論黨政聯合發文的類型及其規范途徑

張國慶

（汕頭大學法學院法律系，廣東 汕頭 515063）

一、問題的提出

黨政聯合發文現象在建國初期就已存在，尤其是進入全面深化改革時期之后黨政聯合發文的數量明顯增多[1]①參見姚琪在《法治社會》期刊2020 年第3 期上發表的文章“論黨政聯合發文的分類治理機制”中的統計，從1979 年到2019 年為止，黨政機關聯合發文的數量共有800 多件。。中國共產黨第十八次全國代表大會以來黨中央先后制定和修改了相關黨內法規，為黨政聯合發文提供了規范依據。如《中國共產黨黨內法規制定條例》第13 條第二款規定，制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定。《黨政機關公文處理工作條例》第9 條第四項、第17 條和第22 條分別規定：聯合行文時，發文機關標志可以并用聯合發文機關名稱，也可以單獨用主辦機關名稱；聯合發文由所有聯署機關的負責人會簽；同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。可見，《黨政機關公文處理工作條例》規定的黨政聯合發文的范圍比《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的黨政聯合發文的范圍廣。但兩者并沒有明確規定黨政聯合發文的具體適用范圍、性質、類型，而且以“必要時”作為發布黨政聯合發文的條件或者標準，可是“必要時”的彈性太大，不好把握；兩者也沒有規定如何監督黨政聯合發文的具體方式，這對理論研究和實務操作帶來了諸多的困難。學術界普遍討論黨政聯合發文到底屬于黨規還是國法，人民法院可否對黨政聯合發文進行附帶性審查，黨政聯合發文是否屬于政府信息公開的范圍等諸多問題。學術界普遍擔憂黨政聯合發文代替行政規范性文件，導致行政機關逃避行政訴訟。從當前學界研究現狀看，對黨政聯合發文的界定不統一，對黨政聯合發文的規范屬性方面有“雙重屬性論”“單一屬性論”和“復合屬性論”等不同觀點。無論是“雙重屬性論”、“單一屬性論”還是“復合屬性論”都忽略了作為黨和國家重大政策文件類的黨政聯合發文、法律法規性質較突出的黨政聯合發文①如中共中央、國務院每年年初聯合發布的中央一號文件是黨政聯合發布的黨和國家重大政策文件，它既不是黨內法規，又不是普通黨內規范性文件。舉例為：《中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》（別名為2024 年中央一號文件）。，他們得出的結論是：黨政聯合發文是一種黨內法規或者具有法屬性的規范性文件或者黨內其他規范性文件。

學界在分析和討論黨政聯合發文的屬性時，很少關注黨政聯合發文的屬性與黨政聯合發文類型的關系。有學者將其分為黨政職責權限型聯合發文和政府職責權限型聯合發文，一般性聯合發文和專題性聯合發文，意見型聯合發文和通知型、方案型、規定型聯合發文[2]。這一分類比較詳細，是微觀的分類，但是對于確定黨政聯合發文的規范屬性并沒有太大的幫助。有學者將黨政聯合發文分為作為黨內法規的黨政聯合發文和作為黨內規范性文件的黨政聯合發文，中央黨內法規類黨政聯合發文和地方黨內法規類黨政聯合發文[3]。這一分類是比較合理，但忽略了有些黨和國家政策類的黨政聯合發文和黨政機關部委的聯合發文。有人將黨政聯合發文分為黨政聯合制定的黨內法規、聯合發布的規范性文件和非黨規非規范性文件的其他文件[4]。對黨政聯合發文進行分類的主要作用在于：為分析黨政聯合發文的本質屬性、規范黨政聯合發文奠定基礎。

黨政工作實踐中黨政機關發布諸多的聯合發文，其調整范圍可能涉及國家法律法規的調整范圍，也時常出現黨政聯合發文的溢出效應，如黨政機關對公務員的范圍、職務職級方面以聯合發文的形式規定了諸多的黨內法規，這些黨內法規的內容可能與公務員的權利義務責任密切相關；從其調整范圍上看應由公務員法進行調整還是由黨內法規進行調整更為合理？如果屬于黨內法規的調整范圍，如何協調與公務員法之間的關系呢？司法實踐中以黨政聯合發文的形式制定的規范性文件侵犯公民、法人或者非法人組織合法權益時如何提供救濟？司法機關能否對其進行附帶性審查？或者黨政聯合發文能否作為行政行為的依據？對此，有人主張通過修改《中華人民共和國立法法》確定黨政聯合發文的效力，可以賦予人民法院向黨政聯合發文的制定主體提出修改或廢止該黨聯合發文的司法建議權[5]；有人主張將行使行政職權的黨的工作機關納入到行政復議、行政訴訟的范圍[6]；有人認為可參照行政訴訟制度中的附帶性審查的規定，將黨政聯合發文中作為行政執法依據的規范性文件納入人民法院附帶性審查的范圍[7]。

