跨越數字鴻溝：老年人智慧出行的政策執行困境及其落地之策

李睿 郭慶

[摘? ? 要] 當前，在人口老齡化、信息化、智慧化大趨勢下，我國老年數字鴻溝問題日益凸顯，對此政府雖出臺了相關政策以緩解老年人出行困難，但相關政策在執行過程中仍面臨著政策體系與部門間信息傳輸中科層悖論的制度性困境、多元主體間互動共治責任缺失的結構性困境和“傳統”與“智能”間沖突的調試性困境，加之政策體系在各部門之間運作中出現的信息失真、信息壁壘、信息泄露問題，政府、企業、社會等主體在互動共治中暴露的權責體系不明確、政策共識未形成、服務保障不充足的問題，老年人使用智能設備遇到的觀念沖突、習慣依賴、費用顧慮、操作障礙問題，大大制約了老年人智慧出行政策的落地實施。因此，可通過建立政府部門間信息協同聯動機制，讓各個部門能夠相互協作，共同推進老年人智慧出行政策的實施；構建老年人專屬智慧出行服務平臺，通過智能化技術提供更加便捷的出行服務，滿足老年人的出行需求；實現“傳統”與“智能”并行，讓老年人既能夠使用傳統的出行方式，也能夠享受智慧出行的便利。

[關鍵詞] 數字鴻溝；老年人；智慧出行；人口老齡化；出行服務

[中圖分類號] C913.6? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）06-0060-09

一、問題的提出與研究現狀

所謂“數字鴻溝”（Digital Divide），是指在數字化進程中，因信息量的爆發與人們信息接收理解能力貧乏所造成的信息擁有程度差距。本文所指的“數字鴻溝”，主要是指涉及我國老年人生活中需要使用智能設備、運用智能技術的高頻事項，包括亮碼通行、政府服務、購物繳費、掛號看病、文娛體育等。第七次全國人口普查數據[1]顯示我國65歲以上老年人口已經超過1.9億，占總人口數的13.5%，意味著我國已進入老齡化社會，因此，老年數字鴻溝問題是一個亟待解決的社會問題。

新冠疫情暴發后，老年數字鴻溝再次引起廣泛關注。2020年11月，國務院辦公廳印發了《關于切實解決老年人運用智能技術困難便利老年人日常交通出行的通知》（以下簡稱《通知》），要求各部門密切關注老年人日常生活中的高頻事務和公共服務，有效解決老年人在使用智能技術時遇到的突出問題。此后各部門積極響應，如交通運輸部推出“刷臉”進站服務，并于2021年實現20個省份普及電子客票服務等部署。此外，地方各級政府也積極貫徹落實惠老政策，如北京在20個社區設立助老打車站，給有需要的老年人提供打車服務；上海啟用“一鍵叫車智慧屏”，讓老年人可以通過街邊電話亭配備的屏幕輕松預約打車；深圳60歲以上老人可以刷臉乘坐地鐵等。這些措施有助于提高城市交通的便捷程度，以保障老年人出行順利便捷。

學界對“老年數字鴻溝”有比較豐碩的學術成果，通過案例分析、對比研究等方式對老年數字鴻溝現象展開探討，重點對老年數字鴻溝現狀、影響因素以及彌合措施進行分析研究。其核心觀點有：由于老年人在年齡增長過程中存在心理、生理、認知方面的諸多變化，相較于年輕人，老年群體在互聯網的接入端、使用端和知識端均存在不同程度差異，因此各項智能技術的深度應用與創新使老年人面臨巨大的“數字鴻溝”，并逐步發展為代際差異。對于老年數字鴻溝的消弭，必須要整合多方力量[2]。宏觀層面應加強政策引導、經濟扶持、立法保障；中觀層面應通過促進企業研發適老產品、公益事業單位承擔相關責任與義務、社區開展交流互助；微觀層面應促進家庭反哺、老年人個體積極性、被求助的陌生人三個層面對老年數字鴻溝進行深度彌合。

