鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地要素市場化配置的制度構建

唐珊瑚

（海南大學 法學院，海南 海口 570228）

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要“全面推進鄉(xiāng)村振興”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。一直以來，土地是鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)資源，也是鄉(xiāng)村各類空間的載體，土地管理制度的創(chuàng)新已經(jīng)逐漸成為推動鄉(xiāng)村轉型的重要途徑。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)村振興的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”。其中，“產(chǎn)業(yè)興旺”以土地空間為基礎；“鄉(xiāng)風文明”與“治理有效”以土地空間為平臺；“生態(tài)宜居”與“生活富裕”以土地空間為保障①龍花樓，張英男，屠爽爽.論土地整治與鄉(xiāng)村振興［J］.地理學報，2018（10）.。土地作為聯(lián)結農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民之間的紐帶，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總要求，許多舉措都離不開土地，并最終會落實到農(nóng)村土地資源的利用上。因此，激活農(nóng)村土地要素，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置無疑是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的突破口②趙龍.為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好土地制度政策支撐［J］.行政管理改革，2018（04）.。

近年來，從“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”到“三權分置”等一系列土地改革措施的實施，在很大程度上優(yōu)化了鄉(xiāng)村的資源配置與空間布局。但是，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地利用出現(xiàn)了許多諸如耕地撂荒、宅基地閑置、集體土地權能落實不到位等新問題，如果這些問題得不到解決，將會阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。針對這些問題，學者們圍繞著農(nóng)村土地要素配置與鄉(xiāng)村振興的關系，從土地整治、土地利用、土地流轉等方面展開研究。在土地整治方面，劉天科①劉天科，周靜.全域土地綜合整治差別化路徑選擇——以鄉(xiāng)村振興為視角［J］.中國國土資源經(jīng)濟，2023（08）.、董祚繼②董祚繼，韋艷瑩，任聰慧等.面向鄉(xiāng)村振興的全域土地綜合整治創(chuàng)新——公共價值創(chuàng)造與實現(xiàn)［J］.資源科學，2022（07）.、劉永強③劉永強，戴琳，龍花樓等.鄉(xiāng)村振興背景下土地整治模式與生態(tài)導向轉型——以浙江省為例［J］.中國土地科學，2021（11）.等從鄉(xiāng)村振興與土地整治的互饋關系出發(fā)，結合相關土地整治經(jīng)驗，提出土地整治的實施路徑與模式；在土地利用方面，譚林④譚林，陳嵐.鄉(xiāng)村空間重構與土地利用轉型耦合機制及路徑分析［J］.自然資源學報，2022（07）.、陳坤秋⑤陳坤秋，龍花樓.土地系統(tǒng)優(yōu)化助推鄉(xiāng)村發(fā)展轉型研究進展與展望［J］.地理研究，2022（11）.等強調(diào)國土空間規(guī)劃對土地利用的指導作用，提出了優(yōu)化農(nóng)村土地利用推動鄉(xiāng)村轉型發(fā)展的制度化機制；張慧利⑥張慧利，夏顯力.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地要素市場化聯(lián)動式改革探索［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2023（04）.、唐克俊⑦張克俊，唐新.我國城鄉(xiāng)要素市場的二元性再分析與統(tǒng)一建設取向［J］.中州學刊，2019（11）.、李江濤⑧李江濤，熊柴，蔡繼明.開啟城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權同權化和資源配置市場化改革新里程［J］.管理世界，2020（06）.等總結了現(xiàn)行土地流轉存在的問題，探討打破土地城鄉(xiāng)市場二元性的可行性路徑。已有研究主要從宏觀視角出發(fā)，在現(xiàn)行的土地法律制度下探討農(nóng)村土地相關改革政策的實施對促進鄉(xiāng)村振興的作用，沒有針對農(nóng)村土地要素市場化配置提出具體的制度設計。

