要難點，即尚未厘清和界定數據原始所有者和經營處理者之間的區別與聯系（盧黎歌和李婷，2022），這將大幅提升對數據要素進行所有權確認的難度，即使是有效合法的數據所有權登記也難以進行，跨境數據亦面臨此問題。另一方面，數據定價困難影響跨境數據定價機制的建立。近年來，我國陸續成立39個數據交易所，對數據要素的定價機制進行了有益探索，但仍有大量零散的數據資源缺乏統一的定價標準。其原因是數據市場交易高度依賴于應用場景，同一數據在不同應用場景下的價值和使用方向存在較大差別，其售價也會有明顯差異，這無疑會給數據要素定價機制的構建帶來巨大挑戰，也是擺在跨境數據面前的一道難題。

2. 數據跨境流動的法律制度不完善

我國在數據跨境流動的法律體系構建方面，呈現出現行有效法律、征求意見稿和草案兼具的特點，如《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法》等均對數據跨境流動作出若干原則性規定。但總的來看，這些法律規章制度仍存在立法體系不完善、法律與規章制度不一致的情形。首先，立法體系不完善。目前，我國尚未出臺數據跨境流動管理細則，數據跨境安全評估和重要數據認定機制尤為缺乏。現行有效規范的內容多為概括性指導，主要強調重要信息的數據本地化存儲和處理，不具有廣泛適用性，也未配備有效的實施細則，安全評估制度不完善，不利于數據的合理流動（謝來風 等，2022）。其次，法律與規章制度不一致。以《數據安全法》和《個人信息保護法》為例，二者僅對我國數據跨境流動的基本原則和制度框架進行了規定，但尚未及時修訂原有具體行業領域的數據管理規定，導致部門規章和行政法規不能與法律要求保持一致。如《數據安全法》和《個人信息保護法》規定，只要滿足安全評估、標準合同，重要數據和個人信息是可以進行跨境提供的，并沒有對某類數據跨境予以完全禁止，但是現在我國則有部分行業或領域的監管規定仍禁止數據跨境流動（何波，2022）。

3. 面臨成熟的數據跨境流動相關規則等的挑戰

數據跨境流動規則正逐漸發展成為國際高標準經貿規則的主要內容，如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等，均將數據跨境流動規則視為其核心條款。但目前來看，首先，我國已簽署的數據流動協議標準對標高水平數據跨境規則差距較大。我國在近幾年多將電子商務規則、數字貿易規則等內容作為獨立章節納入經貿協定的談判和文本中（何波，2022），但涉及數據跨境流動的相關規則與CPTPP、DEPA等成熟的規則相比，仍存在較大差距，如CPTPP在“跨境數據自由流動”“禁止開放源代碼”“數字產品非歧視性待遇”和“數據存儲非強制本地化”等方面均有強制性規定，未來可能面臨較大的談判壓力。其次，美西方國家對中國參與全球數字治理持排斥和干預立場。美西方國家在嚴格限制自身敏感數據出口的同時，試圖在其內部之間建立新的數據跨境流動操作合作圈，將中國等發展中國家排除在外，對我國的國家安全、數據主權、社會經濟等造成不小威脅（陳兵和楊鎏林，2022）。

4. 跨境數據監管能力和保護水平不強

其一，跨境數據分散的監管治理模式問題日益凸顯。分散的監管模式是我國在數據領域采取的主要措施，這也導致行業間和地域間監管割裂與分散治理問題突出（陳兵和楊鎏林，2022）。如《網絡安全法》規定，“網絡安全工作與有關監督管理工作由國家網信部門統籌協調”。其他行業主管或監管部門則作為數據跨境的安全評價機構，僅對數據跨境的安全規定進行評價。當權責邊界不明確時，容易出現互相推諉等問題。其二，我國數據監管能力不足，易引致安全隱患。2021年，中國陸續申請加入CPTPP與DEPA，但這兩個協定均在數據跨境流動方面提出了較高要求。與發達國家和地區成熟完備的監管體制相比，我國的數據監管能力還比較薄弱，貿然接受以西方發達國家主導的高標準、高水平數字貿易規則，在國內相關法律制度和安全技術手段尚不完善的情況下，若監管不當，極易造成安全隱患和產業威脅。