當前，公共交通仍是老年群體的主要出行工具，但存在著老年群體對公交服務要求增多、智能化出行需求增多、公交惠老卡局限性凸顯、惠民政策發放精準性不足等問題。多數學者認為要從老年人的出行需求、交通需求和社會關愛角度出發，對公共交通在乘車智能化、班次合理化、行車安全化方面進行優化。此外，應結合生理學、社會學、心理學等學科知識，設計老年人出行產品，加快老年人對信息化、數字化時代的融入與適應[3]。同時，針對老年人智慧出行難題，國家多個部門出臺了多項政策積極應對（如圖1）。

公共政策執行是政策過程的實踐環節，是將公共政策目標轉化為政策實踐的現實路徑。政策的實施是一個復雜多變的過程，各種相關要素都會對政策執行產生一定影響[4]。其中，政策執行者最為關鍵，因為公共政策目標的實現不僅依賴于政府制定的政策內容，還依賴于政策執行者的有效執行[5]，政策執行者又受到政治社會化機制、責任追究機制等多種深層機制的制約[6]。在我國，地方政府是公共政策執行主體，但執行主體在執行過程中容易出現政策照搬、政策敷衍等異化現象。對此，政策執行問題要結合“壓力型體制”和“集體主義文化”這兩種中國情境進行研究[7]。可以利用中國特色制度，通過層級治理和多屬性治理來解決中央與地方、部門之間的貫徹落實問題[8]。

總的來說，盡管各級政府積極應對，學界積極研討，但在當前制度環境下，老年人出行政策的執行仍然面臨諸多困難，包括在政策執行過程中的制度性困境、結構性困境和調試性困境。因此，本文以老年人智慧出行問題為切入點，討論和分析當前便利老年人智慧出行政策存在的問題及原因，并提出相應的措施和建議。

二、老年人智慧出行的政策執行困境及其原因分析

政策執行是政策執行者通過建立組織機構，利用各種政策資源，將政策內容轉化為實際效果，進而實現政策目標的過程[9]。一項好的政策，其執行過程很大程度上決定了整個政策執行的效果。通過梳理現有的與老年人智慧出行相關的政策，對其執行環節進行分析，發現如下問題。

（一）制度性困境：政策體系與部門間信息傳輸的科層悖論

從政策體系與部門之間的視角考察，中央在政策過程中處于權威地位，主要負責統籌全國的公共治理，各部門則根據自己的職能范圍落實中央政府政策[10]。中央政府在決策過程中，針對“大問題”的公共決策在政策目標上往往表現出清晰性、明確性，但為了平衡公共權力自上而下分配與公共服務自下而上需求，在文本表述上頂層設計的公共決策不得不體現模糊性[11]。在中央決策的大框架下，地方政府享有一定的“轉譯權”[12]。因此，在老年人智慧出行的政策執行過程中，交通運輸部等相關部門要根據中央對老年人智慧出行政策的解釋和自身對政策的理解，結合本部門實際情況制定更為細化的、符合本部門職能要求、切實可行的方案。例如，工信部提出保留傳統電信業務渠道即是對《通知》提出的設立線下辦事渠道的細化方案，而智能終端產品適老化改造則是對《通知》提出的擴大適老化智能終端產品供給的具體方案[13]。不過，由于受科層結構的制約，政策體系在各部門之間的運作存在著梗阻，表現為信息失真、信息壁壘和信息泄露等問題。

一是政府部門間的信息失真。在政策執行過程中，地方政府往往將信息自上而下逐級傳遞，通過將政策目標細化成各種指標下發到各部門，通過考核各部門的指標完成情況，來量化老年人智慧出行政策的貫徹執行情況。在指標下發與傳遞過程中，各部門會制定出一系列符合本部門情境的細化措施，但由于受自身利益、知識、能力等因素的限制，各部門制定的細化措施可能存在偏離原始政策目標的情況，從而導致政策執行出現偏差。

二是政府部門間存在信息壁壘。信息時代數據的爆發式增長，使各部門間信息資源共享已然成為社會發展的必然要求，但目前各部門內部在信息互聯與共享方面仍存在信息壁壘，共享信息資源難以達成共識。這一方面是因為共享信息資源會減少部門自身的既得利益；另一方面，各部門在信息存儲過程中，各自為政，缺乏統一的標準和規范、加大了數據共享的難度。此外，由于中央政策的制定是以最廣泛的民意為基礎，因此政府在考察老年人智慧出行政策執行的有效性時，首先應立足于老年人的出行訴求是否得到及時回應，對老年人真實訴求的了解是老年人智慧出行政策制定的關鍵。但在執行過程中，由于各部門系統間相對獨立、資源分散，使得老年人的訴求回應機制常常受到科層結構的制約，致使老年人智慧出行政策的執行效果與政策目標之間存在偏差。

