高校人事檔案管理研究

王根健

（阜陽師范大學 檔案館，安徽 阜陽 236041）

高校人事檔案是高校在進行人事管理過程中形成的、以教職員工個體為單位集中保存的一種專門檔案，是高校組織部門、人事人才部門在行使職責過程中需要查考利用的重要依據性材料[1]。

多年來，我國的人事檔案在實際管理過程中基本遵循的是1991 年制定的《干部檔案工作條例》，2018 年11 月《干部人事檔案工作條例》（以下稱《條例》）頒布實施，同時廢止1991 年版《干部檔案工作條例》。“干部檔案”和“干部人事檔案”一詞之差，有效融合了干部檔案和人事檔案的管理工作。干部人事檔案就其名稱而言，本身就不是一個非常嚴謹的概念，干部檔案是指具有全日制中專以上國民教育學歷的人員檔案，實際上在我國進行人事管理制度改革和推行國家公務員制度以后，以“干部”和“非干部”對大專以上畢業人員進行劃分已不適應現代人事管理工作的需要了，隨著歷史的發展也許將會對人事檔案以一種新的標準進行劃分和定義[1]90-114。除極少數的工勤人員人事檔案，高校人事檔案實際上就是高校干部人事檔案。

一、研究高校人事檔案管理的主要內容和意義

高校人事檔案是以個人為單位集中保存以供備查的各種形式的原始記錄，是高校選人用人、科學評價和掌握具體人的綜合素質和能力水平的重要依據。隨著“依法治國”“依法治校”水平的不斷提升，高校人事檔案的參考憑證價值愈顯重要，幾乎貫穿于組織人事管理全過程。不論是政府機關還是高等院校，在絕大多數情況下人事檔案管理參照的都是中組部下發的《干部檔案工作條例》或新頒布的《干部人事檔案工作條例》，所以本文在這二者概念上沒有加以嚴格區分。

《條例》對干部人事檔案的管理權限有明確規定，明確要求組織人事部門要成立專門干部人事檔案管理機構。“干部檔案”到“干部人事檔案”，可以看出“人事”管理的重要性，從目前高校人事檔案實體管理的現狀及其合理性看，需要新的理論和方法來指導人事檔案工作。有的高校人事檔案由組織人事部門統一歸口管理，有的則由高校檔案館（室）專門管理，沒有統一規范的管理體制不利于高校人事檔案的管理和檔案作用的充分發揮。如何科學管理高校人事檔案的接收轉遞、充實完善、分類整理、信息審核甄別、查借閱、信息化、流動人員檔案處置處理等，在理論和實踐上都有著重要的研究意義。

（一）研究高校人事檔案管理的必要性

從干部人事檔案概念入手，來論述高校人事檔案的管理問題，這是由當前的實際工作情況和檔案實體管理的參照標準決定的，不是分不清二者概念和關系，而是便于論述和理解。人事檔案對于一個“工作人”（“社會人”）而言，無疑有著非同尋常的重要意義，無論是入職、晉升、工作變動、各種福利待遇、學習工作（非學習工作）經歷、個人發展過程，直至退休養老等，無一沒有關聯，是國家、社會和所在單位進行人事管理的重要依據。高校人事檔案是高校每個個體社會活動的歷史記錄，人事檔案的科學規范管理對高校人事工作至關重要。

以安徽省為例，從20 世紀90 年代開始，上級組織部門基本上3 年左右就開展一次干部人事檔案審核工作，特別是2020 年前后全國大規模開展了干部人事檔案專項審核全覆蓋，就是為了深入貫徹《條例》，規范干部人事檔案管理的一次專項行動。干部人事檔案（或人事檔案）內容信息的不一致、不完整、不準確都會直接影響干部人事檔案作用的正確和充分發揮，研究如何科學管理好高校干部人事檔案，具有非常重要的現實意義。