二、率先在粵港澳大灣區探索數據

跨境流動規則的有利條件

粵港澳大灣區涉及“一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣”，是中國開放度最高的區域之一，這種特殊的制度安排及其地區經濟實力，能夠為我國提供一個難得的數據跨境流動測試平臺，以率先探索制定數據跨境流動規則。

1. 粵港澳大灣區的制度特殊性，賦予其最適合進行數據跨境流動壓力測試和規則探索的使命擔當

大灣區具有“一國兩制”的制度特殊性，區域內有港澳兩個特別行政區，三個獨立關稅區；港澳是國際知名自由貿易港，一直以來承擔著中國與其他國家在貿易、投資、資金、科技、人才、文化等方面交流合作的“超級聯系人”角色，均有獨立的立法、執法和司法機關，并與全世界進行頻繁的跨境數據交互，這是國內其他地區所不具備的。因此，粵港澳大灣區作為“一國”內部的特殊區域，具有擔當數據跨境流動試驗測試平臺和探索制定數據跨境流動規則的獨特優勢。

一方面，其可以為我國探索數據跨境流動的模式和路徑先行先試。尤其是在當下大國博弈顯著加劇、美歐在數據跨境流動規則機制上對我國形成“規則圍堵”的形勢下，以粵港澳大灣區為突破口，廣東省九市聯動港澳，主動融入和引領國際數據合作的大格局，通過測試粵港澳三地的數據跨境流動治理，探索制定中國與其他國家和地區間的數據跨境流動規則，能夠為沖破西方國家對我國的數字圍堵、助推我國提供全球數字治理的“中國方案”，承擔應有的使命。另一方面，有利于促進區域協調發展，對其他地區具有重要的借鑒意義。粵港澳大灣區通過探索適應當下適合我國國情的具有中國特色的數據跨境流動規則，打通數據流通的堵點和壁壘，抹平粵港澳三地跨境數據制度鴻溝，對促進大灣區內生產要素的便利流動和優化配置，深化大灣區市場化分工和提升專業化水平，更好地釋放出粵港澳三地比較優勢和集成優勢，實現大灣區融合發展具有重要意義。與此同時，也能為國內其他地區的數據跨境流動提供重要的借鑒。

2. 粵港澳大灣區對數據跨境流動規則進行了一系列先行探索

近年來，大灣區、廣東省、港澳層面均對數據跨境流動作了不少先行探索，并以政策文件的形式予以規范和落實，積累了不少數據跨境流動經驗。

一是大灣區層面。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》首次提出了“智慧城市群”的建設要求，并對數據的跨境管理提出了一系列安排和要求，如共同開發大灣區數據中心，加強醫療數據和生物樣本跨境使用的管理以及探索建立通用標準，促進人員、貨物、資本和信息的跨境和區域流動，開發數據端口，開發互聯的公共應用平臺等（王歡雪，2022）。廣東省人民政府，香港、澳門特別行政區聯合發布的《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》和內地與香港、澳門簽訂的《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）及其系列協議，也針對促進三地數字貿易協同作出了一系列合作安排。

二是廣東省層面。2021年7月，廣東省人民政府印發《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》，明確提出“支持廣州南沙（粵港澳）數據要素合作試驗區、珠海橫琴粵澳深度合作區建設，探索建立‘數據海關，開展跨境數據流通的審查、評估、監管等工作”。《廣州市建設國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》提出，廣州將率先探索數字經濟創新發展，將廣州打造成為粵港澳數字要素流通試驗田。《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區放寬市場準入若干特別措施的意見》也明確賦予深圳市開展數據跨境傳輸（出境）安全管理試點的任務。與此同時，深圳數據交易所于2022年11月成立，并于2023年3月出臺《深圳市數據交易管理暫行辦法》，為大灣區探索跨境數據流通交易邁出了堅實的一步。