總之，學術界從不同的視角探索和分析黨政聯合發文的規范屬性和司法適用問題。但學術界對黨政聯合發文的概念并沒有達成共識，也沒有關注黨政聯合發文的類型與黨政聯合發文的屬性之間的關系；也沒有對黨政聯合發文進行分類的前提下，主張將黨政聯合發文納入行政訴訟的范圍。實踐中，各級黨政機關幾乎都在制定黨政聯合發文，不同主體制定的黨政聯合發文的效力、性質有所區別。因此，對其不進行分類的前提下直接納入司法領域的觀點是不符合實際的。對黨政聯合發文的正當性分析方面，有學者錯誤地認為黨政合署辦公是引起黨政聯合發文現象的主要原因；甚至認為黨政機構合并后黨的機關在行使行政權，從而主張將黨政聯合發文納入行政訴訟的范圍。實際上，黨的領導地位是黨政機關聯合發文的根本原因，黨政聯合發文是促進黨規與國法有效銜接協調的一種方式。黨政機構合并后，原行政機關的行政權性質發生了變化，不能簡單地認為黨的機關在行使行政權。所有這些問題的關鍵在于：現行法律、黨規對黨政聯合發文的具體制定主體、適用范圍、監督機制的規定比較模糊；現行黨規的規定未能涵蓋黨政聯合發文的各種類型。本文認為，黨政聯合發文是指黨和國家機關根據國家、社會發展的具體情況，依據中華人民共和國憲法法律的基本原則、精神和中國共產黨章程的規定，針對國家、社會或一些地區重點領域的重大事項或者貫徹落實黨和國家的政策而聯合發布的、指引或者規范黨政機關活動的一種規范性文件。黨政聯合發文的制定主體是黨政機關，所針對的對象是國家社會重點領域的重大事宜，制定黨政聯合發文的依據是憲法法律的基本原則、精神和黨章，黨政聯合發文具有指引或者規范功能。本文認為，對黨政聯合發文進行分類的意義包括以下幾個方面：第一，有利于正確認識黨政聯合發文的本質，保障黨的領導和維護黨的一致性、權威性。黨政聯合發文是保障和貫徹落實黨的思想路線、政策方針的重要手段之一。黨政聯合發文的目的是加強黨的領導，也為了國家和社會的可持續發展，宏觀上指引行政機關（根據已有的黨政聯合發文的類型看，黨政聯合發文的主體包括黨的機關與行政機關、黨的機關與其他國家機關，這里主要指的是指黨組織與行政機關的聯合行文）在社會管理活動中應當堅持什么理念、什么模式，通過什么方式更好地履行職責，貫徹落實黨的思想路線、政策方針。通常情況下，黨政聯合發文的內容比較宏觀，重在指出某些專門事項的未來發展方向。行政機關等國家機關根據黨政聯合發文的指引，制定相關的配套規定或者采取相應的具體措施。對黨政聯合發文進行分類，有利于正確認識黨政聯合發文的本質屬性。例如，根據黨政聯合發文的性質、效力可分為作為黨內法規的黨政聯合發文、作為黨的政策文件的黨政聯合發文、作為的黨的規范性文件的黨政聯合發文和具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文。這些黨政聯合發文的性質、效力和作用各有不同；其中作為黨的政策文件的黨政聯合發文的性質和效力比較特殊，其政策屬性較突出；它通常指引政治經濟的發展和指引國家立法、黨內法規的立規工作，是制定某一領域的法律法規、黨內法規的直接依據，從而貫徹落實黨的思想路線和政策，進一步保障黨的領導。第二，有利于進一步規范黨政聯合發文，預防行政機關以黨政聯合發文代替行政規范性文件逃避人民法院的審查。黨政聯合發文實際上不直接調整和規范權利義務，它主要是指導行政機關等國家機關的行為，不應作為行政行為的直接依據。行政機關按照黨政聯合發文的指引，具體制定相應的配套規定作為其行政行為的依據。然而，實踐中一些黨政機關通過聯合發文的形式處理相關的行政事務，有些聯合發文的內容直接指向相對人的權利義務，其效力的外部化現象較明顯。但司法機關通常情況下將其認定為非行政規范性文件，排除法院附帶性審查的范圍或者排除政府信息公開的范圍。有學者對司法機關以黨政聯合發文不是行政規范性文件為由，不對其進行附帶性審查或者排除政府信息公開的范圍的做法持懷疑態度；他們認為，應將其納入行政訴訟的受案范圍，對其加強監督。其實，通過司法途徑解決不了此類問題；從黨政聯合發文的現有類型看，有些黨政聯合發文是立法立規的重要依據，具有黨和國家的重大政策屬性，將此類黨政聯合發文直接納入行政訴訟受案范圍不符合現實。有些黨政聯合發文的制定主體是縣級黨政機關，且其內容涉及公民權利義務，如果不對其進行規范的話，可能會損害公民合法權利。對黨政聯合發文進行分類的基礎上，應當明確發布黨政聯合發文的條件，不應賦予縣級黨政機關聯合發文的權力，防止行政機關以黨政聯合發文代替行政規范性文件逃避法院的審查。第三，促進黨內法規與國家法律的有效銜接和協調。黨政聯合發文具有一定的政策屬性。黨政聯合發文的優勢在于其靈活性，一般黨內法規和國家法律是無法代替的。國家法律、黨內法規面對社會的高速發展略顯滯后性，對某些問題未能及時制定相應的規定，導致出現黨規國法的不銜接的現象。此時，黨政機關通過黨政聯合發文的形式彌補兩者的滯后性，引導黨規國法的立規、立法工作，從而促進黨內法規與國家法律的有效銜接。不同類型的黨政聯合發文對黨規國法的銜接和協調的作用也有所不同，有些黨政聯合發文是黨規國法的立規、立法的重要依據；有些黨政聯合發文是引導黨政機關的具體工作的運行，其他國家機關承擔具體執行落實的義務。可以說，黨政聯合發文的分類有助于進一步明確黨政機關在黨政實務中的具體分工，從而促進黨規國法的有效銜接。