（二）研究高校人事檔案管理的特殊性

人事檔案管理，實際上是一種比較單一的專門檔案管理，但由于涉及的是人事管理和組織部門選人用人，相對而言，它的政治性、重要性和保密性較強，管理上要求更為嚴謹，所以一直以來歸屬于各級組織人事部門管轄，2018 年的《條例》在管理權限上規定得更加清晰明確。高校干部人事檔案是高校人事檔案的主體，它的內容種類最為齊全，與工人檔案和學生檔案或由軍人檔案轉變而來的人事檔案區別在于，有的檔案材料相對于干部人事檔案，它們是沒有的或相對簡單的，所以本文對于高校人事檔案研究以高校干部人事檔案研究為主體來闡述，主要是避免作一些相互交叉又沒有什么實質意義的解釋和說明[2]。

高校人事檔案主要涉及到高校教職員工和在校生檔案，實際上在校生檔案只是過渡性的人事檔案材料，在其畢業后完成本校期間形成的歸檔材料充實轉遞后，才真正開啟它的人事檔案管理歷程，一定意義上說那是接收單位人事檔案管理的范疇。本文研究的主要是高校相對固定管理的所屬教職員工的人事檔案管理，對于在校生個人檔案管理只是略加補充而已。高校學生檔案是指學生在校期間形成的個人檔案，學生畢業后轉遞至相關單位，學生檔案從性質上也就轉變為干部人事檔案[2]。

（三）研究高校人事檔案管理的局限性

人事檔案不能僅僅局限于高校組織人事部門選拔人才的依據作用，也要為個人提供有用的檔案信息資源。在處理好人事檔案的保密性和信息利用的關系下，對于個人可以知曉的檔案內容，可以向個人公開或開放，便于人事檔案價值的拓展，但不能讓其知曉的檔案內容要嚴禁檔案信息的泄露。加強人事檔案法制建設，增強檔案法制意識，杜絕“扣檔”“自行建檔”等不正當行為。統一管理人事檔案，不能按照身份不同而將人事檔案分開管理。由于高校的內設部門、人員管理模式不盡相同，所以大多數高校都是根據自身的工作習慣和自認為方便人事檔案管理的方法來編制人事檔案檔號，缺乏統一的檔號編制辦法。

在常規的高校人事檔案之外，近年來，高校又有了一個特殊的群體——人事代理人員，一般來說人事代理人員的人事檔案都是托管在地方人才交流中心，實際上人事代理人員檔案也是人事檔案的一部分。隨著高校人事代理人員數量的不斷攀升，人事代理人員人事檔案由當地人才交流中心代管方式的弊端日益顯現：一者同為高校聘用的教職員工，但是人事檔案管理上與校內在編人員人事檔案管理不同步；二者人事部門在利用這部分人事檔案時很不方便，浪費了大量的精力；三者由于是托管關系，有時會出現銜接上的脫節。

二、高校人事檔案管理的難點

高校人事檔案是高校組織人事部門在干部管理和人事管理過程中直接形成的原始記錄，真實記載了高校干部或職工的各方面發展和表現情況，以個人為單位統一整理、保存起來以備查考的高校干部人事材料。它是高校組織人事部門全面了解干部職工的重要依據，是高校檔案的重要組成部分，具有全面性、現實性、真實性、動態性和機密性[2]。隨著辦學形式和人事管理的多樣化，高校人事檔案產生了許多新問題新矛盾，如人才的流動化管理、人事代理等多樣化聘用形式、人事檔案與檔案事業的融合問題、檔案信息的甄別審核等等，隨著依法治校進程的不斷推進，對人事檔案管理要求越來越規范。