三是港澳層面。港澳地區與國際間聯系緊密，已出臺相關的數據安全法律政策。香港特區政府早在1995年便制定了《個人資料（私隱）條例》，并于1996年12月正式生效，這是亞洲最早訂立的單一的完整的個人信息保障法律，涵蓋個人信息由產生到銷毀的整個生命周期，保障信息數據的自由流動，具備較完整的法治體系和數據流通保障體系。澳門特區政府頒布《澳門網絡安全法》（MCSL），以規范澳門特別行政區內的網絡安全系統，旨在保護關鍵基礎設施營運者的信息網絡安全、計算機系統安全以及數據安全，澳門《個人資料保護法》中也針對個人信息跨境轉移的一般原則和例外情況分別作出規定。港澳完備的立法體系及二者在大灣區中的重要角色，均有利于助推粵港澳大灣區率先探索數據跨境流動規則。

3. 粵港澳大灣區擁有龐大的數據跨境流動應用場景和基礎設施

一是數據跨境流動的應用場景豐富。2021年，粵港澳大灣區經濟總量達12.6萬億元，GDP占全國比重的12%左右，在商貿、通信、港口、航運、物流、醫療、金融等多個領域全國領先（曾堅朋 等，2021）。廣州、深圳是國內重要的數字經濟重鎮，經濟規模均超萬億元；珠海、佛山、東莞、中山、江門、肇慶等灣區內地城市數實融合場景豐富且市場層次多樣；香港作為亞太區內的金融、國際貿易及物流樞紐，帶來龐大的國際數據流；澳門公共服務數字化快速發展。大灣區內華為、騰訊、比亞迪、大疆等眾多國際數字經濟知名企業，具備一定的數據流通規則和標準國際話語權，也有著巨大的數據跨境需求。

二是保障數據跨境流動的基礎設施建設成效顯著。粵港澳大灣區5G基站數和專利數量、國家級工業互聯網跨行業領域平臺數量等均居全國第一，在5G、人工智能等領域具有領先優勢。粵港澳三地加快建設跨境通信物理通道，已完成三大電信運營商橫琴國際互聯網數據專用通道建設，珠港澳網絡聯通和通信服務水準不斷提升。同時，CEPA框架下粵港澳電信服務商準入門檻不斷降低，港澳電信商可以與內地電信公司合資，且無地域限制，涉及業務范圍包括數據中心、呼叫中心、儲存及互聯網內容服務等增值電信服務（不包括基礎電信業務）。據戴德梁行的分析，2021年，香港躍升為亞太區最具吸引力的數據中心選址第三名，緊隨悉尼和新加坡。成熟的基礎設施建設是大灣區數據跨境流動的堅實保障。

三、粵港澳大灣區探索數據跨境

流動規則的難點

粵港澳大灣區雖然擁有探索數據跨境流動獨特的制度優勢、先行探索實踐優勢和豐富的應用場景優勢，但在數據法律體系、數據治理體系、數據平臺與技術支撐等方面仍面臨不少難題。