二、黨政聯合發文的正當性分析

（一）根本性緣由：中國共產黨的領導地位

中國共產黨的領導地位是在中國共產黨帶領中國人民反封建、反帝國主義和反官僚主義的長期革命斗爭中逐漸形成的，是中國人民的選擇、歷史的選擇。新中國成立以來，黨領導人民進行社會主義建設，在批評與自我批評的過程中逐漸成熟，并取得了前所未有的成就。這些成就一定程度上歸功于中國共產黨自身的先進性、代表性和純潔性。進入深化改革時期后，我國憲法和黨章進一步明確了中國共產黨對國家和社會各領域的全面領導地位。我國《憲法》第一條第二款明確規定：社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。我國《憲法》雖沒有規定黨具體行使領導權的方式，但黨章中明確規定了黨的主要領導領域。如黨對經濟領域的領導，黨對民主政治的領導，黨對文化教育領域的領導，黨對和諧社會的領導，黨對生態文明建設的領導，黨對軍隊的絕對領導，黨領導其他參政黨，黨領導立法、保障執法、支持司法等。黨的領導的廣泛性要求國家和社會各領域的各種規范必須堅持黨的領導，必須貫徹落實黨的思想路線、重大政策方針。

從憲法和黨章的規定中可以看出，黨除了對軍隊具有絕對領導權之外，對政治、經濟、社會、生態、立法、司法、執法領域的領導是宏觀領導，而不是微觀的、具體的領導。黨的領導依靠黨和國家的決策或者政策、國家法律、黨章等黨內法規和黨政機關的執行活動得以實現。貫徹落實黨的領導，通常將黨的思想精神、政策轉化為國家法律、黨內法規或者其他規范性文件，在這個意義上可以說，它們是黨的意志的體現或者黨的領導的表現形式。黨的領導的廣泛性，使黨內法規與國家法律在其調整內容上和黨政機關的職權上有了一定的交叉性。這種交叉性要求黨內法規與國家法律的有效銜接和協調。黨政機關為了落實黨的領導、經濟政治社會的穩步發展、實現黨內法規與國家法律的有效銜接，通過聯合發文引導和規范黨政機關工作的具體運行。

（二）直接緣由：國家治理模式的時代性要求

進入深化改革時期后，黨中央先后提出“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，明確提出了全面依法治國、全面從嚴治黨，強調依憲執政依法執政，提升黨的執政能力。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中首次提出依法執政的含義，即依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。該《決定》指出黨內法規體系與國家法律規范體系共同構成了中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，要注重黨內法規與國家法律的有效銜接和協調，即確認黨內法規體系在中國特色社會主義法治體系中的地位。然而，黨內法規和國家法律在反腐倡廉建設、統一戰線、選舉、監督、考核、獎懲、機關運行保障、編制工作、人大工作、政府工作、企事業單位和社會組織工作、人才工作、法治建設、社會治理等方面具有一定的交叉性。為了解決兩者在調整范圍上的交叉性，黨和國家以黨政聯合發文、黨政機關合署辦公作為實現黨內法規和國家法律有效銜接的具體措施。近幾年來，黨和國家進一步加強黨政機構改革，并制定了黨政機構改革的具體方案，對部分黨政機關進行合并，實行一個機構兩塊牌子并列入中共中央直屬機構序列①如《國務院關于機構設置的通知》國發〔2018〕6 號文件中列舉了黨政機關合并合署辦公的具體機關單位，如國家公務員局、國家新聞出版署、國家宗教事務局、國務院港澳事務辦公室、國務院研究室、國務院僑務辦公室分別在中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部加掛牌子，由中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部分別承擔相關的職責；國務院臺灣事務辦公室與中共中央臺灣工作辦公室，國家互聯網信息辦公室與中央網絡安全和信息化委員會辦公室。。部分黨政機關合并后黨的機關承擔原行政機關的職責。部分黨政機關合署辦公后黨政機關各自行使其職權或者聯合行動。聯合行動時通常涉及黨政機關共同的職責權限，此時黨政機關采取黨政機關聯合行文等方式解決具體黨政事務。實際上，黨政聯合發文進一步加強和鞏固了黨的領導地位，指引國家經濟政治的未來發展方向。這也是國家治理模式現代化的時代性所決定的。