在現(xiàn)代社會，土地法律制度設計一直追求實現(xiàn)土地資源上權力與權利配置的平衡。但在我國現(xiàn)行土地法律制度安排下，因土地用途管制權、土地規(guī)劃權等公權力的規(guī)制，導致土地用途管制目的的實現(xiàn)和土地權利人利益保護的矛盾突出。土地開發(fā)權是以土地用途變更或土地開發(fā)利用強度提高為內(nèi)容的財產(chǎn)權，其與現(xiàn)行的土地法律制度所追求的目標一致，都包括了配置土地資源。英美國家建立了土地開發(fā)權轉移制度，通過土地開發(fā)權在不同地域空間的流轉，實現(xiàn)了對土地資源的優(yōu)化配置。雖然我國也有姜楠⑨姜楠.英美法系土地發(fā)展權制度的經(jīng)驗與啟示［J］.法治現(xiàn)代化研究，2020（02）.、張先貴⑩張先貴.中國語境下土地開發(fā)權內(nèi)容之法理澄清——兼論土地資源上權利群與權力群配置基點的轉型［J］.法律科學（西北政法大學學報），2020（05）.等學者對土地開發(fā)權進行了研究，但其關注的仍然是土地開發(fā)權的內(nèi)涵、法理溯源、國際經(jīng)驗等內(nèi)容，沒有對引入土地開發(fā)權理論構建相關土地利益協(xié)調(diào)機制以促進鄉(xiāng)村振興等問題展開論述。因此，如何突破現(xiàn)行土地法律制度對農(nóng)村土地要素流轉的制約，構建符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要求的農(nóng)村土地要素市場化配置制度等是目前實踐當中迫切需要解決的問題。基于此，本文以農(nóng)村土地要素配置與鄉(xiāng)村振興的互動關系為視角，以土地開發(fā)權為理論基礎，在尊重現(xiàn)行土地用途管制制度和城鄉(xiāng)二元土地所有制的基礎上，探索建立農(nóng)村土地要素市場化配置制度，以協(xié)調(diào)落實規(guī)劃管控目標和保護集體土地權利人利益之間的矛盾，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

二、制約農(nóng)村土地要素市場化配置的制度因素

“要素市場化配置是指根據(jù)市場交易規(guī)則，將作為權利客體的各類資源在不同的主體之間流轉，使資源通過市場機制反映的需求與供給變動引起的價格變動，實現(xiàn)資源的分配、組合及再分配與再組合，進而使資源在不同主體和領域中的分布合理。”①許明月，卞開星.資源市場化配置下農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權法律制度的體系建構與完善［J］.甘肅政法大學學報，2022（02）.土地是鄉(xiāng)村最重要的資源，通過市場配置農(nóng)村土地資源是激活農(nóng)村土地要素的關鍵手段，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必然要求。但是，農(nóng)村土地長期受土地用途管制制度和城鄉(xiāng)二元土地所有制的影響，導致市場化配置效率較低，難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。

（一）土地用途管制制度下農(nóng)村土地要素自由流通受阻

為了優(yōu)化國土空間資源配置，提高國土空間資源的利用效率，促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，國家制定了嚴格的土地用途管制制度。土地所有權人和土地使用權人必須嚴格遵循土地用途管制制度，在法定條件下開發(fā)利用土地或流轉土地使用權。土地用途管制制度一定程度上阻礙了土地要素的自由流通，由此造成了不同類型的農(nóng)業(yè)用地轉換和城鄉(xiāng)土地要素之間的流通存在困難。一方面，從理論上使得大量的農(nóng)村集體土地不能被有效利用，另一方面，實踐中普遍存在非法占用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象。

從農(nóng)業(yè)用地保護和利用方面來看，制度僵化一定程度上導致了農(nóng)業(yè)用地要素配置不合理。長期以來，國家實施最嚴格的耕地保護政策。在2021 年，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家林草局聯(lián)合發(fā)布了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166 號），明確要求嚴格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，嚴格管控一般耕地轉為其他農(nóng)業(yè)用地。因此，如果設施農(nóng)業(yè)用地之類的其他農(nóng)業(yè)用地在一般情況下無法通過流轉基本農(nóng)田或一般耕地來獲得，基本上來源于一般農(nóng)業(yè)用地。此外，由于缺乏相應的制度創(chuàng)新和政策實施細則，一般農(nóng)業(yè)用地無法通過指標流轉或調(diào)劑的方式成為其他農(nóng)業(yè)用地發(fā)展的土地要素來源，從而導致農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部出現(xiàn)要素配置失衡的問題②孔祥智，周振.我國農(nóng)村要素市場化配置改革歷程、基本經(jīng)驗與深化路徑［J］.改革，2020（07）.。

從集體建設用地的利用方面來看，要素市場化改革不深入導致供需不平衡。近年來，在城市擴張與農(nóng)村建設的雙重壓力侵蝕之下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施面臨著建設用地緊缺的問題。盡管2019 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地可以與國有建設用地同價同權進入市場，打通了鄉(xiāng)村振興用地供應渠道，但鄉(xiāng)村振興建設用地“用地難”的局面并未得到根本扭轉。原因在于，一方面是長期以來實施的土地用途管制制度阻礙了城鄉(xiāng)不同類型土地之間的流通；另一方面，城鄉(xiāng)二元的社會結構使農(nóng)村土地資源承載了除經(jīng)濟功能之外的社會保障功能③耿卓，孫聰聰.鄉(xiāng)村振興用地難的理論表達與法治破解之道［J］.求是學刊，2020（05）.。當前法律政策雖然開放了集體經(jīng)營性建設用地進入市場交易，但是當前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易市場并未建立起來。另外，關于非經(jīng)營性集體建設用地能否流轉以及互相轉換的問題，目前我國法律沒有明確規(guī)定，再加上集體土地還承擔著社會保障功能，致使其未被賦予完整的產(chǎn)權，導致農(nóng)民難以通過轉讓土地獲取資金④耿卓.農(nóng)民土地財產(chǎn)權保護的觀念轉變及其立法回應——以農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)為視角［J］.法學研究，2014（05）.，因而，集體土地之間的轉換存在困難，導致建設用地配置不合理。