1. 法律制度差異難以形成統一的標準規范

粵港澳三地之間的法系、法律觀念與相關具體法律規定都不盡相同，香港的《個人資料（私隱）條例》《跨境資料轉移指引》，澳門的《個人資料保護法》與內地的《網絡安全法》《個人信息保護法》，分別規定了不同的個人信息監督管理機構，同時對數據和隱私的范圍界定也有區別。首先，在立法環節，全國人大能夠有效、有秩序、系統地實現內地數據治理的立法；而香港想要通過一項法律則舉步維艱，如1995年通過的《個人資料（私隱）條例》，其中的第33條至今尚未生效實施；相比香港，澳門想通過新的立法則相對容易。其次，在司法環節，粵港澳三地的司法體系各自獨立，在起訴、舉證等方面存在程序不同、要求不同等具體問題，如何依法高效解決數據跨區域流動的法律糾紛，平等保護粵港澳大灣區數據主體的合法權益，成為大灣區加強跨區域司法交流和協作以及提升司法效率必須面對和考慮的問題。再次，在執法環節，粵港澳三地不同的監督管理機構和審查判定機制，以及不同的個人隱私保護理念和政策傾向，都將導致執法結果產生不同程度的差異，并且不利于形成統一的、三地共認的標準規范。不同地區法律法規的適用范圍不同，法規政策之間仍未銜接，導致粵港澳大灣區內數據跨境流動較為困難。

2. 數據跨境流動的治理體系尚不健全

規則標準協同是粵港澳大灣區跨境數據流動的重要前提條件，如數據的權屬、定價、分級分類、監管等標準的統一。但大灣區尚未形成統一協調的數據跨境流動體制機制。目前雖已建立常設機構統籌安排涉及灣區建設的事務工作，但涉及中央事權下放仍是特事特辦，由中央部門一事一議，并未設立針對特定規則對接事項的專門工作機制，合作層級不對等，信息傳達與交換鏈條較長，決策機制冗長，亟須中央授權，在中央與地方、廣東省與內地九市、內地九市與港澳之間建立數據治理協同機制，協調粵港澳數據跨境流動中的問題。另一方面，大灣區尚未形成統一的數據分級分類監管機制。建立科學的分級分類管理規則是數據監管的前提條件，但跨境數據由于其復雜程度，整體的分類難度較大，致使我國目前尚未正式出臺國家級的全行業數據分級分類辦法，大灣區也仍未對數據分級分類監管進行有效探索，一定程度上對探索數據跨境流動規則機制的生成造成阻礙。目前來看，粵港澳大灣區數據跨境流動相關規則是零星分散的，未建立起統一的數據跨境治理機制。

3. 平臺與技術對數據跨境流動的支撐作用尚未顯現

平臺和技術保障是探索數據跨境流動規則的重要支撐力，但其支撐作用尚未顯現。在平臺建設層面，雖然《廣東省數字政府改革建設2022年工作要點》已經提出，要“依托現有交易場所建設省數據交易場所，搭建數據交易平臺；支持深圳市設立數據交易市場或依托現有交易場所開展數據交易”等，但由于粵港澳三地缺乏統一的數據交易和監管標準，且數據流動的規模和需求十分龐大，建立完善并能夠服務三地多場景的數據跨境傳輸平臺的難度和挑戰不容小覷。在技術支持層面，目前大灣區的技術支撐還存在不足，主要表現在：隱私計算等數據控制技術不成熟，對于區塊鏈、人工智能技術等新興技術手段在跨境數據管理和保護方面的應用有待更深層次挖掘，數據“可用不可見”缺少切實可行的實現手段，數據交易仍存在較大風險（胡飛，2022）。

此外，相比京滬兩地，大灣區對高精尖人才，如人工智能、機器人、VR等領域的人才吸引力相對欠缺。

四、率先在粵港澳大灣區探索數據

跨境流動規則的建議

鑒于數據要素對經濟社會發展的重要性，中國作為數據大國在積極構建完善的數據安全保護制度體系的同時，需要加快構建釋放數據要素便利流動和優化配置的跨境流動規則，在安全和發展之間探索一個最佳的平衡點，構建起中國特色、體現中國智慧的數據跨境流動規則體系。當前，國家層面有關數據跨境的關鍵制度細則仍在研究之中，這一過程可能要持續相當時間，粵港澳大灣區是唯一處于“一國”但有“境內境外”之分的特殊區域，有責任有義務加快探索數據跨境流動規則。

