基于京津冀協同發展的河北省城鎮化空間布局研究

張學海

隨著京津冀協同發展戰略的深入實施，河北省城鎮化進程不斷加快，城鎮數量增多，城鎮規模增大，對于實現高質量發展具有重要的意義。但是城鎮化重點選擇、政策研判和空間布局也面臨著新的場景和挑戰。在京津冀協同發展的背景下，如何認識城鎮化空間布局特征，探尋布局思路，推進城鎮化空間布局優化是當前面臨的重要問題。

一、河北省城鎮化空間布局特征

（一）發展態勢：城鎮化水平顯著提高，但城鎮化空間布局存在差異，部分城市承載能力不高

一是城鎮化進程加快，城鎮化水平不斷提高。2012年至2022年河北省城鎮化率不斷提升，2022年為61.65%，比2012年提高14.85個百分點，年均增長1.49個百分點。二是河北省城鎮化空間布局區域差距明顯。河北省行政區域內含的北京和天津兩個直轄市城鎮化水平最高。雄安新區的規劃和建立將形成新的區域增長極，其城鎮化水平示范區建設將成為我國城鎮化建設的標桿。石家莊市2022年的城鎮化率為71.44%，是河北省城鎮化率最高的設區市；而滄州市2022年的城鎮化率為52.84%，是河北省城鎮化率最低的設區市，當地城市面積小、基礎設施建設相對落后。三是部分中小城市承載力不高。一些城鎮產業平臺功能較弱，管理水平較低，配套設施不健全，招商引資能力差，導致產業轉型滯后和人才流失；一些城鎮市政基礎設施不完善，教育、醫療、社會保障等公共服務不健全，造成農業轉移人口市民化進程仍然滯后。

（二）主導力量：以行政體制主導的城鎮化布局，形成相對獨立的空間發展模式

京津冀協同的河北省以行政體制主導的城鎮化，具有空間結構上的行政特征且獨立性較強。一是北京獨有的首都核心地位。這主要是由北京的政治地位決定的，這種政治地位強化了行政主導力量對河北省城鎮化空間布局的影響，河北的經濟、社會、環境發展等總是考慮并圍繞北京首都核心布局發展。二是天津是京津冀核心城市之一，具有高于河北的直轄市身份地位，是全國行政區劃上的國家中心城市，自古以來就因漕運而興，具有較高的城鎮化率。三是不斷加強發展的內陸經濟，與沿海經濟發展缺乏統籌，海洋經濟長期缺乏突破性發展，在全國沿海地區中處于劣勢。四是雄安新區成為城鎮化空間布局的一個新的標桿，客觀上對要素分配施加了行政力量，城鎮化空間布局市場機制的作用稍顯不足。

（三）城市地位：城鎮化空間布局下的城鎮地位匹配不合理

當前在京津冀之間、河北省內部城市群建設仍然落后，城鎮地位不匹配，距離京津冀城市群建設的目標還有較大差距。

一是城市定位不清晰。河北省各地城鎮化規劃缺乏基于整個京津冀地區空間布局的整體考慮，城市定位與北京世界城市建設規劃對接不暢。目前還沒有針對北京世界城市相對應的城市空間規劃，更重要的是因地方政績觀的影響，河北省各地積極爭取北京的非首都功能轉移，導致省內各城市間競爭激烈，甚至無序競爭，在招商引資、項目選擇上具有趨同性，導致城市缺乏明確定位，城市空間框架結構特色不突出。

二是產業空間布局不合理。中心城市缺乏知名產業布局，而縣域產業布局單一化、分散化，產業層次較低，支撐城鎮化和鄉村振興的能力較弱。沿海產業和內陸產業缺乏協同，內陸不斷優化鋼鐵、煤炭、石化等傳統產業結構，而沿海地區的海洋產業轉型升級仍存在諸多困難，高端海洋產業和海洋科技發展緩慢。

三是缺乏鮮明的城市文化內核。河北省有著悠久的燕趙文化傳統，邯鄲、滄州、吳橋等也有各自的文化特色。但是省域行政區劃以及文化特色上，河北省與山東接壤的地區在語言和文化上趨向山東；西北部與山西接壤的地區在語言和文化上趨向山西和內蒙古；南部與河南接壤的地區語言和民俗上則與河南很近。這一方面是河北的文化實力較弱，另一方面是19世紀末以來的行政區劃調整所致。