因此，鄉(xiāng)村振興“用地難”問題的關鍵不是集體土地總量供給不足，而是由于農(nóng)村土地制度市場化改革不夠深入，在現(xiàn)行略顯僵化的土地用途管制制度下，城鄉(xiāng)土地要素的流動通道未被打通，閑置宅基地、農(nóng)村集體公益性建設用地等閑置土地資源作為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設用地來源的通道也未被打通，最后造成了土地要素市場化配置失衡。

（二）城鄉(xiāng)二元土地制度下農(nóng)民享有的土地權能不對等

我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，該法條可視為我國城鄉(xiāng)二元土地制度的本源。雖然國有土地和集體所有土地是土地公有制的兩種形式，但實際上這兩種土地權能并不對等。土地要素市場化配置是由市場主體（即土地要素的所有者和使用者）進行的，因而，土地要素的市場化配置要求市場主體享有對等的權利。由于城鄉(xiāng)二元土地所有制下土地權能不對等，因而農(nóng)村土地的市場化改革難以推進，阻礙農(nóng)村集體土地的流通，農(nóng)民無法通過流轉土地獲得增值收益①徐竹青.城鄉(xiāng)一體化從區(qū)域治理到國家戰(zhàn)略［J］.浙江社會科學，2016（01）.。這主要體現(xiàn)為以下兩個方面：

一方面，城鄉(xiāng)土地二元所有制下農(nóng)村土地資本化受限。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要資金和土地保障，集體土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民擁有及能夠利用的基本資產(chǎn)，其增值收益應成為鄉(xiāng)村振興最重要的資金來源②蘭紅燕.鄉(xiāng)村振興視域下的農(nóng)村集體土地法律制度完善［J］.河北法學，2019（04）.。在現(xiàn)行土地法律制度安排下，城市市民雖然不享有土地所有權，但可以通過市場轉讓土地使用權獲取收益；而集體土地所有權屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民雖然享有宅基地和集體土地的承包經(jīng)營權，但因集體土地流轉受限，有些權能不能得到真正的落實③許經(jīng)勇.我國城鄉(xiāng)二元土地制度的負面效應與改革路徑研究［J］.東南學術，2016（01）.。農(nóng)村集體土地僅能在法定條件下對法定形式的土地及相關財產(chǎn)進行處分，除集體經(jīng)營性建設用地外其他類型的集體土地不能像城市建設用地一樣自由地流轉或抵押融資。實際上，集體土地所有者只被賦予名義上的土地處分權④陳曉軍.我國土地二元所有制的失衡與立法矯正［J］.北方法學，2010（06）.，這就導致農(nóng)村土地資源的財產(chǎn)性價值無法體現(xiàn)出來，農(nóng)民從流轉土地中獲取的財產(chǎn)性收益有限，因而導致農(nóng)村土地資本化受限，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

另一方面，土地征收制度導致農(nóng)民難以獲得合理的經(jīng)濟性補償。城鄉(xiāng)二元土地制度下，作為土地權利主體的國家和農(nóng)民集體的地位并不平等，這阻礙了市場發(fā)揮對土地要素配置的決定性作用。國家對集體土地的征收轉變了集體土地的用途和性質(zhì)。政府不但壟斷了非農(nóng)業(yè)用途土地市場，并從農(nóng)村集體土地用途轉變中獲得了巨大的增值收益，這在理論和實踐上都導致了土地征收公共利益范圍的擴大化。但是，在土地征收過程中，農(nóng)民往往難以獲得合理的經(jīng)濟性補償，并且農(nóng)民也無法享受因農(nóng)村集體土地用途轉變所帶來的升值收益，這造成了農(nóng)民權益受到損害。由于土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素的價值被嚴重低估，不僅導致了耕地等農(nóng)業(yè)用地的過度轉用，還導致農(nóng)村經(jīng)濟錯失了發(fā)展的良機，使得城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)日益擴大的趨勢。

