美國航空冷戰政策的緣起、演進和調整（1947—1963）

舒建中　秦瑩

摘 要： 冷戰格局形成之際，利用國際民用航空實施遏制戰略成為美國全球冷戰布局的重要環節，此即航空冷戰。通過單邊和多邊相結合的方式，美國構筑了針對蘇聯和東歐國家民用航空技術與設備的出口管制體系。在民用航線問題上，美國致力于打造限制甚至封鎖蘇聯和東歐國家民用航空活動的所謂“空中鐵幕”。基于自身利益的考量，英國等西歐國家從一開始就對美國的航線限制政策持有不同立場，美國試圖切斷東西方民用航空聯系的努力未能如愿。面對國際民用航空的發展及美蘇航空技術實力對比的變化，美國最終放棄構建“空中鐵幕”的政策圖謀。美國航空冷戰政策的演進證明，國家利益考量和技術實力對比是決定航空冷戰走向和國際民用航空格局的關鍵因素。

關鍵詞： 美國；航空冷戰；國際民用航空；空中鐵幕；出口管制

作為經濟冷戰的重要方式之一，利用國際民用航空實施遏制戰略是美國冷戰布局的重要環節與全球冷戰戰略的組成部分，此即航空冷戰。在整個冷戰期間，國際民用航空始終是一個具有高度政治性的問題。①

1947—1963年間美國推行的航空冷戰，尤其是航線限制政策，則是國際民用航空從屬于冷戰競技場的集中體現。因此，追溯美國航空冷戰政策的演進軌跡，對于梳理經濟冷戰的脈絡，厘清特定領域冷戰博弈的不同走向及其影響因素，無疑具有重要的學術價值。對于航空冷戰，西方學術界做了初步探討，②中國學術界對此問題的研究則幾乎是空白。本文依據美國外交檔案資料，致力于剖析國際民用航空與冷戰的關系，審視美國航空冷戰政策的設計、實施和發展演進歷程，以期為航空冷戰研究盡綿薄之力。

一、美國航空冷戰政策的確立及早期實踐

第二次世界大戰結束后，美國推動建立了第一個全球性的國際民用航空制度體系——芝加哥—百慕大機制（Chicago-Bermuda Regime），確立了美國在國際民用航空領域的主導地位。③在芝加哥—百慕大機制于1946年正式確立之際，美蘇矛盾逐步擴大，美國隨即著手調整對蘇政策，籌劃適用于對蘇戰略需要的國際民用航空政策隨即納入美國政府的議事日程。

早在1946年底，美國政府相關機構就啟動了評估對蘇民用航空政策的進程。在杜魯門主義出臺的前一天，即1947年3月11日，中央情報小組（Central Intelligence Group，中央情報局前身）向美國政府相關部門提交了一份有關蘇聯民用航空政策的報告。該報告認為，蘇聯民用航空的政策立場是：拒絕參與國際民用航空組織和多邊民用航空協定，拒絕賦予其他國家在蘇聯領土的著陸權和蘇聯領空的飛越權。該報告指出，蘇聯采取上述立場的原因，除缺乏民用航空技術裝備和遠程客機外，更為重要的是基于政治和軍事安全的考量。該報告強調，蘇聯的政策損害了美國倡導的國際民用航空的互惠原則，因而遭到美國的強烈反對。（“Future Soviet Participation in Long-Range International Air Transport，” Central Intelligence Group，March 11，1947，U.S.Declassified Documents Online （cited as USDDO），No.CK2349533983，pp.1-2.）

應當看到，互惠原則是美國主導的以芝加哥—百慕大機制為核心的戰后國際民用航空制度的核心原則，其具體內涵是互惠的著陸權和飛越權，以及民用航空市場準入的非歧視原則。（舒建中：《美國與戰后國際民用航空制度的建立》，《美國研究》，2015年第4期，第126頁。）毫無疑問，美國力推國際民用航空的互惠原則是基于其強大的綜合實力和無與倫比的航空優勢。更為重要的是，互惠原則有利于美國拓展國際民用航空市場，維護其航空市場利益。另一方面，蘇聯立足于國家安全的考量，拒絕向其他國家開放民用航空市場，從而與美國主導的國際民用航空的互惠原則相悖。從這個意義上講，出于不同的利益考量，美蘇兩國對國際民用航空及其制度規則有著完全不同的立場和看法，為美國在冷戰對抗的背景下制定并推行航空冷戰和遏制政策埋下了伏筆。

隨著杜魯門主義的出籠，美蘇冷戰格局形成，航空遏制成為美國對蘇聯和東歐國家民用航空活動的重要手段。美國國務院依托前期的政策分析，迅速制定了一項針對蘇聯和東歐國家的“過渡性民用航空政策”（Interim Civil Aviation Policy），強調美國無意與蘇聯就民用航空協定進行談判，但應盡力爭取同東歐國家達成雙邊民用航空協定，以期利用國際民用航線楔入東歐并抵近蘇聯。（“Editorial Note，” Undated，U.S.，Department of State，Foreign Relations of the United States （cited as FRUS），1948，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1974，p.436.）由此可見，在冷戰格局形成之初，國際民用航空事務已經納入美國蘇東政策的戰略范疇，目的就是將民用航空作為影響東歐國家并遏制蘇聯的工具。

為推動“過渡性民用航空政策”的實施，美國展開了相應的外交努力。在致美國駐英國和意大利等歐洲國家使領館的電文中，國務卿馬歇爾指出，從政治和經濟的角度看，目前情況下恢復西歐和東歐之間的民用航線比采取遏制方式對美國更為有利；如果局勢發生不利變化，美國將尋求在東西歐民用航線上采取嚴厲的遏制政策。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” January 20，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.437-438.）“過渡性民用航空政策”是冷戰戰略醞釀期間美國的一項權宜之計，是遏制政策設計完成之前的臨時措施。隨著東西方關系的發展變化，美國國際民用航空政策將做出符合冷戰需要的調整。

1948年捷克斯洛伐克“二月事件”之后，美國立即調整了針對蘇聯和東歐國家的民用航空政策。在3月8日致部分美國駐外使領館的電文中，國務卿馬歇爾強調，東西歐民用航線有利于蘇聯拓展政治權力，為此，美國應阻止東歐國家的民用航空活動。（“The Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 8，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.439.）以“二月事件”為轉折點，美國針對蘇東國家民用航空政策中的遏制因素明顯增強。

作為航空冷戰政策的第一個舉措，美國總統杜魯門于1948年3月26日發表聲明，宣布對民用飛機及其零部件實行出口管制政策，目的就是阻止蘇聯和東歐國家獲得民用航空設備。（“Editorial Note，” Undated，FRUS，1948，Vol.4，p.528.）沿著杜魯門主義的政策邏輯，美國開啟了推進航空冷戰的政策歷程。