三是信息共享過程中的信息泄露。在信息共享過程中，因系統漏洞受到木馬、黑客等攻擊，導致信息泄露，因此信息共享既要克服內部的信息壁壘，還要防止外部信息泄露。從協同治理的視角來看，信息安全隱患主要是部門間未進行必要的溝通與協商，未形成統一的信息資源共享體系、沒有統一的規章制度與評估體系，以及缺乏統一的監管機制。這就使得信息共享無法取得實質性的突破，行政效率也隨之降低，也直接或間接導致老年人出門辦事要輾轉多地、流程復雜、浪費時間，更背離了便利老年人日常出行的政策初衷，降低了公共政策的權威性。

（二）結構性困境：多元主體間協同共治的責任缺失

公共政策以國家權力為支撐，具有極強的公共權威和廣泛的社會影響力[14]。從現實情況來看，老年人智慧出行政策作為公共政策的重要組成部分，政策成效好壞高低，在一定程度上受其結構和各行為主體間的協同共治影響。我國老年人智慧出行政策的執行主體主要有政府、企業和社會，而這些主體間互動共治責任的缺失極大影響著老年人智慧出行政策的執行效果。

從地方經濟發展來看，在市場經濟的環境中，地方政府因要謀求自身發展往往會將工作重心放在經濟發展方面，而忽略其他工作，這難免造成類似老年人智慧出行等關懷型政策被象征性執行。主要體現為：以召開會議代替執行，以政策宣傳代替執行，以制作文件材料代替執行，以檢查和考核代替執行等。例如老年人不會使用智能手機購買火車票，到現場購買卻被告知票已售罄。此類事件說明，老年人智慧出行政策執行的深度和廣度還有待進一步深化。

對企業經營管理而言，在老年人智慧出行政策執行過程中，當企業利益、愿望遭受損害時，政策執行往往會向企業更愿意接受的方向轉變。一些企業就會在利益最大化經營理念的驅使下，罔顧社會責任，對于便利老年人智慧出行等公益屬性消極對待。現代科學技術的服務對象以年輕人為主，其產品的設計趨向于年輕化和現代化；智能設備顯示的字體太小、條款復雜、流程過于繁瑣，尤其是在疫情時，需要不斷出示健康碼、行程碼、網上預約等智慧操作，這些都不符合老年人的審美和使用習慣。此外，有的公共交通存在車輛班次少、候車點少、候車時間長等問題，這無疑是不合理的。老年人“最后一公里”問題也一直沒有得到有效解決。再如打車平臺進入大眾生活，這在一定程度上緩解了傳統公共交通運輸壓力，但卻使得老年人路邊打車愈加困難，“空車拒載”現象頻繁發生，而打車軟件的復雜操作又讓老年人望而卻步。企業對于便利老年人出行政策的重視程度低，相關技術的研發與整合也就缺乏動力，企業社會責任的缺失為老年人智慧出行政策的執行再添困難。

從社會發展來看，公民的社會責任感需要加強。社會責任感是個體與社會之間的關系，是國家發展和社會進步的基礎。當前，我國社會中責任感呈現出向個體利益傾斜的特點[15]。在各種“因扶老年人被訛詐”類似事件報道以后，人們在人際關系處理中開始變得冷漠，即使能夠提供力所能及的幫助，但出于擔心被無理糾纏，也會選擇袖手旁觀[16]。人們以自己利益為出發點，不愿意主動承擔社會責任，在這種情況下，政策執行主體就難以獲取足夠的社會力量去克服困難、化解阻力，嚴重阻礙了老年人智慧出行政策的執行。

當前，我國政策執行依靠“自上而下”與“自下而上”兩種模式共同推動，即先開展政策試點，堅持實事求是原則對政策調試完善，再進行全面推廣。在整個政策執行的過程中，政策主體和客體的關系應當是“從群眾中來，到群眾中去”的上下互動過程。為解決老年人智能技術運用難題，中央政府從宏觀戰略層面制定了一系列切實解決老年人智慧出行難題的實施方案。但在實際執行中由于地方政府在權責體系、社會共識、服務保障三個方面存在不同程度困境，導致老年人智慧出行政策的執行受到阻礙。