（一）構建數據跨境流動的協同治理體系

健全的法律制度體系一方面可以防范數據隱私泄露風險，有助于維護國家安全，另一方面可以充分保障開展數據跨境流動治理的合法性。

一是積極爭取數據跨境流動特別授權。粵港澳大灣區進行數據跨境流動的先行先試，需要先爭取中央在數據跨境管理方面的特別授權。具體而言，可爭取全國人大常委會進行專項決定，以負面清單的形式授權粵港澳大灣區開展數據跨境流動先行先試，有序分類分批暫停數據要素的法律或規定，尤其是結合深圳等特區立法，面向港澳進行更大力度、更深層次、更大范圍地授權，率先制定廣東在科研、口岸、物流等特定行業領域數據跨境至港澳的管理辦法和實施細則，建立閉環風險監管機制和跨境協同管理機制。

二是積極對標高標準的國際數據治理規則。建議大灣區在制定跨境數據流動的相關法律條例時，對標歐洲《一般數據保護條例》（GDPR）和美國《全球跨境隱私規則聲明》（CBPR），從多種渠道設立數據多樣化的合規流動機制。具體而言，GDPR旨在協調整個歐洲的數據隱私法律，保護所有歐盟公民的數據隱私，并重塑整個地區在存儲和處理隱私數據上的管理方式。大灣區可以借鑒歐盟建立單一數據市場的集中治理思路，破解分區自治的障礙、實現個人數據保護效力的統一化（葉湘，2021）；CBPR則致力于促進數據自由流通與有效的隱私保護，其沒有歐盟GDPR規范嚴格，更有利于促進國家間的數據流動，大灣區可針對具體情況進行分類施策。

三是加強跨區域跨級別的跨境數據司法規則銜接。在司法層面，粵港澳地區的三方司法體系都相對獨立，對證據、辯護等要求也不同，需要加強跨區域跨級別的司法合作交流。粵港澳大灣區探索跨境數據流動，應將粵港澳三地法治協同作為前提條件，力爭三地的數據管理標準在同一水平線上，構建適應三地司法特色且三方都能夠接受的規則體系，解決因制度摩擦造成的數據跨境流動規則沖突。同時，廣東省及深圳市可以加快體系化數據規則的構建和實施，加快數據跨境流動的廣東省級立法，借鑒國際數據跨境流通的有關規定和境外司法案例，進一步明確數據使用權、收益權的歸屬，不斷構建數據定價和交易規則、數據流轉中的權利義務和侵權責任等規則。

四是建立粵港澳大灣區數據合作協調機制。減少大灣區制度摩擦、進行深層次整合、促進三地機制對接，同樣是打通數據跨境流動阻梗的必然要求。大灣區可構建區域數據協調機制，如在中央層面成立由粵港澳大灣區建設領導小組牽頭、中央部委共同參與協調的具體機制，并強化國家數據局對大灣區數據流動的規劃指導；在粵港澳區域層面整合粵港、粵澳高層聯席會議制度，建立統一的粵港澳數據合作協調機制，統籌協調三地的數據資源；設立數據流動專業協調委員會，加強數據跨境流通的合規性，突出對數據領域進行專項性管理的能力，同時引導數據全產業鏈的平衡發展，充分挖掘各環節鏈條上流通數據的價值，對數據流動的問題作出針對性地管理和治理。

（二）積極探索數據要素確權與定價機制

我國數據要素面臨權屬關系不明確、要素定價機制缺失等問題，影響數據跨境流動的產權界定與流通效率，可率先在粵港澳大灣區探索完善數據要素確權與定價評估規制。

一是探索形成精細化的數據權屬界定體系。粵港澳大灣區跨越三套法律體系，數據產權界定問題尤為凸顯。建議大灣區以簽訂協議的方式，對三地數據產權管轄權的一般原則和特殊事項進行規定細化和統一處理，從而解決數據控制者多元性和數據再生性問題。同時，大灣區可以探索通過樹立數據要素分類原則建立數據要素產權制度，即在明確公共數據、企業數據、個人數據等不同類型數據的生成主體與方式的前提下，界定不同類型數據的基礎產權和衍生產權，從而推進各類數據的分級分類確權授權使用方式，為國家數據權屬界定進行先行探索。