（三）政策屬性緣由：法規范的穩定性與政策文件的靈活性

有人說：法律在制定的當天就已經滯后了。這句話其實說的就是法規范的滯后性和穩定性。法作為國家制定、認可的普遍被遵守的行為規范，穩定性是其與生俱來的特點，要求法不得朝令夕改，從而提高人們對法的確信。但法規范往往滯后于社會現實，而社會的發展變化總是要求法規范必須適應社會現實。一般情況下，通過解釋法律、修改法律或者制定新法、制定政策的方式彌補法規范的滯后性。其中政策本身所具有的靈活性使其順應社會發展變化，甚至引導解釋法律、修改法律和制定新法或者彌補法規范本身的局限性。黨和國家機關面對全國性的或者區域性的事項，通過制定黨政機關的文件指引黨政機關的工作，貫徹落實黨和國家的思想路線、方針和法律法規。在這個意義上可以說，黨政聯合發文是一種特殊的政策文件，具有特殊的政策屬性，表現出政策文件的靈活性。從憲法規范的層面上講，憲法規范本身的原則性、宏觀性為黨和國家政策給予一定的存在空間。如《憲法》第一條第二款規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征；但并沒有規定黨的領導的具體方式。黨的領導方式主要包括制定黨的政策文件、黨內法規等方式。憲法序言中也提到了黨和國家政策的作用和地位。這是為制定黨政機關聯合發文提供了間接依據。黨政機關通過制定黨政聯合發文的方式彌補法規范和其他黨內法規的不足或者滯后性。在這個意義上可以說，黨政聯合發文是法規范、黨內法規的一種補充。

三、黨政聯合發文的類型

（一）黨政聯合發文的劃分標準

根據權威部門印發的黨內法規、黨的規范性文件匯編，存在不同類型的黨政聯合發文，其表現形式多種多樣，分類標準不明確，比較復雜。從學術界現有的成果看，近年來對黨政聯合發文類型的研究逐漸增多，但對黨政聯合發文的分類標準存在不同的觀點。有學者根據制定主體的職責權限和黨政聯合發文的不同功能，將其分為黨政職責權限型聯合發文和政府職責權限型聯合發文，一般性聯合發文和專題性聯合發文，意見型聯合發文和通知型、方案型、規定型聯合發文[2]；這一分類比較詳細，是微觀的分類，但是對探索黨政聯合發文的本質屬性沒有太大的幫助。有學者根據黨政聯合發文的性質和制定主體的不同，將其分為作為黨內法規的黨政聯合發文和作為黨內規范性文件的黨政聯合發文，中央黨內法規類黨政聯合發文和地方黨內法規類黨政聯合發文[3]；這一分類是比較合理，但忽略了有些黨和國家政策類的黨政聯合發文。有人根據黨政聯合發文的性質，將其分為黨政機關聯合制定的黨內法規、聯合發布的規范性文件和非黨規非規范性文件的其他文件[4]。但非黨規非規范性文件的其他文件到底指的是哪一類的文件并不明確。

從學界對黨政聯合發文的分類情況看，他們主要以黨政聯合發文的制定主體、內容、對象、性質作為黨政聯合發文的分類標準。本文借鑒學界對黨政聯合發文的分類標準，對黨政聯合發文進行如下分類：根據黨政聯合發文的制定主體，可分為中央黨政機關的聯合發文①由于中央黨政機關的聯合發文較多，下面只舉例說明幾個中央黨政機關聯合發文，如：中共中央、國務院2010 年11月10 日印發的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016 年7 月21 日印發的《保護司法人員依法履行法定職責規定》。、中央黨政機關部委的聯合發文②中央黨政機關部委印發的聯合發文特別多，由于篇幅原因，只列舉幾部聯合發文。如中共中央宣傳部、財政部2017 年1 月22 日印發的《中央文化企業國有資產監督管理暫行辦法》；中共中央組織部、教育部、科學技術部、中國科學院2014 年3 月29 日印發的《西部之光訪問學者培養管理辦法》等。、省級黨委和省級政府的聯合發文、市黨委和市政府的聯合發文、縣黨委和縣政府的聯合發文③例如，《中共張家川縣委辦公室、張家川縣人民政府辦公室關于進一步抓好強農惠農政策落實工作的通知》。等。根據黨政聯合發文的內容、形式和效力，可以分為作為黨內法規的黨政聯合發文、作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文、作為黨和國家政策的黨政聯合發文（或者作為黨規國法依據的黨政聯合發文）和具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文等。

（二）黨政聯合發文的具體類型

1.根據黨政聯合發文的制定主體，可將其劃分為中央黨政機關的聯合發文、中央黨政機關部委的聯合發文、省級黨委和省級政府的聯合發文、市縣黨委和市縣政府的聯合發文。中央黨政機關的聯合發文的制定主體是中共中央和國務院，中共中央辦公廳和國務院辦公廳；中央黨政機關部委的聯合發文的制定主體是中央各部委和國務院部委；省級黨委和省級政府的聯合發文的制定主體是省級黨委和省級政府；市黨委和市政府的聯合發文的制定主體是市委和市政府；縣黨委和縣政府的聯合發文的制定主體是縣委和縣政府。從黨政聯合發文的制定主體的級別層次上看，聯合發文主體的門檻過低，縣級以上黨政機關都可以印發黨政聯合發文。這可能會導致黨政聯合發文的數量過多，增加其隨意性，難以保障黨政聯合發文的質量，甚至可能有損于黨的一致性和黨的權威性。因此，對黨政聯合發文的制定主體進行限制，除了有權制定黨內法規的主體與同級政府可以印發黨政聯合發文之外，其他主體不應該印發黨政聯合發文。

