積極老齡化視角下內蒙古農村養老服務體系優化研究

武 榮

未來中國養老服務的難點在農村這已是學界的共識,對內蒙古來說尤其如此。未來幾十年，內蒙古將面臨史無前例的農村老年人撫養壓力。

一、內蒙古的農村老齡化形勢

（一）內蒙古農村老年人口絕對數量大、占比高

到2022年初，全區有65歲以上老年人332萬人。七普時，全區有60歲以上人口475.5萬人。受歷史城鎮化率影響，農村老年人數量遠大于城鎮。全區12盟市60歲以上老年人占比都在15%-30%之間，部分地區接近40%（七普時卓資縣60歲及以上人口比重39.87%）。

（二）內蒙古農村老年人口和失能半失能老年人數加速增長

根據內蒙古自治區統計局2022年最新數據顯示，全區65歲以上人口比重為13.8%，比兩年前的七普增加了0.75%。根據全國人口普查數據，2020年內蒙古60歲和65歲及以上人口占比分別比2010年上升8.30個百分點和5.49個百分點，增速快并繼續加快。與龐大的老年人口、較快的老齡化速度疊加出現的是高齡、失能半失能老人數量加速上漲，照護壓力激增。

（三）內蒙古農村人口流失嚴重

據第三次全國農業普查行政村普查抽樣數據顯示，內蒙古有91.31%的村有人口凈流出，居全國第三位；在人口凈流出比例高于5%的行政村中，凈流出人口占本村戶籍人口的32.65%，居全國第三位。這使內蒙古農村家庭養老服務的有效提供者減少。

（四）內蒙古農村經濟基礎較弱，老年人社會管理和服務保障的壓力越來越大

總體上看，內蒙古的經濟水平在全國的排名相對靠后（2022年內蒙古GDP在全國31個省市中排第21位），養老公共服務基礎相對薄弱。以養老金水平來看，2022年，內蒙古城鄉居民基礎養老金140元，位列全國第15位?！拔锤幌壤稀痹趦让晒庞绕渫怀觥?/p>

面對嚴峻的農村老齡化形勢和撫養壓力，完善和優化內蒙古農村養老服務體系，保障農村牧區老年人福祉，就成為關乎內蒙古發展全局的重要問題。

二、理論框架

積極老齡化理論是對20世紀50年代以來的成功老齡化、健康老齡化、生產性老齡化等理論的反思和發展。2002年，WHO將積極老齡化定義為“在老年時為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳機會的過程”①MiriamHartlapp,GuntherSchmid,“LaborMarketPolicyfor‘ActiveAgeing’inEurope:ExpandingtheOptionsfor RetirementTransitions,”JournalofSocialPolicy，Vol.37,No.3,2008.。相比于其他理論，該理論著眼于全人口和全生命周期，不再將老年人視為社會的負擔，承認老年人的經濟和社會價值，全面關心老年人身心健康和權益保障，其健康、參與、保障三重含義更契合新時代我國老年人實際需要。

鑒于其強大思想優勢，2006年《中國老齡事業發展“十一五”規劃》首次提出了“積極應對人口老齡化”。從此，該理論在我國開始進入政策、走向實踐，并在新時代受到空前重視。黨的十九大、二十大報告和《中共中央、國務院關于加強新時代老齡工作的意見》等都強調了該政策導向。但總體上看，該理論方向的研究和實踐依然淺薄，對理論和政策含義認識不夠深入，宣傳不到位，甚至存在認識誤區，把積極老齡化僅僅視為一種態度，忽略了積極老齡化全人口、全生命周期的定位，看不到健康、參與、保障三大要素和對老年人經濟價值、社會價值、身心健康、權益保障的全面認識，進而造成對國家積極應對老齡化戰略意圖認識不深、實踐不力。