（一）高校人事檔案管理存在明顯的封閉性

幾千年前的譜牒檔案就是我國人事檔案的起源，它是用以記載王室和貴族世系的檔案。1956 年8 月制定的《干部檔案管理工作暫行規定》是我國第一部干部檔案工作法規，這是我國人事檔案工作開始走向正規化的開始。1991 年4 月隨著《干部檔案工作條例》和《干部人事檔案材料收集歸檔規定》的頒布實施，人事部、勞動部、國家檔案局也先后印發了一批工作細則、工作通知、工作規定和暫行規定等，使人事檔案工作有章可依。2018 年11 月《條例》發布施行，可以看出，我國人事檔案管理始終是與干部檔案相互融合在一起的，一定程度上，當下我們探討的人事檔案管理的政策依據基本包含在干部人事檔案管理之中，雖然二者概念有所區別，但是在管理體制上區別不大。長久以來，人事檔案是以個人為單位形成和保管的，機要保密性是人事檔案最明顯的特點，也就是說人事檔案信息利用的封閉性是遠遠高于其它各類檔案的。從檔案利用的開放性角度看，很多學者建議人事檔案部分信息應該有條件地向個人開放，從而有利于社會檔案意識的提高[3]。

由于人事檔案的保密性，傳統的人事檔案利用過于封閉，實際上人事檔案并不能僅僅局限于為組織人事部門進行干部人事管理進行服務，在符合人事檔案管理規定的前提下，也要為“這個人”及與之相關的單位部門提供可利用的人事檔案信息：一者保障其合法權益，增強其個人檔案意識；二者可以充分發揮人事檔案作用，提高社會檔案意識。正是由于人事檔案管理權限的單一性，有的檔案實體又在高校檔案管理機構，存在脫節現象，實體管理人員并不清楚到底形成材料有多少，對部門歸檔材料是否齊全完整心中無數。還有人事檔案管理的嚴格性，人才流動又不可避免，形成了“人走檔不走”“人檔分離”“有人無檔”“有檔無人”等各種情況。如何讓“個人”了解人事檔案，知道人事檔案的重要性，人事檔案管理必須走向開放，在嚴格規范管理的前提下把人事檔案信息資源用好用活。

（二）高校人事檔案管理體制機制的不一致

高校人事檔案的形成、利用和流轉，必須歸口于組織人事部門管理，檔案館（室）既非檔案行政管理部門，更不具備干部人事管理權限，從這個角度說，高校的干部人事檔案管理機構無疑要按照《條例》的相關條款，由組織人事部門專門設立。《高等學校檔案管理辦法》并未將高校干部、職工檔案（人事檔案）列入高校檔案館(室)管理范圍，而是作為高校專門檔案范疇，在遵守《條例》規定情形下做好高校干部人事檔案管理工作。但在實際工作中，相當比例的高校人事檔案特別是在校生檔案（或稱學生檔案）已由高校檔案部門集中管理，由于人事檔案行政管理權限的特殊性，高校人事檔案的管理體制一直存在著不一致的問題。高校人事檔案的實體管理始終游離于高校組織部門、人事部門、檔案部門之間。從檔案管理原則角度來說，高校人事檔案管理體制必須要統一標準、規范管理。

高校人事檔案管理得好不好，關鍵是把好人事檔案的“入口關”，人事部門能否嚴格按照《條例》和國家人事管理政策法規，審查到位，不留隱患，這是人事檔案審核的首要關鍵點。如檔案材料的齊全完整、檔案信息的真實可靠、檔案內容的邏輯連貫，再加上接收以后人事檔案的有序歸檔，高校人事檔案管理工作才會有條不紊、利用便捷。管理體制的科學性和規范性，是做好高校人事檔案工作的最基本條件。在中共安徽省委組織部關于學習貫徹《條例》的通知文件中，對于建立干部人事檔案的工作體制有具體明確的表述，說明《條例》在制訂時始終把干部人事檔案的管理體制機制問題放在相當重要的位置。在政府機關，人事檔案管理體制能夠嚴格按照《條例》管理規定執行，由于高校自身特點，它的檔案工作屬于事業單位的內部檔案管理，在檔案管理體制機制上存在著很大的不一致性。