2.根據黨政聯合發文的性質和效力，可將其分為作為黨內法規的黨政聯合發文、作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文、作為黨和國家政策文件的黨政聯合發文、具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文。

第一，作為黨內法規的黨政聯合發文。這一類型的黨政聯合發文是學術界公認的黨政聯合發文的類型之一。作為黨內法規的黨政聯合發文主要是指有權制定黨內法規的主體和同級政府針對黨和國家重大事務聯合制定黨內法規，調整涉及黨的機關和政府機關職責權限的相關事務。作為黨內法規的黨政聯合發文的主要規范依據是《中國共產黨黨內法規制定條例》第13 條：涉及兩個以上部委職權范圍的事項，有關部委應當聯合制定黨內法規或者提請黨中央制定中央黨內法規。制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定。該條文規定了兩種不同的黨內法規：一種是黨的部委聯合制定的黨內法規，它屬于黨的部委內部的聯合發文，不是黨政聯合發文；一種是黨政機關聯合制定的黨內法規。根據該條文第二款的規定，黨政聯合制定的黨內法規的制定主體包括中共中央和國務院，黨的部委和同級政府部門，黨的工作機關和同級政府部門，省級黨委和同級政府①例如，中共中央、國務院印發的《信訪工作條例》；中共中央、國務院聯合印發的《中共中央、國務院關于高級干部生活待遇的若干規定》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《專業性技術類公務員管理規定》《行政執法類公務員管理規定》《聘任制公務員管理規定》；中共中央組織部、人事部聯合印發的《干部統計工作暫行規定》等等，諸如此類的黨政聯合發文比較多。。將作為黨內法規的黨政聯合發文還可以進一步分為作為中央黨內法規的黨政聯合發文、作為部委黨內法規的黨政聯合發文和作為地方黨內法規的黨政聯合發文。

第二，作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文②例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好全國“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”推薦評選工作的通知》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央軍委辦公廳印發的《關于加強新時代烈士褒揚工作的意見》；中共中央、國務院、中央軍委印發《軍隊功勛榮譽表彰條例》的通知等。。作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文與作為黨內法規的黨政聯合發文的不同點體現在其形式、內容、對象、效力等方面。作為黨內規范性文件的黨政聯合發文，在其內容上要求各級黨政機關、部門貫徹落實上級黨政部門制定的黨內法規或者政策文件；效力方面，它是對各級黨政機關在某項工作方面的要求或者提倡，通常情況下其原則性較強，與黨內法規和重大政策類的黨政聯合發文相比，其規范性和效力相對較弱。具體形式上，它不像黨內法規那樣按照主體、職責權限、行為、責任、監督與救濟的模式進行規定的，其形式比較簡單，不具有固定的形式（通常包括通知類、意見型、方案型等文件），其規范性也較弱。根據《黨政機關公文處理工作條例》的規定，作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文的條件和制定主體比較寬泛，不僅黨政機關可以聯合發文，黨政機關與其他組織也可以聯合行文，對聯合制定主體并沒有作限制性的規定；其印發的前提條件也比較寬泛，以“必要時”作為其聯合行文的條件。這不利于規范作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文，應當嚴格限制其制定主體范圍，明確其制定條件才是。

第三，作為黨和國家政策文件的黨政聯合發文③例如，《中共中央國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革意見》《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》；中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進新時代古籍工作的意見》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強科技倫理治理的意見》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代關心下一代工作委員會工作的意見》等。。從嚴格意義上講，這一類型的黨政聯合發文實際上是一種特殊的黨的規范性文件，但它的制定主體、內容、形式、效力范圍等方面確實不同于作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文。它既不是黨內法規，也不是一般的黨內規范性文件，它是屬于黨和國家的特殊政策范疇。它的特殊性在于其內容涉及黨和國家某一領域的全國性的或者區域性的重大事項，而且它還指引經濟、政治、文化、社會、生態等制度的發展方向和未來工作計劃。它的制定主體是中共中央和國務院，中共中央辦公廳和國務院辦公廳。在形式上，這一類黨政聯合發文明確規定指導思想和原則、總目標、具體發展方向等。效力方面，此類黨政聯合發文體現了黨在國家治理過程中對某一領域的主張、領導和思想路線；它可以作為我國立法工作、行政工作、監察工作、司法工作、社會管理活動以及下級黨政機關制定黨政聯合發文、一般規范性文件的直接政策依據。將此類黨政聯合發文直接納入司法范疇進行處理，實為不妥。因此，有必要將此類黨政聯合發文單獨列為黨政聯合發文的一種類型。