4月28日，美國中央情報局（以下簡稱中情局）向國家安全委員會提交了一份長達38頁的有關蘇聯航空政策的報告，認為蘇聯民用航空政策的目標不僅旨在將蘇聯同其衛星國緊密地聯系在一起，而且試圖將發展民用航空作為擴充空中軍事實力的準備。鑒于此，報告認為蘇聯的民用航空政策必將損害世界范圍內民用航空運輸的發展。（“Soviet Military and Civil Aviation Policies，” Central Intelligence Agency，April 28，1948，USDDO，No.CK2349526531，p.21.）中情局報告對蘇聯的民用航空政策、蘇聯與東歐國家的民用航空關系做出了基于冷戰背景的預判，目的就是為美國設計制定航空冷戰政策提供依據。

另一方面，東西歐之間長期保持著民用航空聯系，東歐地區是英國等西歐國家重要的民用航空市場，因此西歐國家均抱有恢復并拓展東歐航線的愿望。在“二月事件”之后，英國、法國、意大利、荷蘭等國仍然繼續與匈牙利、南斯拉夫等國商談民用航空事宜，引起美國的擔憂。（“The Secretary of State to the Embassy in France，” May 7，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.445-446.）面對冷戰格局的發展及東西歐民用航空對美國冷戰戰略的挑戰，美國決意將民用航空領域納入冷戰對抗的范疇。

立足于冷戰視角下對蘇聯民用航空政策的推定和判斷，美國政府機構于6月舉行一系列聯席會議，由國務院牽頭對“過渡性民用航空政策”重新進行全面評估。與會者認為，“過渡性民用航空政策”制定于“二月事件”之前，而歐洲局勢的變化徹底改變了國際環境，與蘇聯及東歐國家建立互惠和自由的商業航空聯系的條件均已不復存在。鑒于此，美國必須考慮采取限制民用航空的政策，聯合英國、法國及其他西方國家，阻斷蘇聯和東歐國家所有的國際商業航空通道。（“US Commercial Aviation Policy in Eastern Europe，” June 14-21，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.448-451.）至此，制定符合美國遏制戰略的更加全面的航空冷戰政策進入美國決策層的視野，而美國主導的基于自由商業原則的國際民用航空規則體系，則為其設計東西方航線（East-West Airlines）（冷戰背景下的東西方航線，核心是連接西歐與東歐及蘇聯之間的民用空中航線。在美國航空冷戰政策的框架下，對東西方航線的限制成為美國針對蘇聯和東歐國家實施戰略遏制的一個重要環節。）限制政策提供了制度依托。

1948年6月下旬，第一次柏林危機爆發，美國遂加緊制定遏制蘇聯和東歐國家的民用航空政策。7月1日，美國國家安全委員會舉行會議，針對蘇東集團的民用航空政策進行討論并達成原則共識。（“Minutes of the 14th Meeting of the National Security Council，” White House，July 1，1948，USDDO，No.CK2349395263，p.1.）經過進一步的周密謀劃，美國國家安全委員會于7月12日批準了題為“美國對蘇聯及其衛星國的民用航空政策”的文件（NSC 15/1，下文簡稱“15/1號文件”）。該文件聲稱，由于在捷克斯洛伐克發生的“二月事件”，以及蘇聯采取的旨在將美國民用航空限制在其控制區域之外的進攻性政策，加之蘇聯國際民用航空政策主要基于軍事和政治意圖而非自由商業目的，美國不得不做出政策調整?！?5/1號文件”特別強調，在蘇東集團中，捷克斯洛伐克是國際民用航空組織創始成員國，擁有相對健全的民用航空工業和國際航線體系，并于1946年1月同美國簽訂了雙邊航空運輸協定，運營飛往倫敦、巴黎、阿姆斯特丹、羅馬、雅典、貝魯特等地的國際航線，從而為蘇聯集團抵近西方國家并施加影響開辟了通道。因此，限制包括捷克斯洛伐克在內的東歐國家及蘇聯的國際民用航空活動顯得尤為迫切。基于冷戰戰略的考量，“15/1號文件”規定：1.美國不再尋求與蘇聯和東歐國家訂立雙邊民用航空協定，中止履行美捷兩國之間的民用航空協定；2.阻止西歐和近東國家在履行與東歐國家業已達成的民用航空協定方面采取任何積極的行動；3.與英法合作，暫停東歐國家的民用航空飛越美英法三國在德國和奧地利的占領區；4.聯合西方世界，強化針對蘇聯和東歐國家民用飛機、發動機及航空零部件的出口管制政策，拒絕向蘇東國家的民用航空器提供維修和保障服務。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” July 12，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.451-456.）

作為美國實施航空冷戰的第一份政策文件，“15/1號文件”正式確立了以航線限制和出口管制為主要內容的航空冷戰策略，奠定了美國針對共產主義世界推行航空遏制（Aviation Containment）的政策基礎，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.94-95.）國際民用航空成為美國展開冷戰博弈的重要工具，限制東西方之間的民用航空活動成為美國尋求構建所謂“空中鐵幕”（Air Iron Curtain）的基本手段。

在完成政策設計之后，美國國務院隨即將“15/1號文件”發往相關駐外使領館，同時強調指出，此文件目前僅作為內部指導意見。由于英國的支持至關重要，美國計劃先期與英國就“15/1號文件”進行磋商，以便為相關政策的進一步實施創造條件。（“The Secretary of State to the Embassy in Denmark，” July 14，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.456.）

按照國務院設計的路徑，美國和英國于1948年7月就針對蘇聯和東歐國家的民用航空政策舉行了兩輪會談。為尋找政策依據，美方辯稱，蘇聯在排斥西方國家的民用航空進入蘇東地區的同時，還利用東歐國家的民用航空在西歐、近東和中東地區實施超越“空中鐵幕”的單邊滲透，以期實現其政治和戰略目的，因此，“過渡性民用航空政策”已經難以實施，美國、英國及其他西方國家應采取更加嚴格的民用航空政策。與“15/1號文件”設計的限制性民用航空政策不同，美國國務院在與英方磋商時還對政策進一步加碼，提出了更加嚴厲的航空遏制舉措，包括拒絕與蘇聯和東歐國家訂立民用航空協定，禁止蘇聯和東歐國家的民用飛機抵達或飛越西歐、近東和中東地區等。對于美方的提議，英國以需要考慮為由，沒有立即做出回應。（“Aide-Mémoire： The United States Embassy in the United Kingdom to the British Foreign Office，” July 19，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.457-461;“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State，” July 21，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.462.）