二是探索完善數據要素定價機制。我國當前尚未形成統一的數據價格生成機制，大灣區可以參照其他要素的評估方法，探索出一套符合灣區數據管理的定價機制，如參照成本法、收益現值法、公允價值法等，也可以采用“報價—估價—議價”相結合的數據交易價格生成方法，探索涵蓋數據賣方、數據買方、數據交易所/交易平臺、第三方機構四類主體參與的數據價格生成機制。同時，充分發揮交易平臺和各行業協會的專業力量，鼓勵在各自專業領域內制定數據定價標準，率先形成一套涵蓋數據行業、類型、級別、用途等多維度的數據價值評估體系，出臺可以在全國復制推廣的數據質量評估標準，為我國數據跨境流動提供完善的定價機制保障。

（三）創新探索安全評估與安全監管機制

因應數字經濟、生物科技、人工智能、電子商務等國際經貿新興領域的發展，數據要素的流動效率將會有質的飛躍，但同時，這些新興技術也可能給數據安全和監管帶來一定挑戰。因此，研究制定數據跨境安全評估機制與風險管理機制，對我國的數據安全流通尤為重要。

一是探索建立跨境數據“白名單”制度。具體做法上，可充分研判各個國家的數據管理法規及法律環境，并將已與我國簽訂雙邊、多邊合作協議的國家納入考量范圍，建立數據跨境目的地“白名單”。大灣區企業或個人數據跨境目的地在“白名單”范圍內的，通過向所在地網信部門報送相關數據合同、風險評估報告等材料備案后即可流動，無須遵從其他合規機制，在安全有序的前提下允許數據流動到認可的國家或地區。

二是探索構建分級分類的負面清單監管制度。根據數據類型和數據跨境流動的不同應用場景，劃分出無限制跨境、有限制跨境和禁止跨境三類子清單，尤其是涉及個人敏感類和隱私類數據，堅決不允許跨境流動，其他數據則可以在經過專業信息數據認證機構認證后，依據負面清單進行有限制或無限制跨境流動。

（四）充分發揮平臺與技術對規則探索的支撐作用

基于發展和安全的統籌，數據跨境流動規則需要以點帶面，在特定平臺和特定領域，運用前沿科學技術開展試點，有序推進。

一是以特定平臺為抓手，進行數據跨境流動規則的壓力測試。首先，以前海、橫琴、南沙、河套地區等自貿試驗區和重點平臺率先探索跨境數據的安全有序流動，對數據分級分類管理機制和風險評估機制進行壓力測試，優先試點對港澳的數據開放，再逐步拓展到大灣區其他區域。其次，可爭取中央授權對深圳社會主義先行示范區的電信行業外商投資的審批權限，分類分步擴大通信行業開放水平，率先對港澳放開基礎電信業務，并在外資股比、規模等方面取消限制措施，為探索數據跨境流動規則提供更多基礎設施與平臺支持。

二是發揮粵港澳大灣區大數據中心對數據跨境流動規則的支撐作用。數據中心的建設對于數據交易、數據監管規則具有重要意義。廣東省也提出建設粵港澳大灣區大數據中心，健全灣區數據基礎設施體系的目標。未來，可以不斷拓展大灣區大數據中心的數據管理與服務功能，支撐粵港澳及國際國內數據要素的集聚和應用，讓跨境數據高效流通、應用和交易。一方面，可在大灣區大數據中心建立個人出境數據庫、跨境企業數據庫、跨境產業數據庫、跨境經濟數據庫、跨境民生數據庫等多種類別的子跨境數據庫，方便對大灣區內部的跨境數據進行統一收集、存儲、傳輸、交易、處理和監管；另一方面，鼓勵大灣區內從事數據流動的“生產者”“輸送者”“處理者”以及跨境數據的“合法需求者”加入大數據中心，從而保障跨境數據的各類行為主體能夠在相應的規制和監管下開展活動。