（三）高校人才工作和人事檔案工作的融合度不夠

高校人事檔案工作也是高校人才工作的重要組成部分，它關系到學校人才隊伍建設和高質量發展，不僅僅局限于查查個人信息。前些年，有的高校為了吸引人才，不惜采取“人事檔案重建”的做法，為了規避“一人多檔”現象，采取諸如“人走檔留”“人走檔毀”等辦法，其實都是違反檔案法律法規的。正確措施應該是在人才的良性流動上想辦法，不過在“依法治檔”不斷推進形勢下，“重建人事檔案”現象必將會一去不復返。

人才競爭導致的“人檔分離”，俗稱“棄檔”，不給不要檔案了，這反映了某些高校在人才引進過程中對人事檔案管理法制觀念淡薄。如果沒有人事檔案，入不了編，不予接收，那就很少存在“棄檔”行為。某些高校為了自己的人才需求而接收“無檔”人員，最終還要為這些違法違規人員解決沒有檔案所帶來的一系列問題。常年在高校檔案部門工作，經常有畢業幾年甚至幾十年的學生咨詢其本人畢業生檔案的去處，有離校多年的職工要求解決其當年離校由于種種原因沒有進行檔案轉遞而引發的一系列問題，非常難以解決。人事檔案管理必須要與國家人才管理制度相結合，增強人事檔案社會意識，讓更多人熟悉和遵守人事檔案管理制度，這才是做好人事檔案管理工作的重中之重。

三、做好高校人事檔案管理的方法和路徑

如上所述，高校人事檔案主要由干部人事檔案組成，只有少數的工勤人員檔案，并且工勤人員編制也是只減不增，所以在檔案實體管理上高校人事檔案管理遵循的都是干部檔案工作條例和干部人事檔案工作條例。因為人事檔案管理國內研究成果基本都是圍繞1991 年印發的《干部檔案工作條例》和2018 年印發的《干部人事檔案工作條例》，不論是理論研究還是應用研究，研究的內容相似度較高，高校亦然。國外人事檔案管理理論和方法對于我國現行的人事檔案管理借鑒意義有其局限性，特別是高校人事檔案管理，還是要結合我國高校管理現狀和目前高校人事檔案管理體制，進行高校人事檔案管理的研究工作。

本文以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，主要研究如何提高高校人事檔案水平、提升高校人事檔案服務能力，以理論分析和樣本考察為切入點，針對高校人事檔案管理的薄弱環節和需要解決的問題，提出相應的高校人事檔案管理策略。緊密結合高校組織建設、人事管理和檔案管理等方面，運用檔案學理論指導高校人事檔案管理工作。

（一）健全和完善人事檔案制度

制度是管人管事的前提，建立健全高校人事檔案制度是做好高校人事檔案工作的關鍵所在。2018年11 月中共中央辦公廳印發的《條例》是高校干部人事檔案工作的基本遵循。與已廢止的1991 年中組部、國家檔案局印發的《干部檔案工作條例》相比，《條例》有許多變化和不同之處。如適用范圍擴大到除工勤人員之外的所有工作人員，明確了人事檔案的主管部門、管理體制，指出“干部人事檔案工作機構”應該是專門隸屬于組織人事部門管理的干部人事檔案工作機構。整個《條例》只有一處提及同級檔案行政管理部門，就是《條例》第二十一條中強調的干部人事檔案管理工作要“接受同級檔案行政管理部門的業務監督和指導”。

《條例》在第九、十、十三條中還規定了干部人事檔案工作的管理機制和制度建設，主要包括如何做好干部人事檔案制度建設、健全工作機制、專業隊伍建設、加大宣傳力度和開展業務指導監督檢查等。高校要切實貫徹落實黨中央的部署要求，由組織人事部門牽頭，完善制度建設，建立健全符合高校實情的人事檔案管理工作機制，形成多部門協作的人事檔案管理網絡，選拔政治素質好、理論水平高、業務能力強的專職人員從事人事檔案管理工作，增強人事檔案管理制度的執行力，利用黨的創新理論指導當前的人事檔案管理工作。