經過兩個多月的延宕，英國于1948年10月1日對美國的航空冷戰政策做出回復。英方首先對航線問題提出質疑，認為禁止蘇聯和東歐國家的民用飛機進入西歐、近東和中東地區需要相關國家的通力合作，但由于英國、法國、荷蘭等西歐國家及部分中東國家均經營著飛往東歐的民用航線，因此，達成禁飛合作非常困難；其次，英國認為，在蘇聯和東歐國家之間存在矛盾的情況下，維持西歐和東歐的民用航空聯系才是明智之舉。另一方面，英國同意阻止蘇聯和東歐國家的民用飛機進入中東和遠東（而非美國方案中的近東）地區，認為西方國家應協調行動，禁止向蘇聯和東歐國家出口民用飛機及其零部件等航空設備。（“The Chargé in the United Kingdom （Bliss） to the Secretary of State，” October 1，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.467-469.）

由此可見，在東西方航線問題上，英國的立場與美國既有共識，又存在差異?；诰S護英國傳統利益的考量，英國支持在中東和遠東地區針對蘇東國家采取航線限制甚至阻遏措施。關于航空出口管制問題，英國認為，在“柏林封鎖”的情勢下，英國無意向蘇聯和東歐國家出口航空設備以改善其航空能力，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.100-101.）同意美國有關航空出口管制的政策立場。

面對英國的態度，美國深知東西方航線限制政策難以即刻付諸實施，為此于1948年10月21日回復英方，同意暫不討論禁止東西方航線問題，同時致力于推進航空出口管制及中東和遠東地區的航線限制政策。（“The Acting Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” October 21，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.472-473.）至此，美國設計的航空冷戰政策中的一個重要議題——限制乃至關閉東西方航線——被迫擱置，從而繞開了美英磋商中的一個顯著分歧。

在進一步協調立場后，美英雙方于1948年12月6日達成一份題為“英國和美國對蘇聯及其衛星國的民用航空政策”的共同立場文件（Memorandum of December 6，以下簡稱“12·6備忘錄”），正式確立了美英航空冷戰政策的行動方案，主要包括：1.原則上不得向東歐國家的民用航空提供服務許可；2.禁止直接或間接向蘇聯和東歐國家出口民用飛機及其零部件等航空設備；3.拒絕向蘇聯和東歐國家的民用航空器提供維修和保障服務。與此同時，英國聲明，鑒于英國和捷克斯洛伐克保持著傳統的民用航空聯系，英國認為維持倫敦—布拉格航線的運行對英國和歐洲都是有利的，因此，英國將繼續履行與捷克斯洛伐克的雙邊民用航空協定。（“Memorandum： United Kingdom/United States Civil Aviation Policy towards the Soviet Union and Its Satellites，” December 6，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.484-488.）12月7日，美英共同擬定了一份政策指令，要求各自駐外使領館向西歐和中東地區的駐在國政府通報“12·6備忘錄”的有關內容，敦促相關國家共同實施航空冷戰政策。對于美英兩國共同制定的“12·6備忘錄”和政策指令，西歐國家和部分中東國家迅速予以回應和支持。（“Draft Instruction： United Kingdom/United States Civil Aviation Policy towards the Soviet Union and Its Satellites，” December 7，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.482-484.）

毫無疑問，“12·6備忘錄”和相關政策指令的制定意味著美英經過艱苦的討價還價，最終就航空冷戰政策達成了基本共識，并獲得西歐和部分中東國家的認可，美國“15/1號文件”的政策設計發展成為有關國家共同的行動方案，美國發起的航空冷戰步入實施階段。同時應當看到，對于東西歐民用航線問題，“12·6備忘錄”僅做出了原則性限制的模糊規定，美國和西歐國家在此問題上的分歧依然較為明顯。

聯合中東國家針對蘇聯和東歐實施航線限制是美國航空冷戰政策的重要內容，在美國的積極推動下，相關中東國家迅速采取行動。截止到1949年1月底，伊拉克、埃及先后宣布中止履行與捷克斯洛伐克的民用航空協定。（“The Chargé in Iraq （Dorsz） to the Secretary of State，” January 26，1949，FRUS，1949，Vol.5，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1976，pp.185-186;“The Chargé in Egypt （Patterson） to the Secretary of State，”January 28，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.187-188.）敘利亞、黎巴嫩、伊朗等國亦緊隨其后明確表示支持美國的相關政策，拒絕向捷克斯洛伐克等東歐國家提供民用航空服務。（“Editorial Note，” Undated，FRUS，1949，Vol.5，p.194.）美國在中東地區推進航空冷戰的政策布局取得一定進展。

此外，美國聯合其他國家共同推進航空出口管制的政策布局亦漸次鋪展。截至1949年5月，美國與英法等國達成協議，禁止向蘇聯和東歐國家出口民用飛機等航空裝備。（“The Acting Secretary of State to the Secretary of Defense （Johnson），” June 1，1949，FRUS，1949，Vol.5，p.204.）11月，美國主導的巴黎統籌委員會（簡稱巴統）宣布成立，航空設備被納入巴統組織的禁運清單，美國發起的民用飛機及航空技術和設備的出口管制實現多邊化。（關于巴統組織技術出口管制政策的詳細論述，參見崔丕：《美國的冷戰戰略與巴黎統籌委員會、中國委員會（1945-1994）》，東北師范大學出版社2000年版。）另一方面，由于英國的竭力反對，美國構建“空中鐵幕”的一個重要維度——東西方航線限制問題依然懸而未決。

總之，冷戰格局形成后，航空冷戰成為美國冷戰戰略的組成部分，其重點是限制甚至封鎖蘇聯和東歐國家的國際民用航空活動。由于英國等西歐國家在東西方航線問題上持有不同的立場，美國試圖切斷東西歐民用航空聯系的“空中鐵幕”政策未能如愿。另一方面，在英國的支持下，美國尋求限制蘇聯和東歐國家在中東地區民用航空活動的政策取得進展。通過單邊和多邊方式，美國構筑了針對蘇聯和東歐國家民用航空技術和設備的出口管制體系，基本實現了航空設備禁運的政策目標。隨著冷戰格局的進一步演進，美國開始醞釀新的政策舉措。

二、美國航空冷戰政策的發展及階段性實施

由于英國的反對，美國力主的限制甚至關閉東西方航線的議題被迫擱置。另一方面，包括英國、荷蘭、比利時在內的西歐國家不顧美國的阻攔，繼續尋求發展同東歐國家的民用航空關系并取得一定進展。1949年3月，荷蘭、英國分別同匈牙利達成訂立民用航空協定的意向。對此，美國表示強烈不滿，指責英國的行為完全違背了美英針對東歐國家民用航空的聯合政策，認為西歐國家的此類行為將嚴重削弱“12·6備忘錄”的有效性。英國則辯稱，東西歐民用航空關系的發展有助于歐洲經濟的恢復，美國夸大了東歐民用航空活動的安全威脅。（“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State，” April 28，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.196-198.）由此可見，盡管英荷等西歐國家總體上支持美國的航空冷戰政策，但在東西方航線問題上，美國和西歐國家的立場并不相同，且雙方分歧呈現擴大的趨勢。