三是提升數字技術對跨境數據的保護與監管作用。數據泄露、隱私風險等是在數據跨境流動時最可能涉及的問題，需要通過數字技術手段保障跨境數據的安全流動。粵港澳大灣區具有科技領先性，可充分利用人工智能、區塊鏈等，在安全多方計算、聯邦學習、數據匿名、同臺加密等數據保護前沿技術形成一系列突破性成果，探索“數據不跨境、算法模型跨境”“數據可用不可見”的新型數據傳輸模式，在數據風險研判、評估、監測、預警和追蹤數據違禁流動等方面，不斷完善數據的訪問控制機制與夯實技術能力，增強數據共享信心。同時，提升大灣區互聯網基礎設施的可靠性。應確保大灣區內的主要電信服務供應商提供互聯網接入、線路租用、主機代管（co-location）、電塔電桿和其他設施的使用等及時合理的服務，做到監管透明，客觀、及時、透明地分配和使用稀缺電信資源。

（五）積極參與國際數據治理規則制定

數據跨境流動相關的議題規則正在成為國際經貿領域的“21世紀新規則”，中國在優化自身數據跨境流動治理體系的同時，應積極參與國際數據規則的制定和引領。

一是率先推動RCEP數據規則內容升級。粵港澳大灣區與東盟十國、澳大利亞、新西蘭、日本及韓國等RCEP 其他成員國之間具有密切的經貿往來，合作基礎和區位優勢十分明顯（馬颯和張二震，2021）。建議大灣區通過政府、商會協會等渠道，加強與當地多渠道溝通，在“跨境數據自由流動”“數據存儲非強制本地化”“禁止開放源代碼”及“數字產品非歧視性待遇”等數字經濟產業規則方面強化主導權，推動大灣區數字企業特別是平臺企業在東南亞拓展市場，掌握下一階段RCEP有關數字經濟規則升級的話語權。

二是積極在“一帶一路”沿線國家拓展中國數字治理規則話語權。“一帶一路”沿線國家或地區發展速度快、市場潛力大、發展空間闊。大灣區可積極搶抓“一帶一路”建設的有利契機，依托自身有利條件、豐富資源和獨特優勢，加強在“一帶一路”沿線國家拓展中國數字治理規則的話語權。可以利用“一帶一路”倡議、上合組織、金磚國家等平臺開展數據跨境規則的對話交流，在堅持多邊主義、可持續發展、開放包容的原則上，積極推行較為成熟的大灣區數據治理方案。支持更多數字經濟相關的大灣區企業積極拓展“一帶一路”數字經濟市場空間，增進境外對我國企業和市場的了解互信，助力我國構建起適合“一帶一路”發展的數字治理規則框架。

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Exploring the Rules of Cross-border Data Flow in China

—Based on the Pilot Progress of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

Yu Zongliang， Zhang Lu

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029）

Abstract： At present， the system of data protection and cross-border data flow within the framework of laws and regulations such as the Network Security Law has been basically established in China， but due to many challenges in the ownership of data elements and pricing mechanism， cross-border data supervision and protection， and participation in global digital governance， the rules of cross-border data flow in China have not yet been formulated. The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area has unique institutional advantages， a series of pioneering practices and rich application scenarios， and should undertake the mission of taking the lead in exploring the rules of cross-border data flow. The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area should actively do a good job in the stress test of cross-border data flow by building a collaborative governance system for cross-border data flow， exploring the pricing and evaluation supervision mechanism of data elements， giving full play to the supporting role of platforms and technologies in the exploration of rules， and actively participating in the formulation of international digital governance rules. We will accelerate the exploration of cross-border data flow rules with Chinese characteristics and wisdom， and promote the high-quality development of China's digital economy.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Cross-border Data Flow; Rules; Stress Test

（收稿日期：2023-03-13? ?責任編輯：賴芳穎）