三、內蒙古農村養老服務體系存在的主要問題

（一）經濟方面，對農牧民及其家庭主體性激發不夠，且農村基礎養老金水平過低

首先，目前的養老服務都在圍繞政府、市場、社會可以直接給予老年人什么，忽視對發揮老年人自身和家庭的積極作用方面的支持。積極老齡觀認為，對抗老齡風險，政府、個人、家庭、全社會都應該努力，每個人都要從年輕時就做好物質、心理等各方面的準備。目前我們對全年齡、全人口積極應對老齡化的認識提升和風險應對能力提升尚且重視不足。沒有出臺相關措施鼓勵人們積極看待老年階段、提前儲備良好身體素質和物質儲備、心理準備。對環境的適老化改造力度不足，對低齡健康老人的養老儲備和生產健康幫扶缺失，不利于延長高齡老年人和半失能老年人自主生活期限。

其次，政府的直接經濟補貼不足以維持老年人基本生存需要。一是農村老年人的養老金水平低，不能滿足老年人日常開銷。內蒙古現行農村居民基本養老保險基礎養老金最低標準為每人每月140元。各地可根據實際情況上浮，但除鄂爾多斯外其余盟市都執行自治區統一標準?？傮w來看，過低的養老金水平限制了老人對社會化養老的選擇，當家庭不能提供足夠的支持時，往往面臨照護危機。二是高齡津貼水平不高，與養老金疊加也不能滿足老年人生活需要。內蒙古現行高齡津貼領取標準為80-99周歲每人每月100元，100周歲及以上每人每月600元。除鄂爾多斯有所上調外，其余盟市執行自治區標準。因此，全區大部分60-79歲老年人每月只能領到140元的基礎養老金，其他生活所需均需依靠自己的勞動報酬、積蓄和子女的補給。調研中發現，大部分健康老人得到子女給予的物質幫助微乎其微。失能半失能老人無法通過勞動獲得收入，家庭資源也有限，限制了其養老選擇和養老質量。

（二）公共服務方面，居家養老和社區養老覆蓋面過窄，對半失能老人自主生活輔助不夠

2016年，自治區頒布實施了《內蒙古居家養老服務管理辦法》，提出在家庭養老的基礎上，依托社區開展為老服務。從目前農村牧區的實施情況看，主要存在以下問題。

首先，從服務對象上看，農村居家養老和社區養老實際服務對象不包括大部分在家居住的老年人。目前全區的居家和社區養老服務主要服務模式是政府購買服務，服務對象是在幸福院居住的老年人，一般要求受益人數不少于110人，不服務在家居住的農村牧區老年人。盡管有少部分地區試點了針對在家居住老人的服務項目。例如，清水河縣喇嘛灣鎮躍進為老服務中心、阿魯科爾沁旗巴彥溫都爾蘇木牧區居家養老試點等。實際當中，一是試點范圍較小，二是自治區農村人口居住分散，能接受服務的老年人數量和比例都極低。

其次，從服務內容看，根據《內蒙古自治區民政廳農村、牧區養老服務示范項目結果公告》，當前的服務內容為家政保潔、洗發、理發、精神慰藉、護理等關愛服務。這些需求一般來說只能涵蓋生活中的部分情況，對于需求頻率較高的助餐、緊急救助等活動覆蓋不足，不利于半失能老人獨立生活。

（三）供需矛盾方面，養老機構遠離農村且費用較高，限制了老年人入住意愿

內蒙古農村牧區居民機構養老的主要形式是互助幸福院和敬老院。目前的主要問題是：

首先，資源充足且收費較低的公益性敬老院服務對象極其狹窄，絕大部分農村老年人不在服務范圍內?！掇r村五保工作條例》規定,公益性敬老院的服務對象是“三無”老人、殘疾人和未滿16周歲的村民，大部分老人不能入住。但調研發現，敬老院的資源一般比較充足，除了常規的資金來源外，當地的各家行政事業單位開展愛心志愿活動多會在敬老院舉辦，帶來額外的資源。其他養老服務機構則不具備這類資源。