首先，權責體系不明確。地方政府權力的分配、使用、界定等往往由中央直接或間接制定。由于受信息、技術和精力等因素的制約，中央難以準確掌握各地的具體情況，加之地方政府對中央界定的相關權責理解得不夠透徹。導致“老年人出行辦事需要輾轉十幾個部門”“蓋了十幾個章，還是不能用”“誰來負責老年人的出行”等權責不明晰問題仍然存在，從而大大降低了政策執行效果。

其次，“政策共識”未充分形成。在現實中，老年人智慧出行政策的執行還受到“政策共識”的制約，即各地方政府在對“該不該重視老年人智慧出行”之問題上還存在著“認識偏差”。有的地方政府認為老年人智慧出行問題是關乎民生的社會問題，必須重視并盡快予以解決。有的地方政府，在以“經濟為主”的理念影響下，對老年人出行問題未給予充分重視，認為可以邊緣性或象征性執行。“政策共識”的缺失，使得各地方政府、各部門之間功能發揮不充分。

最后，服務保障供給不足。適量的服務保障是政策取得成功的必要條件[17]，在老年人智慧出行政策執行過程中，資金、技術以及人員的供給不足會極大影響執行效果。唯有三者相互關聯，共同發揮作用，才能為政策執行提供更好的支持與保障。

（三）調試性困境：“傳統”與“智能”間的沖突

所謂政策執行對象的適用性，是指特定政策只適用于特定對象（政策對象亦稱目標群體）[18]。老年群體作為智慧出行政策的直接對象，現階段主要使用傳統公共交通方式出行，但伴隨著數字化時代的到來，傳統的出行方式已經不能夠滿足人們的出行需求。線上操作、智能識別、電子支付等在日常出行中被頻繁使用。“傳統”出行受“智能”便捷出行的沖擊，使得老年群體在出行過程中存在一定的困難，并突出體現在思維、習慣、費用、操作難易程度四個方面。

一是觀念沖突。部分老年人從主觀上抗拒智能設備，覺得沒有必要學習新事物，加之老年遺忘癥也會使老年人對智能設備產生抵觸，更傾向于選擇傳統出行方式。多數老年人在退休之后會逐漸脫離社會減少社交，很多事務都交由子女代為辦理，從而使老年人對智能設備的可操作性產生感知缺失，并加深了其對新設備的刻板印象。

二是習慣依賴。許多老年人在多年的外出過程中養成了固定的出行習慣，隨著年齡的增長這些習慣不斷得以強化，因此在面對新興智慧出行方式時，往往堅持自己的習慣與觀點，不愿接受新的出行方式。與此同時，隨著年齡的增長，記憶力下降、學習能力不斷減弱、身體機能逐漸衰退，學習新型智能產品比較吃力，容易產生挫敗感，也使得老年人對智能產品的使用產生畏難心情。

三是費用顧慮。因為老年人對年輕時候經歷過的苦難記憶深刻，晚年獲取財富的能力又有限（主要來源為退休金、政府補貼、子女親友饋贈等）因此相對于年輕人而言較為節儉。而智能設備相較于老年機價格較為昂貴，通信費用也更高，因此也是老年人不愿意接受智能設備的原因之一。

四是操作障礙。因智能設備字體小、步驟多、切換界面復雜等，加之大多數老年人受教育程度較低，沒有熟練使用智能設備的能力，導致老年人容易放棄或排斥對智能設備的使用。即便一些地區開設有計算機、互聯網和智能手機的使用課程，但相對老年群體而言，其覆蓋面過小，對整體性提升的作用還不夠。科技發展為我們提供便利，卻也使老年人陷入數字鴻溝，“傳統”與“智能”的沖突在社會發展中愈發激烈，使得老年人智能出行公共政策執行受阻。

三、跨越數字鴻溝：老年人智慧出行政策的落地之策

要跨越老年人智慧出行面臨的數字鴻溝，不僅要建立政府部門間的信息協同機制，還需要建立“政府—企業—社會”的協同共治模式，在實行“傳統”與“智慧”并行的政策中服務于老年人的智慧出行。