三、農(nóng)村土地要素市場化配置的優(yōu)化路徑：引入土地開發(fā)權

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要求解決農(nóng)村土地碎片化難題，盤活農(nóng)村土地資源，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。土地開發(fā)權轉移理論在英美國家形成制度化體系，在我國引入土地開發(fā)權，有利于破解阻礙農(nóng)村土地市場化配置的制度因素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地開發(fā)權的公平配置，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

（一）土地開發(fā)權的來源及內(nèi)涵

土地開發(fā)權的概念和制度最開始來源于英國。在20 世紀30 年代初，英國政府為了緩和土地利用方面的矛盾，特設了三個委員會進行專題研究。在1940 年至1942 年期間，依次發(fā)布了《巴羅報告》《斯科特報告》和《阿斯瓦特報告》，這三份報告書深刻影響了戰(zhàn)后英國重建的土地利用規(guī)劃政策的制定，其中，《阿斯瓦特報告》首次提出了土地開發(fā)權的概念，并將其界定為改變土地使用性質(zhì)或提高土地使用強度而產(chǎn)生的權益①Frank H.Stephen.Property Rules and Liability Rules in the Regulation of Land Development： An Analysis of Development Control in Great Britain and Ontario ［J］.International Review of Law and Economics， 1987（7）.。在1947 年，英國通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確規(guī)定一切土地開發(fā)權的轉移歸國家所有。之后，英國逐漸對土地開發(fā)權相關法律進行完善，在1990 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定了因土地用途保留而遭受的損失或者因政府規(guī)劃變更導致土地現(xiàn)有價值降低所造成的損失，政府都應該給予補償②李鳳章.土地開發(fā)權：保護模式與權利歸屬［J］.社會科學，2015（04）.。在美國，土地開發(fā)權是從土地產(chǎn)權體系中剝離出來的一種獨立的、可轉移的財產(chǎn)權，其涵義主要包括兩個方面：一是經(jīng)濟層面的市場流轉，期間伴隨開發(fā)權的變更；二是區(qū)域?qū)用娴目臻g轉移，期間伴隨開發(fā)權歸屬地的變化③王文革.國外空間規(guī)劃法研究［M］.北京：法律出版社，2020：224.。總之，英美兩國都將土地開發(fā)權視為一種獨立的、可流轉的財產(chǎn)權。

我國立法中沒有明確規(guī)定土地開發(fā)權，也沒有對土地開發(fā)權的內(nèi)涵進行科學的界定。但是，縱觀我國土地法權利體系，其實土地開發(fā)權在我國存在廣泛的規(guī)范表達。例如，我國《中華人民共和國土地管理法》第四條明確規(guī)定國家實施土地用途管制制度，嚴格限制農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護；《民法典》第350 條規(guī)定了建設用地使用權人不得擅自改變土地用途，應當依法經(jīng)有關行政主管部門批準。這體現(xiàn)出國家通過法律法規(guī)的制度設計來規(guī)范配置土地開發(fā)權，在我國土地開發(fā)權實質(zhì)上歸屬于國家。結合我國的具體情況來看，土地開發(fā)權的內(nèi)涵應該包括兩個方面：（1）不同類型土地之間用途性質(zhì)的轉換；（2）不同區(qū)域之間容積率指標的轉換。我國目前以土地用途管制為核心構建相關的土地管理法律制度。在法律層面上，圍繞土地用途的分類和變更等不同情形分別設置了土地規(guī)劃權、土地用途管制權、土地用途變更許可權、土地征收權等不同類型的土地管理權④張先貴.權力束視角下我國土地管理行為法權表達及意義——立足于《土地管理法》修改背景下的審思［J］.社會科學輯刊，2016（05）.。土地開發(fā)權是土地私權利群中的一項權利，土地開發(fā)權人應當在嚴格遵守耕地保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線等國土空間用途管制的前提下，轉變土地用途性質(zhì)或變更土地利用強度。其中，現(xiàn)行土地開發(fā)強度大小即容積率指標是由相關行政部門綜合各種因素予以確定的，土地開發(fā)權人不能隨意變更土地開發(fā)強度，只能根據(jù)其所取得的特定地塊的開發(fā)強度進行開發(fā)建設。