第四，具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文。此類黨政聯合發文主要針對的對象是行政機關根據黨和國家的思想路線和政策方針管理和處理的具體行政事項。黨政領導干部、行政機關公務員的管理和行政機關在落實黨的政策時，采取的具體執行措施等事項都屬于此類黨政聯合發文的主要內容。黨政機關通過聯合發文的形式調整黨政領導干部提拔任用、培訓、監督、問責事項和公務員的考試、錄用、聘任等事項，是黨管干部原則的具體體現。行政機關通過制定具體規則貫徹落實黨的大政方針時，必須堅持黨的領導且其制定的相關規定要符合黨的思想路線。行政機關將要處理的事項，如果沒有黨內法規、國家法律的明確依據且不得不處理時，以黨政聯合發文作為貫徹落實黨的思想路線、大政方針的重要手段。黨政實踐中此類黨政聯合發文的數量較多，引發的爭議也較多，如行政相對人認為它是人民法院附帶性審查的對象或者政府信息公開的對象而提起行政訴訟的實例較多。學術界對此有不同的觀點，有人認為黨政聯合發文的效力外部化影響行政相對人的權利義務，它具有行政規范性文件的性質，應當將其納入行政訴訟的受案范圍。但他們沒有對黨政聯合發文進行分類的前提下，主張將所有黨政聯合發文納入行政訴訟的受案范圍是不符合實際的。因為，有些黨政聯合發文是黨和國家重大決策、政策性文件，是制定黨內法規、國家法律的重要依據①例如：《中共中央國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》是制定鄉村振興相關的黨內法規、法律的依據；《中共中央、國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防止攻堅戰的意見》作為黨政聯合發文，是《中央生態環境保護督察工作規定》（這是黨內法規）的直接依據。。此類黨政聯合發文不易納入行政訴訟受案范圍。有些黨政聯合發文明確規定有些主管部門的職責以及糾紛解決機制，從其名稱和內容上看具有行政規章的性質，但現實中將其列入黨政機關聯合發布的黨內法規的范圍②例如，中央機構編制委員會辦公室、工業和信息化部制定的的《黨政機關、事業單位和社會組織網上名稱管理暫行辦法》。。此類黨政聯合發文通常情況下可能涉及公民、法人和其他組織的權利，如果發生爭議，可以作為規范依據解決爭議。這種涉及公民、法人、其他組織權益的黨政聯合發文，在其性質上具有行政規范性文件的特征，可以作為人民法院附帶性審查的對象；其事后主體責任的追究，應按照黨內法規、黨的規范性文件和法律法規分別處理。但今后應嚴格限制此類黨政聯合發文的發布，將這一類型的黨政聯合發文的屬性，認定為特殊的黨內法規，待條件成熟時及時制定相應的法律法規或規章。

四、具體規范途徑

（一）發布黨政聯合發文的前提條件

黨政工作實踐中，時常遇到涉及全國性或者部分地區性經濟政治重大事項既沒有黨內法規的依據，也沒有國家法律法規的規定，且黨政機關不得不處理的情況。黨政聯合發文恰能彌補一般黨內法規和國家法律的這一局限性或者滯后性。但不能因為它具有彌補黨規國法的局限性的優點而無條件的印發黨政聯合發文。根據黨章的規定，黨組織、黨員的各類活動必須在憲法法律范圍內進行。黨政聯合發文屬于黨政機關的一種特殊活動，它的制定也應當遵守憲法法律的原則和精神，不得突破憲法法律的底線。現行黨內法規對黨政聯合發文的發布條件主要包括制定主體的要求、“制定主題認為必要時”和“不得聯合發文”等三個方面。從現行黨內法規的規定看，相關黨內法規對黨政聯合發文的制定主體的范圍和級別上的規定有所不同；以“必要時”作為黨政聯合發文的條件，且“必要時”的邊界模糊，這可能會加重黨政聯合發文的隨意性；對作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文、作為黨和國家政策文件的黨政聯合發文的制定主體、制定條件并沒有作任何限制。本文認為，現行黨內法規對黨政聯合發文的前提條件的規定并不全面，應為黨政聯合發文設定以下前提條件：一是黨政工作實踐中涉及全國性的或者部分地區的與經濟政治文化教育社會生態相關的重大事項，且現行黨內法規和國家法律對此都沒有規定，制定黨內法規和國家法律法規的條件尚不成熟時，黨政機關可以發布黨和國家政策文件型的聯合發文；二是制定黨內法規涉及政府職權范圍事項，對此事項既沒有黨內法規的相關規定，也沒有相關的國家法律法規依據，且在實際工作中必須要處理時，黨政機關可以制定作為黨內法規的黨政聯合發文；三是要求黨政機關學習、組織實施黨和國家的政策、思想路線和黨章憲法法律的原則、精神或者根據黨和國家政策指引為了發展地方經濟的前提下，黨政機關可以發布作為一般黨內規范性文件的黨政聯合發文。另外，盡量減少或不發布具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文，它不利于正確認識黨組織與行政機關的工作任務、功能定位。因為，黨組織的任務是決策部署，行政機關則具體執行黨的決策部署。