（二）明確高校人事檔案行政管理權限

高校干部人事檔案的管理權限問題是管理體制機制的核心問題。遵循《條例》的規定，高校干部人事檔案工作主管部門應是上級和本級組織人事部門，按照干部管理權限分級負責、集中管理[4]。在高校內部，高校人事檔案一般歸屬組織部門或者人事部門保管，也有少數集中統一到高校檔案部門進行管理。從規范人事檔案管理來說，首先是明確人事檔案的行政管理權，既然《條例》有非常明晰的規定，那么各級各類高校就應該規范執行，不論是在編的人事檔案，還是不在編的人事代理人事檔案，都應有明確的部門牽頭管理和治理。至于采取何種管理模式來改進高校人事代理人員的檔案管理，國家或省一級人事管理部門要有一個相對統一的管理規定，而不是各個高校各自為政，形成不同的人事檔案管理模式[5]。

《條例》對干部人事檔案的管理，在高校職責內，基本囊括了人事檔案管理的絕大部分。高校要想真正做好人事檔案或干部人事檔案工作，一是要建立統一的符合國家《條例》的干部人事檔案管理機構，二是管理權限問題要有明確的界定和執行力，三是切實解決多頭管理的問題，四是完善符合本校實情的人事檔案管理制度，五是加強專職檔案隊伍建設，六是加強檔案實體管理[1]。至于高校的在校生檔案，嚴格來講只是一種準人事檔案，是一種過渡性檔案，與高校教職工的人事檔案一樣，都應是專人專庫管理。不論采取哪種模式，其主管部門必須是學生管理相關部門，只能由他們來決定在校生檔案的來去流轉和利用。《條例》中還有涉及死亡人事檔案的管理權限問題，規定干部死亡5 年后，同級檔案部門接收保存其人事檔案，從這一條規定也能從邏輯上推論出高校檔案部門不具有在職或退休人員人事檔案的管理權限。

（三）統籌人事檔案管理和學校其他門類檔案管理

實際上高校對所有員工的人事檔案管理基本都是依據《條例》和《干部檔案整理工作細則》來執行的。對于傳統的身份管理已經相當淡化了，所以對于高校而言，人事檔案管理或稱之為干部人事檔案管理，區別不大也沒什么實際的必要。檔案管理部門一是要做好干部人事檔案的整理、保管和提供利用等工作；二是把好干部人事檔案的進口關和出口關，即按照要求和程序做好接收和轉遞工作；三是注意相關制度政策的貫徹執行等。尤其要按照《條例》第十六、十七條規定落實工作機構、工作機構職責和工作人員，特別是十六條，規定了專職工作人員和業務指導人員的配備以及干部人事檔案工作機構的職責范圍，專人專責落實不到位，會給貫徹落實《條例》帶來諸多不易解決的問題。

人事檔案工作由于其自身的特點，它既是高校檔案工作范疇，又是高校組織人事工作得以順利開展的重要基礎。從高校人事檔案管理歷程來看，一直以來都是組織人事部門牽頭管理，自成一體，與高校其它門類檔案管理工作基本不交叉。如何科學合理統籌高校人事檔案和其它門類檔案管理，是個亟待解決的問題。按照檔案管理原則，高校應該統一管理各門類檔案，但由于干部人事檔案的自身屬性，它又不得不有其獨立的管理機制。對于高校來說，組織部門只管有職務的干部人事檔案，人事部門管理一般干部的人事檔案和小部分的工勤人員人事檔案，組織、人事、勞動、社會托管以及檔案部門等各單位相互交叉、互有掣肘，對于人事檔案管理或是干部人事檔案管理形成很多管理難點，這是新形勢下人事檔案管理需要思考和解決的問題[1]。