（四）城市結構：大中小城市規模和結構不合理

一是中心城市不大，集聚能力和輻射能力不強。從城市建成區面積看，2021年末石家莊城市建成區面積為334.77平方公里，同比增長7.36%，但僅排在全國第34位，在全國省會城市中地位也不高。而唐山市緊隨其后，2021年末，城市建成區面積249平方公里，但是同比沒有增長。除石家莊、唐山兩大省域中心城市外，其他中心城市規模和實力變大變強不明顯，缺乏明顯的輻射帶動優勢。

二是中小城市發展質量不高，綜合承載力較弱。縣城建設水平和質量不高，縣城規模偏小，經濟質量不高，地域差異較大，與沿海先進地區存在一定差距。同時，縣城規劃建設質量不高，風貌特色不突出，基礎設施不健全，產業布局分散且以傳統產業為主。2022年賽迪全國百強縣中河北省只有遷安市入選，其支柱產業是傳統的鋼鐵產業，發展現狀和前景落后于經濟發達的沿海市縣。

二、河北省城鎮化空間布局的思路

根據“十四五”規劃和黨的二十大報告，基于深入實施京津冀協同發展戰略，提出以下城鎮化空間布局思路。

（一）建設大中小城市分工合理的京津冀世界級城市群

河北省圍繞京津做大做強中心城市，分類引導大中小城市合理發展，構建石家莊、雄安新區等都市圈與京津共同打造世界級城市群，是河北省城鎮化空間布局的主要思路。

一是以首都為核心城市，建設疏解北京非首都功能的首都都市圈。建設環首都衛星城，堅持服務京津和疏解北京非首都功能，共同促進京津冀城市協同發展。爭取國家支持，大力建設廊坊市，建成經濟發展先行區；將張家口、承德打造成全國的旅游休閑中心和冰雪基地；在北京市周邊區縣、村鎮建設一批綠色觀光休閑帶，建成首都都市圈生活承載空間。

二是打造多區域中心城市，形成區域都市圈。高標準建設雄安新區，成為承擔現代都市建設的創新引領區，形成輻射周邊的雄安都市圈；拓展石家莊城市空間，加大城市更新規劃，建設現代國際化美麗省會都市圈；將京津部分城市功能、高新技術產業基地等向河北省設區市城市轉移，建設區域中心城市。

三是以省會為中心，以邯鄲、邢臺、衡水為主體，構筑冀中南城市群。以秦皇島、唐山、滄州為主體，構筑沿海城市帶，構建向海經濟優先發展區。大力建設以縣城為載體的衛星城體系，以文明城市創建為契機，深入調研考評，建設宜居宜業的縣域城市體系。

（二）以綜合交通路網建設為重點建立緊密的城市聯系

在發達國家的城市群建設中，城際交通路網包含一種或多種交通方式，串聯起整個城市群內部城市之間的聯系。京津冀城鎮化空間布局要強化綜合交通路網支撐，大力發展交通基礎設施，特別是對支撐城市群和都市圈發展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路和高速公路，重點解決以北京、天津等城市為核心城市的區域經濟發展和城市規模擴張產生的交通擁堵、人口聚集等“城市病”的交通布局，規劃建設公路、快速軌道、機場等基礎設施，布局環渤海高鐵和秦唐滄沿海港口航線建設，形成多層次綜合交通路網布局。

（三）頂層設計下實現城市發展有效市場和有為政府更好結合

河北省城鎮化空間布局，不僅要發揮政府作用，進一步轉變政府職能，不斷完善宏觀治理，更要遵循市場在資源配置中起決定性作用這條規律，激發各類市場主體活力和內生動力。從政府角度來看，政府主要進行城市空間的整體規劃、產業布局、城市功能管理更新等；規劃要有前瞻性、權威性和持續性，避免人為的頻繁變更，同時要解放思想，開拓思維，使城鎮化空間布局體現國際趨勢。從市場角度來看，要貫徹市場配置要素和資源的思想。以雄安新區為例，雄安新區規劃建設了啟動區、起步區，并逐步有序完善各項建設，推進雄安新區空間規劃布局與周邊區域協調發展；同時堅持簡政放權，充分發揮市場配置資源的決定性作用，通過市場的協同調節功能，提升人口、土地、資本等資源在雄安新區以及周邊地區的自由流動。