（二）黨政聯合發文的主體

根據現行黨內法規的相關規定，黨政聯合發文的主體包括兩大類：一是同級黨政機關；二是黨政機關與其他同級機關。根據現行黨內法規的規定，各級各類的黨政機關甚至黨政機關與其他機關都可以聯合行文，對黨政聯合發文的制定主體并沒有具體限制，即制定主體的門檻過低，容易擴大其隨意性，不利于有效發揮其積極作用。本文認為，應當嚴格限制黨政聯合發文的制定主體的范圍。在符合制定黨政聯合發文的前提條件之下，將黨政聯合發文的制定主體嚴格限定為有權制定黨內法規的黨的機關和同級政府機關，無權制定黨內法規的黨的機關及其同級政府機關不得聯合行文。有權制定黨內法規的主體包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委，這些黨的機關可以與同級政府機關聯合發文。黨政機關聯合發文一般由黨的機關牽頭制定，這是由黨的領導地位決定的。黨政機構改革后，部分行政機關與黨的機關實行“一個機構兩個牌子”，部分行政機關直接并入黨的機關。黨政機關實行“一個機構兩個牌子”的情況下，應當根據各自的職責權限開展工作；如果屬于黨的工作事宜的，以黨的機關的名義對外履行任務；如果屬政府職責相關的事宜時以政府機關的名義對外履行任務；如果涉及兩者的職責時在滿足制定黨政聯合發文的條件之下可以聯合行文，其主體責任、領導責任等相關責任應按照黨內法規、國家法律的規定分別處理相關組織、領導、黨員的責任。

（三）黨政聯合發文的事前審查和備案審查

根據現行黨內法規有關備案審查相關的規定，中央黨內法規與部委黨內法規、地方黨內法規的審查的側重點有所不同。中央黨內法規的審查主要傾向于事前審查，包括前置審核和審批；部委黨內法規和地方黨內法規的審查包括事前審查（前置審核和審批）和備案審查。對作為黨內法規的黨政聯合發文還可以分為作為中央黨內法規的黨政聯合發文、作為部委黨內法規的黨政聯合發文、作為地方黨內法規的黨政聯合發文的審查和備案事宜應按照《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》的程序進行審批和備案。但該條例和規定并沒有明確規定作為中央黨內法規的黨政聯合發文、作為一般黨的規范性文件的黨政聯合發文的審查工作由哪個機關承擔。本文認為，作為中央黨內法規的黨政聯合發文的前置審核，應當在中共中央辦公廳的協調之下由黨政機關的法規工作機構共同進行前置審核；前置審核中未發現問題的，提交中央黨組織進行審批；前置審核中發現有問題的，按照上述條例和規定的程序進行處理。作為部委黨內法規的黨政聯合發文、作為地方黨內法規的黨政聯合發文分別在本級黨政機關的辦公廳（室）的協調之下由黨政機關的法規工作機構共同進行前置審核，審核中未發現問題的按照程序分別向部委領導機構會議、省級黨委全體會議或常務會議審批；前置審核過程中發現有問題的，依照現有規定的程序進行處理。一些黨政聯合發文的屬性中黨內法規、黨的規范性文件屬性占主導地位，因此其備案審查事宜應當遵守黨規和黨的規范性文件備案審查的規定，即向其上級黨組織報備。至于作為黨和國家政策文件的黨政聯合發文，它所涉及內容的全國性或地區性決定了其中央文件的性質，它不同于黨內法規、一般黨內規范性文件。這類黨政聯合發文作為中央文件，應按照公文處理相關要求進行管理。

（四）黨政聯合發文在司法實務中的定位

黨政聯合發文的分類，有助于分析其本質屬性，也有助于判斷黨政聯合發文在司法實務中的定位。學術界一直在爭論人民法院可否對黨政聯合發文進行附帶性審查的問題。有學者認為“以不進行附帶審查為原則，特殊情況下進行附帶性審查為例外。如黨的規范性文件作為行政行為的依據，越出法定內容的邊界，直接影響、決定民眾行政法上的具體權益，就應當納入法院附帶審查的范圍”[7]。這種觀點的不足之處在于沒有進一步解釋何為“特殊情況”，其實這種特殊情況與黨政聯合發文的類型有關，即使通過司法途徑解決，也要先分清被審查的對象是哪類黨政聯合發文。有學者認為黨政機構合并、合署辦公是黨政機關聯合發文的主要原因，黨政機構改革后原行政機關的職權職責由黨的機關承擔了，黨的機關實際上行使行政權。因此，將其制定的規范性文件納入行政訴訟附帶性審查的范圍。本文認為，學者們在這里誤認為黨政合并合署辦公是發布黨政聯合發文的主要原因，其實不然。黨政聯合發文是由黨的領導地位決定的，黨政合并、合署辦公不是黨政聯合發文的根本原因，而是黨內法規外部銜接機制。學者們還錯誤的判斷了黨政機關合并后黨的機關行使的權力性質。部分黨政機關合并后原行政機關的職權由黨的機關承擔，此時黨的機關吸收原來政府部門的行政權。實際上部分政府部門并入黨的機關之后其原來行使的行政權發生根本性的變化，不宜將其認為黨的機關在行使行政權。黨政機關合并后對外保留政府機關的牌子（一個機構兩個牌子）的情況下，如果以政府部門名義實施的，仍屬于行政行為，對其不服可以提起行政訴訟。作為黨內法規的黨政聯合發文、作為黨和國家政策的黨政聯合發文不宜直接納入行政訴訟附帶性審查的范疇。如果人民法院在審理案件的過程中發現行政機關將具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文作為其行政行為依據，且明顯違法或違反黨章時，人民法院不應將其作為認定行政行為合法的依據，并依據黨規國法規定的程序向其制定主體提出修改或者廢除建議。