其次，幸福院和鄉鎮養老院多數離農牧民家庭較遠，老年人存在心里和生活習慣的不適應。受服務成本限制，幸福院大都分布在人口較多的村鎮。內蒙古地廣人稀的客觀現實使得幸福院和養老院距離大多數農牧民的家依然較遠。入住幸福院和養老院的老人有的幾個月才能見到一次家人，遠離家庭和環境習慣上的不適應導致部分老年人入住意愿較低。

再次，入住養老機構的費用相比于農牧區老年人和農村家庭的收入來說相對較貴，是老年人入住意愿較低的重要原因之一。據了解，全區養老機構的收費標準從每月1000元～9000元/人不等（僅是基本費用，額外服務和特殊護理需要另行繳費），綜合費用多數在2500元～3000元間。對于月人均可支配收入僅1600元的大多數農村牧區家庭來說①數據來源于內蒙古自治區2022年全區經濟運行情況新聞發布會。，這是不小的支出。因此，眾多老年人和家庭因費用難以承受而不愿入住或無法入住養老機構。

四、優化內蒙古鄉村養老服務體系的對策建議

鄉村養老服務體系的發展不能離開客觀的社會經濟環境背景，內蒙古分散的人口、分化的老年人和相對薄弱的經濟基礎是必須考慮的現實。基于此，本研究形成了如下建議：

（一）解決養老資金不足的問題尤其要激發低齡健康老年人自身的能動作用

一是可以向農村低齡健康老人提供生產幫助服務。例如借助鄉村農機站、畜牧站、供銷社提供價格親民的小型農業機械租賃服務和播種、收割等服務；開展先進種養殖技術的介紹和培訓，引導農民優化種養殖結構。二是幫助老年人學習網絡技術促進農產品銷售。三是引導和鼓勵返鄉農民工利用自身優勢，帶動農民增收。四是發揮農民主體性，為提升農牧民自我養老能力提供政策支持。例如引導和鼓勵有勞動能力的農牧民通過儲蓄、參加商業養老保險、投資理財等方式為自己儲備更多養老金。多渠道增加低齡、健康老人經濟收入，為養老儲備更多物質財富。

（二）以保健預防和環境適老化改造減少老人失能半失能時間和照護成本

一是可以依托鄉鎮衛生院和村衛生室開展健康知識宣傳活動。通過健康宣傳，號召廣大村民，特別是低齡健康老人重視健康、養成健康的生活習慣，豐富其對常見病、地方病的認知，號召老年人積極參加政府提供的免費體檢和兩癌篩查等公共健康服務。把老年防跌倒、防中風等簡單的健康教育納入農村基本養老服務清單。二是在農村牧區開展居家和出行環境適老化改造，如在衛生間浴室增加安全扶手、路面硬化方便老年人出行，推行各種農村牧區需要的無障礙設施等。

（三）養老服務要兼顧老年人照護需求和農村青壯年人口向外流動的現實

一是增強對農村高齡、失能、半失能老人的照護服務。在老年人口密度較大的村，可以設立日間照料中心提供普惠性老年照護服務。在人口密度較小的農村牧區，提供流動養老服務。依托已有機構，向農村高齡、失能、半失能老人提供緊急救助服務。二是在有條件的地區，探索開展對農村高齡、失能、半失能老人的家庭支持政策。如對返鄉照顧老人或帶父母進城的家庭和個人適當給予政策傾斜和經濟扶助等。

（四）進一步提高農村地區基本社會保障和農村基本公共服務水平

按照《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》和《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》等要求，從調整指數及幅度、地區公平性控制、年齡傾斜以及與其他社保待遇增長的銜接等方面進一步完善城鄉居民基礎養老金動態調整機制，保證農村居民養老金持續增長。擴大鄉村養老服務覆蓋范圍，讓大部分農村牧區老人都能享受到基本養老服務。

（五）全面宣傳積極老齡化理念

鼓勵全社會重新認識老年人的經濟價值和社會價值，積極看待老年人、尊重老年人，構建良好的社會氛圍。