國有企業視角下的監督理論與實踐淺析

張偉 肖春穎

摘 要 當前國有企業監督改革的必要性和迫切性日益凸顯，“大監督”體系建設等新論點也日漸被企業所接受。但是，在深層次的監督理論、根源性的監督矛盾等方面的研究上，尚未形成規范統一、有指導性的成果。鑒于此，從國有企業宏觀經濟、制度架構入手，通過搭建多維度監督理論框架，剖析監督實踐過程存在的問題及對策，最終形成符合國有企業特色的研究成果，在實際應用中可作為方向指引，以避免企業推進監督改革時無的放矢進而偏離方向。

關鍵詞 大監督；國有企業；監督改革

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.01.010

一、研究背景

1945年，黃炎培先生在延安向毛澤東同志提出如何跳出歷代王朝“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題，毛澤東同志給出的答案是“讓人民來監督政府”；在黨的十九屆六中全會上，習近平總書記指出，“黨的自我革命”是我們黨為跳出歷史周期率給出的“第二個答案”[1]。

作為社會主義公有制的代表以及市場經濟的重要支柱，國有企業的雙重身份帶給其雙重使命，進而產生系列結構性矛盾，對國有企業的改革發展造成根本性影響[2]。面對“要不斷化解固有矛盾，持續迎接新時代風險挑戰”的迫切需求，國有企業必須深刻認識“讓人民來監督政府”以及“黨的自我革命”的內涵啟示，以“人民監督”和“自我監督”為重要抓手，立足當下、結合實際，思考構建多維度監督理論框架，確立新型監督理論，進而指導自身正確進行監督實踐。

二、監督的本質

監督的一般定義是“指對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標”，《監督學》中對公權力監督的定義是“指為維護公共利益，法定監督主體依法對國家機關及其公職人員依法行使公共權力的行為實施檢查、督導和懲戒的活動”，此外監督還有財政監督、審計監督、單位內部監督等多種細化分類，不一而足。當國有企業因外部要求或現實需要開展系列監督工作時，往往囿于各類監督的區別，無法形成有效統籌。因此，有必要從具體監督中抽取其共性，形成更適宜于國有企業的普適性監督定義，以更好的指導監督協同。

監督是一個很寬泛的領域，為在寬泛中抓取其本質，就需要結合國有企業特性，從“經濟、權力、社會”三個不同維度入手，對其進行整合定義（如圖1所示）。

（一）經濟維度

經濟維度可分為兩個階段，第一階段是國家直接控制下的計劃經濟運營階段，這一階段與公權力的運行有極大關系，監督的目標是“把權力關進制度的籠子里”[3]；第二階段是自由競爭條件下的市場經濟運營階段，這一階段的監督與私有制的運作有很大關系，目標是“把經濟關進制度的籠子里”，把市場經濟控制在可控范圍內，進而更好的維護社會和人民的利益。當前國家賦予國有企業的獨特定位，決定了在可預見的很長時間內，國有企業都會處于計劃經濟和市場經濟的中間——國有經濟狀態。因此，對國有企業的監督應當覆蓋計劃經濟、市場經濟以及國有經濟三個領域，且以對國有經濟的監督為主體。

（二）權力維度

權利的來源是層層委托代理，權利的濫用也由層層委托代理產生，如果能夠取消委托代理，全部轉化為自由競爭機制，權利的濫用自然也就不存在了。但是，委托代理不可能全部取消，企業越大，委托代理層級不可避免的越多，由此產生的信息成本和道德風險越高[4]，因此，必須建立自上而下的權力監督體系，且隨著企業的擴大而不斷延伸。這一點同時也說明，壓減層級是可以降低監督成本的立竿見影的方法，當前國企改革要求建立現代企業治理結構，未嘗沒有在一定程度弱化國家與國企之間的委托代理鏈的考量。

（三）社會維度

不論是經濟發展還是權力運行，如果放任不管的話，都會不可避免的產生一個負面影響——損害社會的利益或者人民的利益，這一點在世界歷史進程中已經得到充分證明[5]。同時，由于社會是經濟和權力的基礎，對社會的損害最終也會反作用于經濟和權力本身，因此，需要另外注入一種新的力量——監督，用來支撐保障社會利益，與經濟和權力形成平衡。此過程中體現出的社會性既是監督應有的出發點和落腳點，也是引言所訴“人民監督”的深刻體現。