（五）黨政聯合發文在政府信息公開實務中的定位

無論是人民法院可否對黨政聯合發文進行附帶性審查還是將黨政聯合發文納入政府信息公開范圍的問題，其討論和分析的前提都是對黨政聯合發文進行分類，不同類型的黨政聯合發文在司法實務、政府信息公開實務中的地位是不同的。有學者認為：“將黨政聯合發文納入政府信息公開的范圍，人民法院審理此類信息公開案件時應以形式判斷標準和實質判斷標準相結合；考慮其作為行為依據和對權益的侵害性”[5]。有人認為：“黨政聯合發文本身具有雙重屬性，然而實踐中淡化其雙重屬性，將其排除人民法院附帶性審查和政府信息公開的范圍是不合理的；該學者主張應當將黨政聯合發文納入政府信息公開范圍，而不能將黨政聯合發文的屬性單一化、不能忽略黨政聯合發文的主體中還包含行政機關這一因素；否則誘發行政機關向黨政聯合發文“系統性逃遁”的傾向”[4]。本文認為，學者們的擔憂是有一定的道理的，但他們并沒有對黨政聯合發文進行分類的前提下籠統地探討黨政聯合發文是否納入政府信息公開的范圍問題。實踐中一些地方政府將其參與發布的部分黨政聯合發文在其政府網站上進行公開發布了。但從公開發布的黨政聯合發文的性質上看，多數是為了貫徹落實中央黨內法規、黨和國家政策而發布的地方黨內規范性文件，而且具有明顯的指導性，不直接規范公民、法人和其他組織的權利義務。由于它是具有指導性、引導性的黨政聯合發文，也不宜作為行政行為的依據。針對此類黨政聯合發文，探討是否納入政府信息公開范圍是沒有實際意義。另外，作為黨和國家政策文件的黨政聯合發文同樣具有明顯的指導性特征，其內容如果不涉及黨和國家秘密的，應當公開發布，但不宜列為政府信息公開的范圍，它的發布應按照黨和國家重大政策文件的具體發布程序進行。具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文與上面的幾類黨政聯合發文有所不同。它的內容直接或者間接的涉及公民、法人和其他組織的權利義務①例如：《信訪工作條例》；《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》；《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》等。。此時，公開發布此類黨政聯合發文是毋庸置疑的；但將其納入政府信息公開范疇的主張不一定能夠根上解決問題。本文認為，問題的關鍵不在于它是否屬于政府信息公開的范圍，而在于黨的政策出臺在先，黨規國法未能及時跟進政策，導致實踐中行政機關等國家機關在貫徹落實黨的政策時缺乏法律依據，只能以黨政聯合發文作為其行為依據了。這就是司法實踐、政府信息公開實踐中產生諸多爭論的主要原因。應當嚴格限制具有行政規范性文件性質的黨政聯合發文，非必要不得發布；如果情況較特殊，需要發布此類黨政聯合發文時不僅嚴格遵守制定黨政聯合發文的前提條件，還要加強立法進度，促進黨內法規與國家法律的有效銜接。

五、結論

進入深化改革時期以來黨政聯合發文的數量逐漸增多，對我國法治建設和加強黨的領導等方面發揮了積極的作用，同時也暴露了諸多的問題。如黨政聯合發文數量過多，缺乏規范機制，制定主體多元化，其溢出效應較突出，對其如何進行監督、能否通過司法途徑解決等方面引起諸多的爭論。本文認為，黨政聯合發文是保障黨的領導、促進黨規和國法有效銜接、協調的重要途徑。加強黨政聯合發文的監督和規范的前提是先對黨政聯合發文進行分類，對不同類型的黨政聯合發文分別分析其性質的基礎上探索具體規范途徑。本文主要以黨政聯合發文的制定主體、性質、內容、形式和效力作為其分類標準，列舉了以下類型的黨政聯合發文：根據黨政聯合發文的制定主體可分為中央黨政機關的聯合發文、中央黨政機關部委的聯合發文、省級黨委和省級政府的聯合發文，市黨委和市政府的聯合發文和縣黨委和縣政府的聯合發文等。根據其性質、內容、形式和效力可以分為不同類型的黨政聯合發文，在此基礎上分析黨政聯合發文的前提條件、制定主體以及司法實踐和政府信息公開實務中黨政聯合發文的地位和具體規范的途徑。總之，無論是討論黨政聯合發文的本質屬性、還是分析黨政聯合發文的規范途徑，須先對其進行分類，設置發布黨政聯合發文的前提條件，克制黨政聯合發文的隨意性。不同類型的黨政聯合發文的制定主體、性質、內容、效力具有很大的區別，不能籠統地討論黨政聯合發文是具有法屬性還是黨內法規屬性；不同類型的黨政聯合發文的規范途徑也有所不同，因此，也不能籠統地認為將所有黨政聯合發文納入行政訴訟的受案范圍進行規范。