面對上述分歧，美國政府相關機構于1949年5月5日舉行聯席會議，商討應對之策。與會者一致認為，英國是美國尋求構建“空中鐵幕”的第一個障礙，由于英國在東西方航線問題上固執己見，無視東歐國家民用航空活動對西方世界構成的安全威脅，“15/1號文件”的實施面臨巨大困難，美國不得不重新審視“15/1號文件”的政策策略。為此，會議建議國務院征詢參謀長聯席會議（以下簡稱“參聯會”）的意見，進一步厘清東西方航空政策中的安全涵義。（“Memorandum of Conversation，by the Acting Chief of the Aviation Division （Carter），” May 5，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.198-204.）

1949年7月20日，參聯會回復國務院，對東西方民用航空關系的軍事和安全內涵做出新的解讀。參聯會認為，維持并發展東西方民用航空關系同樣可以發揮遏制的功效，即所謂“民用航空滲透”（Civil Air Penetration），鑒于此，參聯會建議美國國家安全委員會重新審議“15/1號文件”。（“The Under Secretary of Defense （Early） to the Secretary of State，” July 20，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.206-207.）與國務院力推東西方民用航空脫鉤的政策構想不同，參聯會主張借助東西方民用航空活動，針對蘇聯和東歐國家實施經濟和政治滲透，借此實現遏制戰略的目標。

根據參聯會的建議，美國啟動了“15/1號文件”的修改進程。1949年12月27日，美國國務院致函國家安全委員會，就新的民用航空政策提出建議。國務院指出，美國政策調整的目的是尋求解決與西歐國家的分歧，允許東西方之間維持一定條件的民用航空聯系。另一方面，美國應敦促近東、南亞和非洲地區的國家采取措施，阻斷與蘇聯和東歐國家的民用航空活動。（“The Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Souers），” December 27，1949，FRUS，1949，Vol.5，pp.220-221.）

在進一步斟酌后，美國國家安全委員會于1950年1月5日通過“美國對蘇聯及其衛星國的民用航空政策”的修改文件，并獲得杜魯門總統的批準，此即“美國國家安全委員會第15/3號文件”（NSC 15/3，以下簡稱“15/3號文件”）。“15/3號文件”認為，由于西歐國家在東西歐民用航線問題上持不合作的立場，捷克斯洛伐克和波蘭仍然運行飛往西歐的航班，因此，美國的東西方航線限制政策是無效的，確立一項可以獲得西歐國家傾力支持的民用航空政策成為當務之急?！?5/3號文件”強調，促使美國調整東西方民用航空政策的首要因素，是借助民用航空實施針對蘇聯和東歐國家的“民用航空滲透”。為此，“15/3號文件”規定：1.美國和西歐國家可以在互惠的基礎上與東歐國家訂立民用航空協定，發展民用航空關系；2.敦促近東、南亞和非洲地區的國家與美國合作，遏制蘇聯和東歐國家的民用航空活動；3.強化針對蘇聯和東歐國家的民用飛機及相關航空設備的出口管制。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” January 5，1950，FRUS，1950，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1980，pp.1-6.）由此可見，盡管“15/3號文件”不得不放棄了“15/1號文件”確立的針對東西方航線的限制性民用航空政策，但基于“民用航空滲透”的意圖，美國實施航空冷戰的政策本質并未改變。

鑒于英國是美國新的東西方民用航空政策的首要合作對象，國務院隨即于1950年1月17日向英方通報了“15/3號文件”的相關內容。2月3日，英方回復美國，稱原則上同意美國新的民用航空政策。（“The Embassy in the United Kingdom to the British Foreign Office，” May 5，1950，FRUS，1950，Vol.4，p.25.）美國隨之啟動了實施“15/3號文件”的談判程序。

為推動“15/3號文件”的磋商進程，美國國務院于5月5日起草了一份新的針對蘇聯和東歐國家的民用航空政策方案并遞交至英方（Memorandum of May 5，簡稱“5·5備忘錄”），希望由美英兩國聯合通報有關國家并共同實施。為表明繼續奉行航空冷戰和遏制戰略的立場，在闡述了“15/3號文件”的出臺背景后，美國在“5·5備忘錄”中專門對比了“15/1號文件”和“15/3號文件”的異同。二者的共同點在于，美國始終堅信蘇聯和東歐國家的民用航空活動主要基于軍事目的，并認為應強化針對蘇聯和東歐國家的民用飛機以及航空設備的出口管制政策?！?5/1號文件”和“15/3號文件”的不同之處主要體現在兩個方面：1.政策手段的變化。為應對蘇聯和東歐國家民用航空活動對西方世界的威脅，“15/1號文件”僅提出了一項政策措施，即通過在西歐和中東地區構建“空中鐵幕”，限制甚至封鎖蘇聯和東歐國家的國際民用航空活動。“15/3號文件”則通過在美國、西歐與東歐之間發展民用航空的方式，實施針對蘇聯和東歐國家的“民用航空滲透”，是一種更加積極的應對蘇聯威脅的政策手段；2.地域范圍的擴展。“15/1號文件”的適用范圍僅限于蘇聯、東歐國家及其周邊地區?！?5/3號文件”的適用范圍則是全球性的，凡是蘇聯和東歐國家民用航空試圖運營的地區，均在“15/3號文件”的針對范圍內。（“Memorandun： Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” May 5，1950，FRUS，1950，Vol.4，pp.25-30.）作為“15/3號文件”的具體執行機構，國務院在“5·5備忘錄”中刻意強調航空滲透的冷戰目標，預示著美國仍將利用一切手段，繼續推進航空冷戰政策。

此后，美英圍繞“5·5備忘錄”展開了密集討論。經過10個月的延宕，美英兩國于1951年3月就“5·5備忘錄”的實施達成一致，并以美英聯合方案的方式通報相關國家，美國“15/3號文件”的政策構想進入實施程序。在致美國駐外使領館的電文中，國務院強調，“15/3號文件”絕沒有改變“15/1號文件”的政策目標，絕不意味著美國放棄航空遏制政策。（“The Acting Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 2，1951，FRUS，1951，Vol.4，Part 2，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1985，pp.1227-1229.）中情局在一份情報評估報告中同樣聲稱，西方世界針對蘇東集團的強有力的民用航空政策不僅可以遏制克里姆林宮擴展國際航線網絡的努力，而且可以有效縮減和中斷蘇東集團重要的航空運輸連接點。與此同時，民用飛機及相關航空設備的出口管制將導致蘇聯和東歐國家無法獲得足夠的航空維修和保障服務，迫使蘇東集團改變或削減航線計劃和航班安排。（“Vulnerability of the Soviet Bloc to Economic Warfare，” Central Intelligence Agency，February 19，1951，USDDO，No.CK2349421088，p.7.）以上事實表明，“15/3號文件”只是美國為回應西歐國家所采取的變通之策，航空冷戰依然是美國的既定政策，航空滲透和航空遏制雙拳并舉成為美國針對蘇聯和東歐國家實施“空中鐵幕”政策的新內涵和新特征，其中航空遏制（包括繼續尋求航線限制和強力推進出口管制）依然是美國的政策重點。