（四）整合定義

鑒于上述，必須從歷史、經濟、政治的綜合視角，經濟、權力、社會的混合維度來定義監督，這樣才能抓住監督的本質，否則“監督”只會是兩個空洞的字眼而已。

整合上述，監督代表社會、人民的利益，目的是形成“社會、經濟、權力”的三極等式。對于國有企業來說，就是要在國企制度下，經濟發展過程中，發現存在的社會性問題并加以解決，這樣的監督才能真正起到促進國企結構性改革和穩健發展的長遠作用。

三、監督的實踐原則

（一）以問題為導向

對于風險、內控、合規、法律、廉潔、審計、紀檢等監督手段來說，不論是分而論之還是整合為一體，都只是監督實踐的具體表現形式，可以算作方法路徑，但絕不是根本性方向。如上文所述，監督實踐的出發點應當是國有企業存在的社會性問題，通過抓住核心問題，剖析問題本質，進而針對性實施監督。從社會性問題入手，也有助于調動廣大員工的積極性，形成對現有體制和既得利益群體的人民監督，有助于克服體制內的阻力，強化監督效果。反之，如果實行“眉毛胡子一把抓”的監督方式，則只會增大監督成本，卻未必能達到預期目標。

“國有企業監督”的特性，決定了被監督的社會性問題必然會涉及政治、行政兩個方面，“政治是要處理執政黨和社會群體的關系，行政則是執行執政黨的政策”[6]，國有企業由于深層結構性矛盾而產生的問題基本上都可以歸類于這兩個方面。

（二）關注監督成本

對監督效能的評價標準是“用最小的監督成本實現最優的監督效果”，此處的“最小監督成本”包含兩個方面。一是監督業務主管單位自身付出的監督成本要實現最小化，比如紀檢案件查辦“抓住一個、重罰一個、警示一片”就是降低監督成本的有效方法；二是要讓被監督單位執行監督的成本最小化，使得監督目標實現與成本投入趨向于臨界均衡。監督成本的一個主要構成是信息獲取成本，監督體系自身層級越多，越不利于信息獲取，因此，采取減少監督體系層級等方式，也可以有效降低監督成本。

（三）錨定最終目標

從長遠看，監督實踐只是過程體現，建立一個公平、可信、廉潔、利于改革發展的企業才是最終目標。最終目標的實現又分為三個階段，一是運用監督手段，針對存在的問題，進行宏觀“法制”建設，根除問題來源，防范舊疾復發；二是不斷拓展監督領域，構建起人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間可公平、可信、廉潔互動的“法制”平臺；三是推動宏觀“法治”建設，在扎牢籠子的同時，更加突出監督對改革發展方向的校正作用，助力企業趟出一條可持續改革、健康發展的道路。

（四）監督的獨立性

作為建設維護“法治”企業的重要手段——監督應當保持第三方獨立性，不能成為任何既得利益的工具，但是，目前的監督存在現實悖論：監督本身是由權力委托來行使監督權力，這也就導致很難實現對權力自身的反向監督，同時，因為經濟和權力的共生關系，對經濟的監督也必然會被處處掣肘。監督悖論引申出建立“獨立監督機構”的必要性——這也是監督業務拓展至一定限度后必然會面臨的一項最嚴峻挑戰，與未來宏觀“法治”目標能否實現緊密關聯。

四、監督改革的阻力及對策

近年來，推動國有企業監督改革，整合各類監督手段，建立“大監督”體系日益成為一個熱門話題，受到各級、各類管理機構追捧，但在推進過程中，也暴露出很多難點問題，對“大監督”改革的實踐落地造成嚴重阻礙，本文主要是從“利益”視角對此情況進行分析。

（一）關注既得利益

從20世紀90年代的國企改革經驗中，可以總結出一條普遍適用的道理：只要是改革，就必然會損害既得利益，為了保證改革順利推進，必須創造新的利益，與既得利益形成對沖，從而降低改革阻力——而這一點恰恰是目前的“大監督”改革所最欠缺的。

雖然按照目前的“大監督”改革理論，各類監督手段都將是新利益的獲得者，但是各類監督手段實際卻未必這么認為，甚或可能認為“大監督”改革會損害自身的既得利益。“大監督”改革的主體是各類監督手段，缺乏新利益將導致各類監督手段主動性明顯不足，自上而下的改革持續承受自下而上的阻力，“大監督”改革推進的難度可想而知。