（二）土地開發(fā)權下土地要素市場化配置的運行邏輯

土地要素市場化配置制度的邏輯起點源于土地法權與土地管制的二元構造⑤李蕊.農(nóng)業(yè)用地轉用領域土地要素市場化配置的制度邏輯［J］.安徽師范大學學報（人文社會科學版），2021，49（02）.。土地是珍貴的自然資源，具有極大的財產(chǎn)價值，其承載的不僅是私人土地權益，更涵括社會保障、生態(tài)保護、糧食安全等諸多公眾利益。因此，土地上的權利和權力天然具有復合性，必然兼具公權和私權的雙重法權結構。由于受土地資源稀缺性和土地上所承載社會的功能的限制，政府需要對土地資源的開發(fā)利用進行管制。土地管制權實質(zhì)是對土地用途或土地開發(fā)強度變更的土地開發(fā)權進行管理約束的規(guī)范表達⑥張先貴.土地開發(fā)權與土地發(fā)展權的區(qū)分及其法律意義［J］.內(nèi)蒙古社會科學（漢文版），2015，36（04）.。因此，農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地的限制，其實質(zhì)上是對農(nóng)業(yè)用地上土地開發(fā)權的限制。在城鄉(xiāng)二元的土地管制下，土地要素的市場化流轉不暢，尤其是農(nóng)村土地要素市場領域改革推進相對滯后。在鄉(xiāng)村振興的背景下，加快建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場改革具有必要性。在當下以行政管制為核心的農(nóng)業(yè)用地領域，土地要素市場化配置的關鍵就在于農(nóng)業(yè)用地轉用指標的市場化，也即需要建立土地開發(fā)權交易平臺。

土地開發(fā)權交易的運作思路可以概括為：將土地開發(fā)權從土地所有權剝離出來作為一項獨立的權利，根據(jù)其特點搭建相應的市場交易平臺和建立相關的市場規(guī)則，使土地開發(fā)權可以在特定區(qū)域內(nèi)進行自由流轉。在這種市場化交易模式中，政府、土地開發(fā)權人和土地開發(fā)商都可以從中獲得利益。在適度的行政管控下，可以通過土地開發(fā)權交易制度實現(xiàn)對土地要素市場化配置。實質(zhì)上，土地開發(fā)權是一個虛擬的產(chǎn)權概念，只有通過規(guī)劃界定土地用途性質(zhì)、容積率等指標手段而“實體化”，它是為適應土地用途管制和耕地保護的需要而設立的。例如，在農(nóng)業(yè)用地轉用領域，通過市場交易活動，將農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權從開發(fā)強度需求低的生態(tài)環(huán)境保護區(qū)引至開發(fā)強度需求大的城市建設開發(fā)區(qū)，在該過程中，政府可以有效地動態(tài)調(diào)控特定區(qū)域的開發(fā)強度和空間布局，實現(xiàn)規(guī)劃管理的保護目標；農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權人因土地用途管制喪失了對該農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)權，但可以通過農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權交易從中獲得相應的經(jīng)濟補償；土地開發(fā)商通過購買農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權，可以超出規(guī)劃限定范圍提高土地利用程度來追求土地收益最大化。

（三）土地開發(fā)權下土地要素市場化配置對鄉(xiāng)村振興的意義

在土地開發(fā)權理論的運行邏輯下，農(nóng)村土地要素市場化配置對鄉(xiāng)村振興的積極作用在于通過市場化的手段轉移集體土地開發(fā)權，能夠兼顧土地所有權人或土地使用權人的權益保護和滿足開發(fā)建設需求的目標，有利于解決土地用途管制和城鄉(xiāng)二元土地制度所帶來的土地要素流轉受阻和土地增值收益分配不均等問題，進而為農(nóng)村發(fā)展、耕地保護、農(nóng)民權益保護提供制度保障，以解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中“用地難”與“資金難”等問題。具體表現(xiàn)如下：

1.設立土地開發(fā)權有利于促進農(nóng)村集體土地要素的自由流通。在我國，城鄉(xiāng)土地要素之間的流轉主要是行政主導下的有限市場化，而不是產(chǎn)權自由交易下的充分市場化①孫建偉.土地開發(fā)權應定性為新型用益物權［J］.華東政法大學學報，2019，22（06）.。在土地用途管制制度下，政府壟斷了建設用地的一級市場。一方面，政府需要花很大的成本來監(jiān)管土地市場；另一方面，行政主導的資源配置模式較為僵化，制約了土地資源的交易與流轉，而且過于嚴格的土地用途管制可能對土地所有權人和土地使用權人的利益造成損害。基于土地開發(fā)權的土地要素市場化配置能夠形成有效的約束機制和激勵機制，促進農(nóng)村集體土地要素的自由流通。一是對土地開發(fā)方向與程度有明確的限制，能激勵權利所有人最大限度地利用土地，促進土地資源配置優(yōu)化；二是還能通過轉讓集體土地開發(fā)權對農(nóng)村土地用途被限制給予經(jīng)濟補償。