根據“15/3號文件”的要求，美國國務院于6月5日向國家安全委員會提交了執行“15/3號文件”的第一個進展報告。關于民用航空活動，該報告宣稱，蘇聯和東歐國家的民用航空活動總體上被限制在鐵幕之內，僅有波蘭和捷克斯洛伐克運營飛往西歐的民用航線。關于航空出口管制，該報告指出，民用飛機及其零部件和設備的出口管制政策得到順利實施，集中體現了航空遏制政策的成功推進。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” June 5，1951，FRUS，1951，Vol.4，Part 2，pp.1265-1267.）

1951年9月24日，美國國務院向國家安全委員會提交了“15/3號文件”的第二個報告，總結了航空冷戰的新進展。該報告指出，由于捷克斯洛伐克扣押兩架美國軍用飛機及飛行員，并以間諜罪逮捕美國記者威廉·奧蒂斯（史稱“奧蒂斯事件”），美國采取了一系列報復行動，民用航空亦在報復手段之列。在美國的敦促下，英國和法國于9月宣布暫停捷克斯洛伐克航空公司在西歐地區的民用航空活動。在此之前，為干擾和破壞由蘇聯發起并在東柏林舉行的1951年世界青年節，美國于7月聯合英國和法國共同采取行動，拒絕所有前往布拉格和柏林的民用航班飛越西德。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” September 24，1951，FRUS，1951，Vol.4，Part 2，pp.1281-1285.）以上事件均表明，盡管“15/3號文件”做出了與東歐國家有條件地發展民用航空關系的政治姿態，但美國仍然試圖利用一切機會，繼續將西方世界針對蘇聯和東歐國家的民用航空政策納入航空遏制的冷戰軌道，實施并推進航空冷戰戰略。

進入1952年之后，繼續推進針對蘇聯和東歐國家的航空遏制依然是美國民用航空政策的重要議程。在5月16日舉行的審議蘇東政策的美國政府部門間會議上，與會者一致認為：“15/3號文件”依然是美國和西方集團處理與蘇東國家民用航空關系的基本指南；鑒于蘇聯和東歐國家在蘇東區域之外的民用航空活動與美國的國家利益相沖突，因而必須設置嚴格的互惠條件并進行個案處理，同時充分權衡經濟、政治，尤其是安全考量；針對蘇聯和東歐國家的民用飛機以及航空零部件的多邊出口管制應繼續實施。（“U.S.Policy vis-à-vis Soviet Eastern European Satellite，” White House，May 16，1952，USDDO，No.CK2349263854，p.4.）在11月1日的美國國家安全委員會會議上，與會者再度審議了“15/3號文件”的執行情況，認為西方世界遏制捷克斯洛伐克民用航空活動的政策繼續順利推進。除此之外，蘇聯和東歐國家試圖在近東、南亞和非洲地區從事民用航空活動的努力亦被成功阻止。（“Current Policies of the Government of the United States of America Relating to the National Security： Vol.Ⅱ，Functional Policies，” National Security Council，November 1，1952，USDDO，No.CK2349265865，pp.1-2.）

為延續航空冷戰政策，美國國務院于1953年2月9日向國家安全委員會提交了“15/3號文件”的第三個進展報告，著力陳述了西歐國家與捷克斯洛伐克之間的民用航空關系。該報告聲稱，美國正繼續推進遏制捷克斯洛伐克民用航空活動的政策，盡管捷克斯洛伐克試圖重開飛往比利時和荷蘭的民用航線，但均遭到拒絕。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Smith） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” February 9，1953，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1983，pp.407-408.）在3月18日舉行的美國國家安全委員會會議上，商務部主張適當放寬針對捷克斯洛伐克的飛行限制，對此艾森豪威爾總統明確表示，美國不會在民用航空問題上做出任何讓步，但只要捷克斯洛伐克同意釋放奧蒂斯，美國可以考慮捷方恢復西歐航線的請求。（“Discussion at the 137th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，March 18，1953，USDDO，No.CK2349162257，p.4.）由于美國政府的蓄意阻撓及“奧蒂斯事件”的影響，東西歐民用航空的恢復和發展仍需等待時機。

在西歐之外，中東地區是美國推進航空冷戰和遏制戰略的另一個重要支點。為此，美國負責中東民用航空事務的專員于1953年5月14日向國務院提交備忘錄，專門總結了美國在中東地區的航空遏制政策及其進展。該備忘錄指出，基于中東地區在國際民用航空運輸和航線布局中所具有的戰略重要性，阻止蘇聯和東歐國家在中東地區的民用航空活動是美國航空冷戰政策的重要環節。鑒于此，美國在中東地區的航空冷戰政策致力于創立并發展美國在該地區的民用航線，提供美國制造的民用飛機和相關設施，援助中東國家開發區域航線，排斥蘇聯和東歐國家進入中東地區的民用航空市場，推進美國的政治、經濟和戰略目標。為此，美國同伊朗、沙特阿拉伯、埃塞俄比亞、敘利亞、黎巴嫩等國談判簽訂了相關協定，（“Memorandun by the Civil Air Attaché for the Middle East （Thayer），” May 14，1953，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.408-415.）從而鞏固了美國在中東地區的航空冷戰布局。

進入1954年之后，隨著東西方關系的緩和，西歐國家恢復并發展東西歐民用航線的呼聲再度高漲，美國試圖繼續限制東西歐民用航空活動的政策面臨日漸增長的壓力，航空冷戰政策呈現出推進乏力的苗頭。5月12日，國務院向國家安全委員會提交了執行“15/3號文件”的第四個進展報告。相較于前面三個報告，第四個進展報告非常簡略。一方面，該報告承認美國在限制東西歐民用航線上難以采取新的重大行動；另一方面，面對來自西歐國家的呼吁，美國正考慮解除針對捷克斯洛伐克的民用航空禁令。（“Memorandun by the Secretary of State to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” May 12，1954，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.434-435.）不難看出，美國限制東西歐民用航線的政策謀劃到此時已難以為繼。