（二）先集權后放權

十八大以來黨通過把權力收歸中央來保證大規模反腐敗斗爭以及“將改革進行到底”[6]，想要有力推進“大監督”改革，同樣需要先進行集權，通過增強中心權力，包括人事權、財政權、業務權等等，來相對降低各類監督手段自下而上的權力阻力。

集權的一個必然后果是各類監督手段的主觀能動性被壓制，不利于各類監督手段的主動創新、主動作為，因此，待“大監督”改革推進到無法人為逆轉的程度后，需要再通過權力下放的反向過程，回到委托代理的原平衡狀態。

（三）創造新的利益

集權有利于推進改革，但如果只是一味地損害既得利益，那么即便能夠實現集權，也很難順利推進改革，因此，必須探索實踐集權與新利益的協同模式。比如可在下文“非常規實踐模式”的基礎上，建立更高層次的“大監督”工作計劃，與“各類監督手段”工作計劃區分開來，并依托集權，將人事、財政等與“大監督”工作計劃緊密關聯，從而在不改變原有人員的情況下，創造新的利益鏈條，與舊的既得利益鏈條形成對沖。

如果沒有新利益鏈條下的“大監督”工作計劃，即便是組織一部分人成立起“大監督”專項團隊，在團隊成員受既得利益鏈條深刻影響的情況下，專項團隊最后也很可能只會落個“虛有其表”的結果。

（四）重塑“話語權”

“大監督”這一稱謂的來源有很多，因為朗朗上口，所以被普遍接受采納，但是很少有人意識到，名稱代表的是“話語權”，就像管理界不斷冒出的“大風控”“大合規”等稱謂一樣，“大監督”稱謂無形中給人以“最終是為監督業務服務”的感覺，如此自然引發各類監督手段潛意識中的抵觸。如果改革完成后各類監督手段都將極度弱化甚至不復存在，那么叫“大監督”無可厚非；但實際是改革之后依舊離不開各類監督手段單獨發揮其重要作用，此種情況下繼續叫“大監督”就是不合時宜的，會給改革推進帶來完全不必要的思想阻力。改革取得實效是最終目的，即便“稱謂”不能體現深層思想，又有什么關系？因此，結合企業實際，將“大監督改革”改為“紀審法改革”等更加“包容”的稱謂，或許更為妥當。

五、“大監督”改革實踐

依據上述，國有企業“大監督”改革實踐的前提是以社會、人民的利益為根本遵循，要脫胎于社會、人民，最后再回到社會、人民，從而與社會、人民形成緊密的聯系，這樣才能更充分的理解并回饋社會、人民的訴求，也為監督自身樹立清晰的方向感和使命感。基于這一前提，結合“大監督”改革的基本邏輯架構，可以設計出兩種不同的實踐模式。

（一）常規實踐模式

目前流行的國有企業“大監督”改革常規實踐模式（如圖2所示）主要是對各類監督手段現狀的適當調整優化、合并同類項、形成最小公倍數[7]。其來源包括上級要求和各類監督手段主動發起的計劃，執行過程依托業務主管單位，對業務執行單位形成次級監督。

常規實踐模式存在一些固有矛盾，主要包括：

1.違背“減少監督體系層級，降低信息獲取成本”的實踐原則；

2.即便監督業務主管單位可以實現同類業務整合，經過各業務主管單位層級后，還是會將工作量成倍放大；

3.按照常規實踐模式，“監督”最后會演變成一類宏觀“制度型方法”（類似風險管理），而不是一項應用方法的具體“技術型業務”（類似審計業務）；

4.常規實踐模式沒有跳出“在體制內自我監督”的舊框架，當遇到體制內即得利益的阻礙時，監督必然無法取得實效。

（二）非常規實踐模式

“大監督”改革的非常規實踐模式（如圖3所示）首先拋開各類監督手段的現狀，單獨從“國有企業”——這一更為宏觀的現狀入手，以“社會、人民利益問題”為導向，確定被監督領域，設計監督業務實踐動作，合理搭配使用不同的監督手段，對上級要求提取最大公約數，直接貫徹到業務執行層。