（一）建立政府部門間信息協同聯動機制

政府部門間信息協同聯動機制是指，通過在政府與政府之間、政府與部門之間、部門與部門之間共享資源、信息和數據等，實現各層級、各部門廣泛參與，形成信息協同聯動機制，提高政策執行過程的運行效率，從而推動政策目標的實現。針對政策體系和各部門之間的復雜科層結構問題，提出如下建議。

一是要建立社保、交通、財稅等各部門之間長期的信息互通協調機制。要建立面向老年人的信息協同聯動機制，讓每個行為主體在公開、平等、合理對話的基礎上，不斷增進彼此的信任和理解，相關部門要想辦法滿足老年群體在交通出行中產生的新需求。多部門聯動是當前提高行政效率的有效手段，要加強組織協調，在不改變部門職責、權限和管理程序的前提下，加強橫向與縱向的協調聯動，形成各司其職、聯合管理、高效運作的新工作格局[19]。同時，要積極研發加密技術，嚴格管控政務數據的操作與傳輸，做到有效防止個人信息的泄露。只有建立合理高效的多部門聯動機制，才能有效解決老年人出行需求。

二是要建立老年人服務檔案，打破信息壁壘。以政務服務、公共交通、政策補貼等方式為信息源，建立老年人服務檔案，對信息進行梳理，建立相關的信息平臺，以滿足老年人對出行和公共資源的需求。此外，還要充分發揮服務檔案的功能，提高對老年群體服務的效率和質量，這有利于政府的科學管理，也有利于為國家決策提供參考。最后，要采取有效的防范措施，強化技術監督，對非法獲取個人信息的行為進行懲戒，切實保障老年人的信息安全。

三是要精準投放惠老公共服務。建立老年人服務檔案后，要根據數據統計分析，精準識別老年人出行服務需求，精準定位相關出行機構的性質，充分發揮政府職能。在最大限度利用現有公共服務資源的基礎上，創新管理模式，為老年人提供精細化、集約化的出行服務，滿足老年群體的出行需求。同時，對有不良記錄的老人應采取規勸或限制措施，逐步形成規范化的社會服務模式。要完善養老服務評估機制，加強對資金的監管，規范補助發放辦法，實現公共服務、公共資源的精準投放，使老年人獲得優質的出行服務。

（二）構建“政府-企業-社會”的協同共治模式

政府是公共政策的重要主體，公共政策是政府實現其職能的工具[20]。隨著社會結構的轉型，政府也不再是公共政策的唯一執行主體。從構成要素、參與形式和價值目標等方面來看，我國老年人智慧出行政策的執行主體主要有政府、企業和社會。針對這些主體之間協同共治的責任缺失，現階段，要推動構建“政府-企業-社會”的三方聯動共治模式，實現相互促進、優勢互補。這也是最契合中國現階段社會發展特征的公共治理模式。

一是發揮政府在互動共治過程中的引導作用。在老年人智慧出行政策的執行過程中，政府仍然是協同共治的主導角色。一方面，當下老年人是一個龐大的群體，養老問題是當前較為緊迫的社會問題，因此政府不得不承擔相應職責；另一方面，智能助老市場服務消費能力較弱，是影響市場主體積極性的主要因素之一，如果消費者的支付能力較低，市場需求會相應減少，就會導致市場主體缺乏足夠的動力進入市場。而幫助老年人出行的社會組織力量也較為薄弱，無法承擔牽頭責任。因此，政府要發揮引導作用，動員各方力量參與共治。具體而言，第一，政府應牽頭以公共交通為主，其他各類非公共交通為補充，開發老年人智慧出行應用程序。該程序應基于大數據、人工智能等技術，對交通信息進行綜合分析、實時推送。第二，整合和收集城市道路、公共交通等大數據資源，統一對這些數據進行維護和處理，使其達到可發布、可共享的規范要求。第三，公共交通服務要更加精準化、個性化、智能化。能根據老年人出行習慣和實時路況，推送個性化出行方案，能根據出行目的地自動生成多個優化的出行方案，縮減老年人出行等候時間。第四，平臺采集的數據應能夠真實反映老年人出行狀況，將數據進行加工處理，挖掘其深層次的信息，便于政府作出更科學的決策。總之，只有發揮政府在互動共治過程中的引導作用，才能更好地貫徹落實老年人智慧出行政策。