總之，在這一階段，推進航空冷戰是美國竭力追求的戰略目標，但國際民用航空的發展并不以美國的意志為轉移。在“15/3號文件”設置的目標中，民用飛機及航空設備的出口管制政策總體上保持不變，基本延續了既定路線。在民用航空活動領域，美國在中東地區推進航空遏制的努力取得進展；另一方面，盡管“奧蒂斯事件”在一定時期內為美國推進航空遏制政策提供了機會，但“15/3號文件”和“5·5備忘錄”在原則上保留了維持東西歐民用航空關系的基調，美國“空中鐵幕”政策中的航線限制難以有效開展，美歐之間圍繞東西歐民用航線的爭論始終是制約美國航空冷戰政策最棘手的問題。

三、美國東西方航線政策的全面調整

面對“15/3號文件”自1953年中期以來的推進乏力，以及西歐國家對其不斷增強的質疑，美國不得不再次調整針對蘇聯和東歐國家的航線政策。1954年8月，國務卿約翰·杜勒斯致電美國駐英國使館，要求與英國討論“15/3號文件”及與之相關的東西方航線問題。而面對法國等西歐國家尋求與蘇聯和東歐國家建立并發展民用航空聯系的努力，杜勒斯不得不坦言，美國不排斥法國在互惠基礎上同蘇聯就巴黎—莫斯科航線進行商談，不反對恢復捷克斯洛伐克與西歐之間的民用航線。杜勒斯強調，由于斯堪的納維亞國家同東歐和蘇聯具有傳統聯系，在斯堪的納維亞地區實施“15/3號文件”尤其困難。鑒于此，國務院正重新評估“15/3號文件”，愿意同英國展開新的磋商。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” August 10，1954，FRUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.438-439.）至此，在更大范圍內調整東西方航線政策進入美國決策層的視野。

在東西方關系緩和的背景下，西歐國家迅速抓住時機發展同蘇聯和東歐國家的民用航空關系。1954年底，法國和蘇聯達成經布拉格中轉至巴黎和莫斯科的民用航空協定，比利時和瑞士亦恢復執行與捷克斯洛伐克的民用航空協定。1955年10月至1956年4月，蘇聯先后同芬蘭、挪威、丹麥、瑞典和阿富汗簽署民用航空協定。在美國看來，這些協定展示了蘇聯日益增長的拓展國際航空市場的野心，是蘇聯從經濟上滲透“自由世界”的組成部分。（“Daily Intelligence Abstracts of Interest to Working Groups No.609，” Operations Coordinating Board，April 25，1956，USDDO，No.CK2349329596，p.1.）美國不得不承認，蘇聯與北歐國家達成的民用航空協定，激發了西歐國家同蘇聯和東歐國家發展民用航空關系的新興趣。（“Special Staff Notes： Civil Air Activities of Soviet Bloc，” White House，July 24，1957，USDDO，No.CK2349264342，p.1.）在此背景下，美國竭力推進的航空冷戰面臨更加嚴峻的挑戰，限制甚至封鎖東西方民用航空活動的“空中鐵幕”政策已經無法按照美國的意愿推進。更令美國擔憂的是，繼續反對西歐國家與蘇聯商談民用航空協定將削弱美國在西方世界的影響力。（James Gormly，“The Counter Iron Curtain： Crafting an American-Soviet Bloc Civil Aviation Policy： 1942-1960，” p.277.）鑒于此，美國啟動了全面調整東西方航線政策的進程。

1957年4月，美國政府設立“航空事務專門工作組”，旨在重新審視美國的國際民用航空政策，應對蘇聯和東歐國家民用航空活動的挑戰，維護美國的航空利益。8月，“航空事務專門工作組”向行動協調委員會提交特別報告，強調蘇聯已經意識到民用航空的重要性，并且已經具備與所謂“自由世界”就國際民用航空干線展開競爭的能力和意愿，從而依托航空資源提升蘇聯的國際政治地位。因此，美國必須制定長期的民用航空計劃予以應對。（“Special Report on Certain Aviation Matters，Particularly with regard to the Middle East，” Operations Coordinating Board，August 23，1957，USDDO，No.CK2349117810，pp.1-2.）

在收到“航空事務專門工作組”的報告后，美國國務院隨即圍繞民用航空政策展開了新的規劃。1957年11月，國務院將一份新的航空冷戰方案提交國家安全委員會審議，初步形成“美國國家安全委員會5726號文件”（以下簡稱“5726號文件”）。（“Weekly Report of Robert Cutler Assistant to the President，” White House，November 25，1957，USDDO，No.CK2349073058，p.1.）12月5日，國家安全委員會就“5726號文件”進行討論。艾森豪威爾強調，蘇聯和東歐國家正在不發達地區推行航空擴張政策，鑒于此，美國應制定新的政策以便同蘇聯展開航空競爭。（“Discussion at the 347th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，December 5，1957，USDDO，No.CK2349231796，p.3.）

在進一步權衡之后，美國國家安全委員會于1957年12月9日通過“5726/1號文件”（NSC 5726/1），并經艾森豪威爾簽署生效，同時決定以“5726/1號文件”取代“15/3號文件”。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，p.1.）作為美國航空冷戰政策的重大調整，“5726/1號文件”繼續立足于冷戰戰略目標，同時根據東西方關系及國際民用航空格局的變化，確立了新的航空冷戰戰略、航線政策及實施路徑。

在解釋“5726/1號文件”出臺的背景和原因時，國務院指出，一方面，蘇聯已經多次表達了參與國際民用航空的意愿，西歐國家亦希望發展同蘇聯和東歐國家的民用航空關系；另一方面，蘇聯的民用飛機制造能力、航空技術和裝備能力、航空公司規模和運輸能力等均取得一定發展，足以挑戰西方的民用航空領導地位。因此，民用航空技術的發展既是蘇聯參與國際民用航空的條件，也是美國必須正視的現實，是促使美國調整航線政策的關鍵因素。與此同時，出于繼續實施航空冷戰戰略的考量，“5726/1號文件”刻意歪曲蘇聯的政策意圖，聲稱在參與國際民用航空后，蘇聯將利用一切機會給西方世界制造政治麻煩，包括向西方國家提供最低限度的互惠權利（包括飛越權、著陸權及航線安排的限制等）、要求修改西方主導的國際民用航空規則以達到政治目的、利用西方國家之間的航空競爭謀取政治和經濟利益、利用民用航空向發展中國家和地區實施滲透和顛覆活動等?；诖?，“5726/1號文件”強調，蘇聯和東歐國家參與西方世界的國際民用航線必須以確保美國和西方國家的安全作為首要條件。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.1-3.）