實際執行時，一是可以先確定監督領域，然后從是否屬于“社會、人民利益問題”的角度，來判斷是否需要監督；二是不在事前糾結于如何把各類監督手段整合，而是針對不同的監督領域，分別評判其適用哪些監督手段，最終實現用最少的監督手段，收獲最優的監督效果。

非常規實踐模式同樣存在一些固有矛盾，主要包括：

1.無法確保全部承接上級要求，可能需要額外增加監督動作；

2.監督業務主管單位的主體責任被進一步強化，若沒有相匹配的專業能力作支撐，則會成為監督業務主管單位的不可承受之重；

3.不利于未來推行“簡政放權”，激發被監督單位自身活力。

（三）對實踐的幾點建議

1. 正確抉擇實踐模式

通過學習辨證唯物主義，可以明白一個道理：任何一項事物都不是純粹的正面或反面，而是正反矛盾的綜合體[8]，“大監督”改革實踐模式同樣如此。因此，企業應當對不限于上述的實踐模式進行深入分析，就其可能帶來的利好與損失進行對比，重要的是抓住與實際應用環境相匹配的主要矛盾，然后評判自身對主要矛盾的偏好及可接受程度，最終指導企業做出正確抉擇并付諸實踐。

2進行“項目型”管理

企業需要認識到，監督的各類手段“你中有我、我中有你”，就像幾個套圈，相互掛接，若想拉順，不說絕無可能，也是難如登天。不過，這里并不是說“大監督”改革無法實現，反倒是因為監督手段相互間的緊密聯系，使得最終的協同成為必然。在實踐中，想要將各類監督手段“整合為一”是不現實且違背基本原理的，但是，從方法論的角度相互借力是完全可行且利于發揮合力的[9]。具體過程應以問題為導向，通俗講就是“問題穿過哪幾個圈，哪幾個圈就協同”，從而撕破業務壁壘，形成“項目型”管理模式。不論選取哪種實踐模式，“大監督”改革最后都應形成自身的戴明循環，從而實現長遠可持續發展。

3. 必須做好組織支撐

如果企業確實將“大監督”改革定為首要目標和必要方向，那就必須在組織機構上對其進行必要支撐，并賦予“大監督”改革結構以集中的專項權力。正如上文指出，在現行組織結構下，各類監督手段各司其職，利益相生相悖，難以進行靈活的協調，集體效率不高，推進改革必然會出現各類問題。若只是簡單的成立“專項團隊”，靠成員之間的表象聯系，沒有深層的組織聯系作為支撐，則必然難以調動成員的積極性、發揮團隊的既定作用。不過，需要指出，組織機構并不是必須實體化，成立項目管理模式的“虛體機構”，只要能夠賦予“虛體機構”以強硬的約束力，保證其執行力，就能最終形成可靠的組織力。

六、結論

本研究通過對國有企業視角下的多維度監督理論和實踐進行再解析，提出監督代表社會、人民的利益，目的是形成“社會、經濟、權力”三極等式的核心論點，同時也指出目前深刻影響監督改革的獨立機構、既得利益、權力集中等結構性問題，最后對“大監督”改革目前流行的常規模式和新型非常規模式進行矛盾分析，對國有企業結合自身實際選取適宜方式推進監督改革有一定的指導意義。

監督是一個很寬泛的領域，且一直在隨著時代的發展而演變，一套理論與實踐模式只適用于某一環境區間，隨著監督改革推進，國有企業可能發生結構性變化，這時監督理論與實踐必須做適應性調整，即監督理論與實踐永無止盡、永遠在路上。 AFA

參考文獻

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[3] 林毅夫.解讀中國經濟[M].北京：北京大學出版社，2018.

[4] 阿維納什K·迪克西特.妙趣橫生博弈論[M].北京：機械工業出版社，2015.

[5] 斯塔夫里阿諾斯L·S.全球通史[M].北京：北京大學出版社，2019.

[6] 鄭永年.未來三十年：新時代的改革關鍵問題[M].北京：中信出版集團股份有限公司，2018.

[7] 彭億強.試論國有企業“大監督”格局存在的缺陷與應對措施[J].企業科技與發展，2020（3）：237-238.

[8] 趙紹鴻.馬克思主義哲學原理[M].北京：中國財政經濟出版社，2011.

[9] 劉相文等.中國企業全面合規體系建設實務指南[M]. 北京：中國人民大學出版社，2019.

（編輯：趙晴）