2.設立土地開發(fā)權有利于保障農(nóng)村集體土地增值收益的公平分配。集體土地保護作為一項具有正外部性的經(jīng)濟活動，旨在保護耕地，維護生態(tài)平衡，保障公眾健康。然而，由于城鄉(xiāng)二元土地制度的制約，集體土地保護這個恵及全社會的公益行為并不是由社會來共同承擔的。農(nóng)民的土地在城市化進程中被征收或者轉讓，不一定得到合理的補償，從而導致了集體土地增值收益分配不公平。農(nóng)民土地權利的缺失是致使農(nóng)民貧困的重要原因之一。所謂農(nóng)民土地權利的缺失是指農(nóng)民對土地的使用權、處分權和收益權等被排斥或剝奪②劉明明.論我國土地發(fā)展權制度的構建［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2008（15）.，因而不能公平地參與利益分配和享受土地轉讓收益。土地開發(fā)權可以進行市場化交易。設立土地開發(fā)權后，集體土地在轉讓和征收的過程可以獲得市場價位標準，進而使農(nóng)民可以分享集體土地增值收益。

綜上所述，轉移土地開發(fā)權是土地要素市場化配置改革的重要手段，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的有效措施。土地開發(fā)權轉移制度通過流轉農(nóng)村土地開發(fā)權，使不同區(qū)域內(nèi)的開發(fā)容量得到優(yōu)化配置。該制度的運行，能夠有效破解阻礙現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉的制度因素，既可以釋放城市建設開發(fā)區(qū)的旺盛開發(fā)需求，又能滿足農(nóng)村生態(tài)保護區(qū)環(huán)境保護的需要，實現(xiàn)了優(yōu)化土地資源配置、節(jié)省政府財政支出、平衡各方主體利益等多維目標。因此，建立合理的農(nóng)村土地開發(fā)權轉移制度，能夠合理配置農(nóng)村集體土地資源，妥善處理經(jīng)濟發(fā)展、耕地保護與生態(tài)安全之間的矛盾，進而實現(xiàn)公權與私權、公益與私益的平衡，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

四、土地開發(fā)權下農(nóng)村土地要素市場化配置的制度構建

為促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，可以通過構建集體土地開發(fā)權轉移制度來實現(xiàn)農(nóng)村土地要素市場化配置。集體土地開發(fā)權轉移制度通過轉移開發(fā)權對集體土地用途被限制給予經(jīng)濟補償，有利于激活農(nóng)村土地資源，優(yōu)化農(nóng)村集體土地要素配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的公平配置。農(nóng)村集體土地開發(fā)權轉移制度可以根據(jù)集體土地開發(fā)權轉移的運行機理，依照“分區(qū)—確權—交易”的步驟進行構建。

（一）確定開發(fā)權轉移“發(fā)送區(qū)”與“接收區(qū)”

土地開發(fā)權轉移的核心問題將某地區(qū)的土地開發(fā)權轉移到另一個地區(qū)，這就需要確定土地開發(fā)權的“發(fā)送區(qū)”和“接收區(qū)”。土地開發(fā)權的“發(fā)送區(qū)”是指因受國土空間用途管制而發(fā)展受限的區(qū)域或者因土地利用開發(fā)程度不高而開發(fā)容量充足的區(qū)域。我國農(nóng)村集體土地開發(fā)權轉移的“發(fā)送區(qū)”包括農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)敏感區(qū)、歷史遺跡保護區(qū)、農(nóng)村建設用地等類別。雖然這些土地被賦予開發(fā)權，但是發(fā)展機會受到抑制，通過轉移和交易土地開發(fā)權以獲得經(jīng)濟補償。不同類型的集體土地作為“發(fā)送區(qū)”，其可發(fā)送的比例和數(shù)量不能單一地按照土地類型來確定，而應當具體結合其所在區(qū)域內(nèi)的土地資源擁有量、所承載的社會功能等因素進行綜合判斷①張占錄.土地發(fā)展權與農(nóng)村居民點整理利益分配［M］.北京：光明日報出版社，2021：43.。“接收區(qū)”是開發(fā)建設需求大但因自身土地開發(fā)權不夠用，需要通過購買土地開發(fā)權來提高該地區(qū)土地開發(fā)密度和強度的區(qū)域。雖然“接收區(qū)”可以通過購買土地開發(fā)權來提高其開發(fā)強度，但其開發(fā)建設強度必須在政府規(guī)定的該區(qū)域環(huán)境承載能力的范圍之內(nèi)。土地開發(fā)權轉移制度在空間層面上將土地劃分“發(fā)送區(qū)”與“接收區(qū)”，通過市場交易使得開發(fā)權在不同區(qū)域空間流轉，優(yōu)化土地資源的配置，在有效地利用土地資源的同時，整體開發(fā)容量甚至還會有所提升。由于土地開發(fā)權“發(fā)送區(qū)”的空間形式包括了農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)保護功能區(qū)、歷史古建筑村落等具有重大保護價值或整治潛能空間，因土地開發(fā)權轉移制度既滿足了“接收區(qū)”的開發(fā)需求，又到達了“發(fā)送區(qū)”的保護需求，有利于平衡各方利益需求。