二是提升企業與社會的協同共治能力。我國老年群體人口基數大，在解決老年群體智慧出行問題上，政府應搭建平臺，吸引和鼓勵更多的企業和社會力量協同共治，以更好地滿足老年人的出行需求；利用現有資源，鼓勵有能力的企業和社會力量為老年群體提供更專業的服務。比如在滴滴出行、曹操出行、T3出行等約車軟件上，新增“一鍵叫車”功能方便老年人使用；依托95128預約服務，加快在全國各大網約車平臺開通電話叫車業務；網約車平臺通過大數據分析，優先為老年人派單。

三是不斷提高協同共治效率，降低治理成本。技術和制度是影響政策執行效果的關鍵因素，信息數據作為一種治理技術可以有效提高治理效率。目前在老年人智慧出行政策執行過程中，各級政府、各部門雖能都逐漸建立起了自己的信息數據平臺，但這些數據存在碎片化的問題，無法實現多場景的互聯互通。因此，應當通過互動共治促進數據庫的建設，以數據庫建設優化互動共治可以雙向推進。在制度設計方面，要確保主體參與，逐步形成共治目標的清晰認識，有助于各部門間達成共識、建立信任和推動協同合作。

（三）實現“傳統”與“智能”服務并行的惠老政策

隨著技術的進步和產品化，智慧化出行應運而生。智慧化出行是指利用互聯網、大數據等技術，對交通出行進行智能化升級，以提高出行效率、降低成本、改善用戶體驗和減少環境污染。智能化出行與傳統出行的融合，本質上是對傳統出行方式的解構，是新的智慧出行方式的建構。因此，在這個日益開放和多元化的時代，在推進社會和諧的過程中塑造和確立傳統與智能的共通性，才能為“惠老”發展營造更好的內外環境。

一方面，堅持“傳統”和“智能”兩條腿走路原則。科技應以人為本，在技術開發上考慮到老年群體的需求，讓技術適應老年人，而非制造過高的學習門檻。要推動政務服務、社區服務、社交通信等高頻服務的“線上+線下”兩條腿走路模式，堅持“線上+線下”相結合，既要鼓勵智能技術的有效推廣和應用，同時又要合理地保留老年群體所熟知的傳統服務方式，便利老年人日常交通出行。“兩條腿走路”就是要兜底、能兼容。所謂“兜底”，是既要鼓勵推廣新技術，又要保留老年人熟悉的傳統出行模式；所謂“兼容”，是相關部門、企業要優化、提升軟硬件的設計，讓“傳統”與“智能”雙軌運作，充分兼顧不同群體（尤其是老年人群體）的需求。

另一方面，堅持線下人工服務的協作。在運用智能技術的同時，要求醫療、交通、社保、民政等高頻業務也要保留傳統的服務模式。各企業、部門應保留線下的辦事渠道，并進一步向基層延伸，滿足老年人的使用習慣。第一類就是要保留傳統的紙質憑證，例如社區、醫院等高頻服務機構，可以向不會掃碼的老年人提供紙質證件。同時，要盡快打通信息壁壘，逐步拓寬身份證、社會保障卡、老年卡等證件的使用范圍。第二類是建立老年人特殊服務渠道，包括各類政務服務、生活服務的綠色通道等。第三類是保留人工咨詢專線、現場引導人員、人工窗口等，直接為老年人提供服務。第四類是保留現金支付，不能出現以無零錢等借口拒收現金的現象，從而進一步改善老年人出行體驗。

綜上所述，推進老年人智慧出行政策的落地執行，絕不僅僅是政府的責任，還需企業與社會多方力量的共同參與。因此，通過推動建立政府部門間信息協同聯動機制、構建“政府-企業-社會”的互動共治模式、實現“傳統”與“智能”并行的惠老政策措施，能夠進一步滿足老年人出行的個性化需求，打造更加智慧化的老年人出行服務體系，實現老年人智慧出行政策的切實落地并取得良好效果。

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[責任編輯：李利林]