關于美國的政策動因，“5726/1號文件”認為，國際民用航空將成為西方世界和共產主義集團之間展開全球角逐的重要領域，與蘇聯集團的全球民用航空競爭具有安全、政治、經濟等多重涵義。在此基礎上，“5726/1號文件”指出，發展與蘇聯和東歐國家的民用航空關系對美國的有利之處體現在：1.宣傳功能。利用民用航空活動在蘇聯集團展開宣傳攻勢，尤其是宣揚美國的技術成就和制度優勢；2.經濟功能。迫使蘇聯和東歐國家接受西方世界主導確立的國際民用航空原則和規則，在東西方航空競爭中謀取最大限度的經濟收益；3.政治功能。擴展東西方之間的聯系，在鐵幕上撕開一個缺口，鼓勵東歐國家實施獨立于蘇聯的民用航空政策。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.3-4.）

關于美國的政策目標和措施，“5726/1號文件”指出，美國的長期目標是維護自身在國際民用航空領域的世界領導地位；短期目標則是有條件地發展西方世界與蘇聯和東歐國家之間的民用航空關系。關于發展中國家和地區，“5726/1號文件”聲稱，西方世界應盡最大可能將蘇聯集團在中東、非洲和亞洲地區的民用航空活動限制在最小范圍內，同時制定相應計劃，提升西方世界在發展中國家和地區的民用航空地位，抵消蘇聯集團的航空介入能力和影響力。鑒于拉美地區是美國的冷戰后院，“5726/1號文件”特別強調，蘇聯集團在拉丁美洲從事民用航空活動將損害美國的國家利益，美國必須采取一切手段予以阻止。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.7-9.）

毫無疑問，蘇聯航空技術的發展在一定程度上改變了美蘇航空力量的對比，促使美國不得不重新思考實施航空冷戰的路徑和方式。戰后初期，美國在民用航空領域的技術優勢及在此基礎上形成的航空權力，是美國主導國際民用航空議程設置的技術支撐，（舒建中：《美國與國際制度：技術權力的視角》，《美國問題研究》，2019年第1期，第115-116頁。）同時也是美國發起航空冷戰的后盾。20世紀50年代中期以來，蘇聯的民用航空技術和民用航空運輸能力取得長足發展。1956年9月，蘇聯自主研制的具有世界先進水平的噴氣式客機圖-104（Tu-104）首次投入商業運營，標志著蘇聯的民用飛機制造水平躋身世界前列。（有關美國對蘇聯“圖”系列客機的技術分析，參見“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，p.18.）在此背景下，“空中鐵幕”政策已經難以有效展開。因此，蘇聯民用航空技術的發展是促使美國不得不調整政策并出臺“5726/1號文件”的重要因素。（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.195-196.）

同時應當看到，“5726/1號文件”依然從冷戰戰略的角度審視蘇聯參與國際民用航空活動的意圖，刻意渲染蘇聯民用航空活動對西方世界的威脅，以及對西方主導的國際民用航空制度規則的挑戰，目的就是為繼續實施航空冷戰尋找借口，利用國際民用航空的經濟、政治和宣傳功能實施“民用航空滲透”，并離間蘇聯和東歐國家的關系。同時，“5726/1號文件”將限制蘇聯和東歐國家民用航空活動的重點轉向亞洲、非洲和拉美地區。在美國看來，阻斷蘇聯利用民用航線實施滲透和擴張，是美國在發展中地區推行遏制戰略的重要方面。（Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，pp.227-228.）盡管“5726/1號文件”力圖阻遏蘇東國家與發展中國家的民用航空聯系，但艾森豪威爾政府官員坦陳，美國從未制定出有效的方案，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet：The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，p.257.）新的航空冷戰政策自出籠伊始就盡顯疲態。

實際上，隨著“5726/1號文件”的出臺，美國開始著手同蘇聯展開雙邊民用航空談判。1958年1月，美國向蘇聯表達了就航空協定進行談判的意愿。1960年，美蘇啟動民用航空協定談判的前期磋商。（“Air Transport Negotiation with the Soviet Government，” Department of State，February 16，1961，USDDO，No.CK2349167251，p.1.）在此背景下，美國不得不權衡美蘇航空協定談判的影響，認為應重新評估“5726/1號文件”中有關遏制蘇聯在發展中國家和地區開展民用航空活動的政策。（“Minutes of 4/6/60 OCB Meeting，” White House，April 8，1960，USDDO，No.CK2349062657，pp.2-3.）在1960年12月1日舉行的美國國家安全委員會會議上，與會者認為蘇東集團在發展中國家的民用航空活動日漸增加，西方世界提升在發展中國家的民用航空地位的努力則遭遇困難。鑒于此，與會者一致同意，要求國家安全委員會的政策規劃委員會重新評估“5726/1號文件”的有關政策。（“Discussion at the 468th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，December 1，1960，USDDO，No.CK2349546407，p.19.）

1961年1月，肯尼迪就任美國總統，繼續對“5726/1號文件”加以重新審視。在進一步權衡利弊之后，肯尼迪政府于1962年5月撤銷了“5726/1號文件”。（“Memorandun by the Under Secretary of State for Political Affairs （Harriman），” April 19，1963，FRUS，1961-1963，Vol.9，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1995，p.709.）此后，美國政府設立由國務院、國防部、聯邦航空管理局等機構組成的委員會，其目的是根據國際格局和國際民用航空關系的變化，設計制定新的國際民用航空政策。1963年1月，委員會提交了一份長達100頁的《美國國際航空運輸政策》報告，重新設計了美國的民用航空政策。該報告指出，面對國際民用航空格局的變遷，美國國際民用航空政策的目標是：發展并維護最適應“自由世界”需要的國際航空運輸體系，確保美國在世界航空市場的競爭中獲得公平和平等的機會。在談到蘇聯時，該報告強調，面對與蘇聯的持續競爭和矛盾，美國應在國際民用航空領域采取必要的特別措施，以推進美國的國家利益，應對蘇聯集團的民用航空挑戰。（“Report on the International Air Transport Policy of the United States，” Interagency Steering Committee，January 21，1963，USDDO，No.CK2349572569，pp.9，16-17.）

根據《美國國際航空運輸政策》報告，美國國務院于1963年4月19日提出針對蘇聯集團的新的民用航空政策（Memorandum of April 19，簡稱“4·19備忘錄”）。國務院認為，隨著“5726/1號文件”被撤銷，美國需要制定一項綜合性的針對蘇聯的民用航空政策，以遏制蘇聯在發展中國家和地區的民用航空活動，防止其利用民用航空增強與發展中國家和地區的政治和經濟聯系，進而損害美國和西方世界的利益。為此，“4·19備忘錄”建議：1.美國應利用一切外交手段，阻止發展中國家與蘇聯訂立民用航空協定或發展民用航空關系；2.美國應單獨或聯合其他西方國家向發展中國家提供民用航空援助，填補發展中國家在民用航空領域的權力真空，促使發展中國家拒絕與蘇聯集團展開民用航空合作。5月，“4·19備忘錄”獲得美國國家安全委員會認可。（“Memorandun on Civil Aviation Policy toward Sino-Soviet Bloc，” April 19，1963，FRUS，1961-1963，Vol.9，pp.709-711.）在一份有關美國國際民用航空政策的秘密文件中，國務院再次強調，除市場競爭因素外，美國針對發展中國家的航空援助計劃應立足于政治和國家安全的考量。（“Statement on International Air Transport Policy，” Department of State，April 24，1963，USDDO，No.CK2349570864，p.14.）