（二）賦予集體土地使用權人享有土地開發(fā)權

確定土地開發(fā)權的歸屬，是保障權利主體支配和利用這一權利、實現(xiàn)定紛止爭、確定社會基本的財產(chǎn)支配秩序的基礎。在實踐當中，集體土地常被征收程序轉變了性質(zhì)用途，轉變后土地增值收益為國家所有。根據(jù)2019 年新修正的《中華人民共和國土地管理法》第63 條第1 款的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地的所有權人，可以通過出讓、出租等方式流轉土地使用權。但根據(jù)2019 年新修正的《中華人民共和國土地管理法》第44 條的規(guī)定，建設占用土地，涉及農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)業(yè)用地轉用審批手續(xù)。這說明國家對農(nóng)村集體土地開發(fā)權的交易市場并未完全放開，也就意味著國家仍獨享土地開發(fā)權帶來的巨大經(jīng)濟價值，不利于調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興建設的積極性。

賦予集體土地使用權人享有土地開發(fā)權才能具體落實集體土地的處分權能，也更符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地改革的發(fā)展趨勢。首先，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的首要任務，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)必須盤活農(nóng)村土地資源。賦予集體土地使用權人享有土地開發(fā)權，促進動態(tài)土地開發(fā)權的流動，這樣才能充分發(fā)揮集體土地的利用價值，增加農(nóng)民收入，吸引農(nóng)村人才的回流，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其次，保障農(nóng)民的權益是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重點工作。土地是農(nóng)民的安家之本，賦予集體土地使用權人享有土地開發(fā)權，從根本上講，是保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權之需，也是讓農(nóng)民公平分享集體土地增值收益之需。再者，治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障。賦予集體土地使用權人享有土地開發(fā)權是我國農(nóng)村土地管理制度改革的突破口，能夠真正實現(xiàn)農(nóng)村土地的有效治理。因此，立足于土地開發(fā)權視角，賦予集體土地使用權人享有農(nóng)村土地開發(fā)權，并以此為突破口，重塑我國農(nóng)村土地管理制度，無疑是平衡農(nóng)業(yè)用地上權利群與權力群配置，兼顧多元土地財產(chǎn)權益結構的最有力舉措。

（三）建立集體土地開發(fā)權交易市場

允許農(nóng)村土地開發(fā)權入市交易，實質(zhì)上是將農(nóng)村土地開發(fā)權與國有土地開發(fā)權平等對待。但由于農(nóng)村土地開發(fā)權的流轉存在諸多特殊的因素，要建立集體土地開發(fā)權交易市場，在制度設計上就需要考慮農(nóng)村土地開發(fā)權交易的特殊性。具體而言，可以從圍繞農(nóng)村土地開發(fā)權流轉交易主體、交易客體、交易機制等方面展開。

1.市場交易主體界定。土地開發(fā)權流轉的交易主體包括發(fā)送方和接收方。因土地開發(fā)利用受限而出讓土地開發(fā)權的一方為發(fā)送方。農(nóng)村土地開發(fā)權的發(fā)送方為集體土地所有權的享有主體和權利的行使主體，即農(nóng)民集體和集體土地使用權人。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第262 條的規(guī)定可擬定，若農(nóng)村土地開發(fā)權所依附的土地屬于村農(nóng)民集體所有，其發(fā)送方應為村集體經(jīng)濟組織或者村委會；若農(nóng)村土地開發(fā)權所依附的土地屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有，其發(fā)送方應為村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組；若農(nóng)村土地開發(fā)權所依附的土地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，其發(fā)送方應為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。購買土地開發(fā)權增加土地利用集約度的是接收方。參考現(xiàn)有國有土地使用權出讓時對受讓方無主體資格和范圍限制的規(guī)定，農(nóng)村土地開發(fā)權流轉的接收方也不應作相應的限制，符合法定條件的自然人、法人和其他組織都可以成為接收方。但需要注意的是，由于集體土地所有權主要是為保障集體組織范圍內(nèi)集體成員的生存目標而設置的①韓松.農(nóng)民集體土地所有權的權能［J］.法學研究，2014，36（06）.，因而在轉讓農(nóng)村土地開發(fā)權時，賦予集體成員優(yōu)先購買權具有正當性。