（四）建立京津冀深度協同發展的可持續合作機制

在立足京津冀協同發展的基礎上，實現河北省城鎮化空間合理布局，需要創新合作機制。在充分考慮地方政府利益的基礎上，制定一系列有利于區域城鎮化空間布局的協調框架政策和動力機制。要做到省內協同共識，在省級層面推進建立城鎮化空間布局的有關區域定位、政府政策等制度協同和工作推進機制；在京津冀層面，創新協調發展新機制，推進京津冀三地信息共享、政策互融，形成多中心網絡式城市群組團結構，推進京津冀世界級城市群建設。

三、河北省城鎮化空間布局的對策

（一）大力建設都市圈和城市群體系

一是加緊完善規劃編制。深入落實《河北省國土空間規劃（2021-2035年）》，按照京津冀“一核雙城三軸四區多點”的協同發展格局要求，推進河北省“兩圈兩翼、三帶四區、多點支撐、南北生態”總體空間格局建設。結合《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》制定的京津冀區域空間格局，編制區域空間、產業、交通等專項規劃加以落實。謀劃出臺國務院層面的“京津冀城市群發展規劃”，規劃京津冀城市群內部大中小城市和周邊城鎮定位和發展。二是堅持組團發展，以區域中心城市為核心，建設都市圈和城市群。建設以雄安新區、石家莊、唐山等大城市為核心的都市圈。積極推進京津冀協同發展，融入京津冀城市群建設，突出發展承德、張家口等環京津地區城市。

（二）加快構建多層次綜合立體交通網絡

一是打造聯通省會都市圈的中心城市交通網。加強以石家莊為中心的聯通南部邯鄲、邢臺、衡水和北部張家口、承德以及沿海青島、唐山、滄州的綜合交通運輸網絡，解決區域分割斷頭路問題，形成高效連接、共建共享的快速交通格局。二是加強省內節點城市間的城際交通網絡建設。增強省內鐵路、省道、高速公路等供給，加快現有交通網絡通行優化調整，改造提升擁堵節點和交通事故節點，提升通行效率。優化增強省內航班建設，提供普惠性航班。三是優化城市內交通及周邊鄉鎮通行網絡建設。健全城市主次干道、支線路和臨街小巷相融合的路網系統。推進周邊鄉鎮公共交通網絡建設，構建干支線公路與鄉鎮的有效銜接區域交通布局。

（三）建立健全要素自由合理流動的機制

堅持市場機制下各類資源要素自由合理流動，增強中心城市輻射帶動能力。一是建設區域城市群統一的體制機制。建設統一的市場規則體系、產業規劃機制、基礎設施共建共享機制、城市公共服務保障和市民待遇機制、城市間人才流動和布局機制和統一的區域能源配置機制等等。二是構建新型高效的城市群府際協調機制。弱化政府行政干預，構建府際間城鎮化建設的協調發展法制框架，確保城鎮化建設中各級城鎮有法可依。建立協調溝通的議事機制，打破行政壁壘，推動區域聯動，通過協調共商，商定城鎮化建設的成本分擔和利益共享。

（四）創新京津冀城市群協調合作機制

一是深化國家層面的協調機制。推進國家層面協調工作，例如設置國家推進城鎮化協調委員會，把其作為京津冀城市群以及國內其他城市群建設的頂層協調機構。二是發起成立京津冀城市聯盟。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以新型城鎮化為牽引，以京津冀協同發展需求為導向，建立京津冀城市聯盟。以首都為核心，納入京津冀城市群內各核心城市、中心城市、節點城市，建設城市聯盟平臺。三是建設跨區域新型城鎮化綠色生態補償體系。堅持人與生態的協同發展，在疏解北京非首都功能的同時，做好環境生態保護，防止生態環境惡化，使生態收益地區與其他區域通過資金補償、就業補償、醫療補償等實現區域生態補償。