面對蘇聯與發展中國家民用航空關系的發展，以及航線限制政策遭遇的實際困難，“4·19備忘錄”試圖對美國的航空冷戰政策做出新的規劃，但其政策始終沒有得到有效落實。（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，p.258.）從這個意義上講，“4·19備忘錄”是美國航空冷戰政策的分水嶺，意味著美國竭力推行的航線限制政策已成強弩之末。1966年11月，美蘇簽訂了第一個雙邊民用航空協定。（“USSR Overflight Negotiations with Scandinavians，” Department of State，November 2，1966，USDDO，No.CK2349715534，pp.1-2.）1968年7月，美蘇之間首條民用航線——紐約—莫斯科航線開通運營。至此，美國不得不放棄了“空中鐵幕”政策。

綜上，鑒于“15/3號文件”難以持續推進，美國不得不做出調整，并以“5726/1號文件”取而代之。由于幾無實質性進展，美國又不得不撤銷“5726/1號文件”，其東西方航線限制政策已難以為繼。盡管其后的“4·19備忘錄”仍然試圖阻止發展中國家與蘇聯建立民用航空聯系，但卻難以推出具體舉措。以“4·19備忘錄”為標志，航線限制成為美國一廂情愿的設想，國際民用航線布局已無法作為實施冷戰政策的工具。至此，在美國航空冷戰政策的兩個維度中，出口管制總體上得以維持，而航線限制政策事實上以失敗告終。

余 論

美國的航空冷戰政策可謂一波三折，“空中鐵幕”政策更是高開低走?？疾烀绹娇绽鋺鹫叩难葑儦v程，對于審視美國的冷戰戰略及其影響因素，無疑具有借鑒意義。

首先，航空冷戰是美國全球冷戰戰略的重要組成部分，進一步證明了美國的全球冷戰戰略具有全方位和多領域的特點。總體而言，美國的航空冷戰政策包括航線限制和出口管制兩個基本維度。在美國看來，民用航線是美國全球權力的重要載體，與蘇聯爭奪世界民用航線布局是其冷戰戰略的關鍵領域，（Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，pp.200-201.）因此，對航線加以限制甚至封鎖在美國航空冷戰政策中占據了重要地位。但美國的“空中鐵幕”政策從一開始就遭遇重重阻力，始終沒有得到有效落實，最終不得不放棄。在出口管制方面，美國聯合西方盟國通過單邊和多邊方式，構筑了針對蘇聯和東歐國家民用航空技術和設備的出口管制體系，基本實現了航空設備禁運的政策目標。

其次，雖然西方國家總體上追隨美國的航空冷戰政策，但在某些具體問題上，西方盟國出于自身利益的考量而持有不同立場，引發了與美國的分歧。限制甚至禁止東西歐民用航線是美國航空冷戰政策的重要一環，是“空中鐵幕”政策的核心。但這一政策構想從一開始就遭到英國等西歐國家的反對，導致美國不得不轉向承認西歐與東歐地區間的民用航線。美歐間圍繞東西方航線的分歧表明，美國及其盟國在冷戰問題上并非鐵板一塊，利益權衡是影響有關國家在特定議題尤其是包括航空冷戰在內的經濟冷戰議題上采取不同立場的重要因素。

第三，技術的發展實質性地影響了國際民用航空關系的演進，決定了航空冷戰格局的歷史變遷。戰后初期，民用航空技術優勢是美國航空權力的基礎，賦予美國在世界范圍內組織航空交通網絡的強大能力，以及主導國際民用航空秩序的實力。（Baldev R.Nayar，“Regimes，Power，and International Aviation，” International Organization，Vol.49，No.1（1995），p.150.）憑借航空技術優勢與在國際民用航空領域的主導地位，美國設置了航空冷戰的議程。而隨著蘇聯民用航空技術和民用航空產業的發展，美國航空技術和設備出口管制政策的成效愈發有限，意味著美國無法繼續推進限制和封鎖蘇東國家民用航空活動的政策。因此，美蘇航空技術實力對比的變化是美國最終放棄東西方航線限制政策的關鍵因素。

綜上所述，航空冷戰是美國布局全球冷戰的一個重要環節，但美國的航空冷戰政策，尤其是航線限制政策卻難以有效施展。在影響美國航空冷戰政策的諸多因素中，美歐利益的嚴重分歧制約了“空中鐵幕”政策的有效施展，導致美國所設想的東西方民用航空脫鉤終成泡影；蘇聯民用航空技術的發展則直接引發了美國航線政策的全面調整。美國航空冷戰政策的演進表明，國家利益考量和技術實力對比是決定航空冷戰走向和國際民用航空格局的關鍵因素。

責任編輯：鄭廣超

Analysis of Americas Aviation Cold War Policy （1947—1963）

SHU Jian-zhong，QIN Ying

（School of History，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu， 210023，China） Abstract： In the context of the Cold War，international civil aviation became an important tool of Americas containment strategy.Through unilateral and multilateral approaches，the U.S.set up an export control system on aviation technology and equipment toward the Soviet Union and Eastern Europe.On the issue of civil air routes，the U.S.was eager to build an Air Iron Curtain.Based on self-interest，Western European countries such as the U.K.took different positions on U.S.policy from the start，and Americas efforts to sever civil aviation ties between Eastern and Western Europe came to be fruitless.Facing the development of international civil aviation relations and the change of the comparison of aviation technology strength between the United States and Soviet Union，Americas policy of Air Iron Curtain finally went to failure.

Key words：U.S.;aviation cold war;international civil aviation;Air Iron Curtain;export control

收稿日期：2022－02－06

作者簡介：舒建中，南京大學歷史學院教授、博士生導師，研究方向為美國外交史；秦瑩，南京大學歷史學院博士研究生。

① Alan P.Dobson，A History of International Civil Aviation： From its Origins through Transformative Evolution，New York： Routledge，2017，p.48.

② 西方學術界關于航空冷戰研究的成果主要包括：Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，Cambridge： Harvard University Press，2007;Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，Cambridge： Harvard University Press，2013;James Gormly，“The Counter Iron Curtain： Crafting an American-Soviet Bloc Civil Aviation Policy： 1942-1960，” Diplomatic History，Vol.37，No.2（2013），pp.248-279.

③ 有關美國主導建立芝加哥—百慕大機制的詳細論述，參見舒建中：《美國與戰后國際民用航空制度的建立》，《美國研究》，2015年第4期。