（四）加強人事檔案管理專業隊伍建設

《中華人民共和國檔案法》有專章專條要求加強檔案人才隊伍建設，《高等學校檔案管理辦法》中也明確規定：高校專職檔案工作人員享受學校教學、科研和管理人員同等待遇，但是實際上高校檔案工作者在晉升職稱職務、績效考核、繼續教育、工作條件等方面或多或少存在不到位的現象，導致檔案工作重視不夠、檔案工作者職業榮譽感不高的現狀。

干部人事檔案工作機構和專業隊伍建設，是管好用好落實好《條例》的重要抓手。上文已有論述，高校人事檔案管理不僅是組織人事管理的基礎，也是高校檔案管理內容。加強人事檔案管理專業隊伍建設，與其他專門檔案管理一樣，高校人事檔案管理人員不但要熟悉組織人事工作程序和工作內容，還要具備檔案管理的專業知識和業務水平。同時由于高校人事檔案管理的政治性和保密性等特點，對于從事人事檔案管理的工作人員，黨性強、政治素質好更是首要條件。

（五）科學規范做好人事檔案實體管理

人事檔案在規范整理和有效利用方面，較之以往有了很大改善，諸如不再要求必須是16K 紙張、個人通過合法途徑可以利用部分個人人事檔案、主動提供人才信息、經常性開展人事檔案專項審核等，這些對于高校人事檔案管理的規范性、有效性、開放性、共享性都是理念的根本轉變。人事檔案管理可以嘗試由“封閉管理”向“半開放式”管理模式改變。“人檔分離”現象在高校人事檔案管理活動中尤為明顯，如何有效解決這種“有人無檔”和“有檔無人”問題，各級組織人事部門正在積極穩妥通過幾輪干部人事檔案審核全覆蓋來解決，通過追溯、考證、補充完善和提供官方檔案證明來進行認證，包括嚴格落實退休時養老保險的檔案核實核查等，“有人無檔”和檔案材料不完整的現象得以根本性改善。對于高校來說，“人檔分離”既有外因也有內因，如想從根本上解決這種現象，一是要完善高校人事檔案的管理辦法，不能靠“扣檔”這種行為來制約人才的流動，即使大多數流動是違反雙方協議的，也要依靠人事管理法律法規來規范人才的流動，人事檔案的主要作用要體現在提供人事信息服務上。二是提高“檔隨人走”的制度執行力，按章辦事，要有依法治校的法治意識。三是人事主管部門要加強對人事檔案的管理力度，在干部人事檔案工作條例的框架下細化人事檔案的實施細則。

在政務公開力度越來越廣大的背景下，人事檔案管理如何處理好保密性和開放性問題是個需要思考的課題[1]90-114。高校人事檔案的信息公開問題，從當前情況看，只能適度公開。從高校人事檔案管理歷程來看，對當事人基本是封閉的，在信息的知情權上是不對稱的。所以說人事檔案做到既保證信息保密安全，又兼顧信息公平公正，是個需要不斷完善、不斷改進管理方式方法的過程。相對于其它專門檔案，人事檔案在其實行信息化管理過程中有其自身的特點，如人事檔案的目錄、內容等處在一個不斷增加的過程之中，存在包括信息安全和檔案利用等諸多問題。當前高校對人事檔案信息化建設重視不夠，究其原因并不全是意識問題，而主要是由于人事檔案的動態性、保密性等特點造成的。但是人事檔案信息化管理程度不高，勢必會造成工作量大、利用效率低下、人才信息搜集難等問題，影響檔案實體的安全保護和利用效能，阻礙高校人事檔案適應當前信息化時代的發展要求[6]。

高校人事檔案管理，必須要在高校人事管理現狀的基礎上，遵循《條例》精神，建立健全科學規范的管理體制機制，尋求高校檔案集中統一管理路徑，明晰相關職能部門的分工協作，建立起強有力的人事檔案管理隊伍，加大信息化力度，最大限度地豐富和開發人事檔案信息資源，充分發揮高校人事檔案的功能和作用，這樣才能真正把高校人事檔案管理好使用好。