2.市場交易客體確定。為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)以及保障國家糧食安全，我國對農(nóng)村集體土地資源的利用和管理實行不同于其他要素的管理制度，其中永久基本農(nóng)田保護制度和農(nóng)業(yè)用地用途管制制度是最核心的制度。為了確保集體土地開發(fā)權轉移制度不會給這些制度造成負面影響，應該對農(nóng)村集體土地開發(fā)權交易客體作特殊的規(guī)定。土地開發(fā)權的交易內(nèi)容主要包括兩個方面：一是土地用途性質(zhì)的變更；二是土地開發(fā)利用強度的變更，實踐主要表現(xiàn)為容積率的變化。根據(jù)集體土地開發(fā)權的內(nèi)容的不同，可以將農(nóng)村集體土地開發(fā)權市場交易客體分為兩種情況進行探討：（1）若農(nóng)村集體土地開發(fā)權交易客體涉及集體土地用途性質(zhì)的轉變，則農(nóng)村集體土地開發(fā)權的轉移應該嚴格遵守耕地保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線等國土空間用途管制的要求，除法定情形外，農(nóng)業(yè)用地不能轉為建設用地，開發(fā)權交易手續(xù)應履行相關的審批程序；（2）若農(nóng)村集體土地開發(fā)權交易客體僅涉及土地利用強度的改變（即容積率的變更），一般而言，對該類農(nóng)村集體土地開發(fā)權交易客體不作特殊的限制，在符合法定條件下，無論是承包地開發(fā)權、宅基地開發(fā)權還是集體建設用地開發(fā)權等，都可以允許入市交易。但農(nóng)村集體土地開發(fā)權進行轉讓后不得再進行開發(fā)，后因政策變化等原因需要進行開發(fā)的，應購買新的土地開發(fā)權。

3.市場交易機制構建。首先，政府可以設立統(tǒng)一開放、便利高效的土地開發(fā)權交易平臺。發(fā)送方和接收方可以根據(jù)各自的意愿和需求在土地開發(fā)權平臺上進行交易。雖然允許發(fā)送方和接收方在遵循依法、自愿、平等的基礎上進行交易，但應重點確保集體土地開發(fā)權向國土空間開發(fā)需求量大的城鎮(zhèn)集中建設區(qū)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展區(qū)等傾斜。其次，政府應當承擔市場失靈糾正者的角色和功能。這主要體現(xiàn)在：（1）政府應當維持土地開發(fā)權交易市場的信息完全、對稱，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術，盡可能規(guī)避區(qū)域之間的信息不對稱、價格失靈等問題，推動實現(xiàn)人口規(guī)模大、開發(fā)強度高的城市建設區(qū)域與經(jīng)濟欠發(fā)達地域、生態(tài)保護敏感區(qū)或農(nóng)田保護區(qū)的土地開發(fā)權對接與實際交易；（2）政府應當強制購買因出于公益目的被政府規(guī)劃限制或剝奪開發(fā)權的區(qū)域（如基本農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、歷史文化遺跡保護區(qū)等）的土地開發(fā)權，以確保土地開發(fā)權的配置符合社會整體利益。對于農(nóng)村集體土地的開發(fā)權，無論是采取政府強制購買還是市場交易的方式，都應當受到集體土地開發(fā)權轉移制度的約束。由于土地的開發(fā)利用受國土空間用途規(guī)劃的規(guī)制，地塊處在政府規(guī)劃的開發(fā)建設區(qū)域內(nèi)才能進行發(fā)展建設，土地開發(fā)權轉移也必須要滿足國土空間用途管制的要求，然后根據(jù)該地塊的未來用途（公益性項目或非公益性項目）決定采用政府強制購買還是市場交易。

結語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要用地與資金的保障，這要求盤活農(nóng)村土地資源，解決農(nóng)村土地碎片化難題。激活農(nóng)村土地要素的關鍵在于激活農(nóng)村土地權能，提高農(nóng)村土地資源利用效率。然而，長期受土地用途管制制度和城鄉(xiāng)二元土地所有制的影響和制約，我國農(nóng)村土地市場化配置效率較低，難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。為了破解當前農(nóng)村土地要素市場化配置的掣肘，本文嘗試引入土地開發(fā)權轉移制度，通過轉移集體土地開發(fā)權對農(nóng)村集體土地要素進行市場化配置，這樣既能夠更好地維護集體土地所有權人或土地使用權人的權益，又能滿足開發(fā)建設的需求。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，土地開發(fā)權轉移制度的創(chuàng)設，有利于調(diào)動農(nóng)村集體組織及其成員參與鄉(xiāng)村振興建設的積極性，同時能提升政府管制實施的有效性，促進耕地保護、社會發(fā)展及生態(tài)安全的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文提出的集體土地開發(fā)權轉移制度，只是一種理論設想，有待通過實踐去驗證，還需要不斷批判與完善。