鄉村振興背景下的醫藥人才振興：愿景與方略

方 寶

（廣西中醫藥大學，廣西 南寧 530200）

我國是一個農業大國，農村人口眾多，農民的健康問題不僅事關基層民眾的福祉，更是影響農村經濟發展與社會穩定大局的重要基礎。為此，多年來黨和政府一直非常重視鄉村醫療衛生事業工作，先后出臺了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》 《關于加強農村衛生人才培養和隊伍建設的意見》 《關于開展農村訂單定向醫學生免費培養工作的實施意見》等文件。在國家衛計委等多個部門的共同努力下，鄉村醫療衛生事業獲得了較快發展。然而，亦有研究表明，當前基層醫療服務仍存在總體能力薄弱、城鄉差距顯著[1]、人力資源匱乏、衛生資源密度偏低[2]等問題。因此，進一步完善鄉村醫療衛生服務、構建健康鄉村，依舊是新時期鄉村振興戰略的重要目標，關鍵環節是推進實現鄉村醫藥人才振興。對此，2021 年2 月，中共中央辦公廳印發的《關于加快推進鄉村人才振興的意見》亦提出了“加強鄉村衛生健康人才隊伍建設”的戰略規劃，主要措施包括調整鄉鎮衛生院人員編制、完善鄉村基礎衛生健康人才激勵機制、定向培養大學生鄉村醫生等。由此引申，鄉村醫藥人才振興的應然愿景是什么？醫藥人才振興的現實困境有哪些？如何采取更為有效的方略？對此，學界尚需進行更多的理論探討與回應，以更好地推動實踐發展。

一、鄉村醫藥人才振興相關研究綜述

黨的二十大把“全面推進鄉村振興”寫進了政府工作報告中，并提出了“扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”的明確目標和要求。鄉村全面振興的重要支撐在于人才。然而，從現實來看，人才卻是鄉村最稀缺的資源之一[3]，人才不足成為了阻礙鄉村振興的重要掣肘。為了打破困局，學者們進行了較多研究。一些研究發現，當前鄉村人才向城市聚集的大趨勢依然沒有根本轉變[4]，其中的主要原因在于鄉村對人才的吸引力和聚合力不足，導致人才“引不來、留不下、培養難、用不好”等問題。不少人才在服務期滿后通過學習、招考等途徑離開鄉村[5]。此外，鄉村振興還普遍存在帶頭人年齡結構偏大、發展能力不強、發展思路不清、發展理念落后[6]、基層干部和農技人員“青黃不接”“后繼無人”等問題[7]。多層次、高質量的人才隊伍沒有完全建立起來，極大地制約了鄉村振興戰略實施。對此，一些學者提出“加強鄉村人才的內生動力、發展能力、機制活力和政策合力”[8]，積極培育“田秀才”“鄉創客”“土專家”“鄉村工匠”“雙創新農人”等對策[9]。

針對鄉村醫療衛生人才發展問題，亦有學者對此進行了專門探討，但主要是從鄉村訂單定向免費醫學生培養的視角進行分析[10]。一些調查研究發現，農村定向醫學生培養政策實施取得了一定成效，但農村醫療機構依然存在人力資源短缺、隊伍結構不合理、人才質量參差不齊等問題[11]。此外，有更多的研究發現，農村訂單定向免費培養醫學生普遍存在定向就業意愿不強問題。比如，多數農村定向培養醫學生存在較大違約風險[12]；僅1.6%的定向畢業生有意愿到鄉鎮衛生院工作[13]；多數畢業生未明確長期在農村鄉鎮衛生院工作的意愿[14]。在當前鄉村振興戰略背景下，愿意到農村就業的醫學畢業生僅為15.32%[15]。導致這一現狀的主要因素包括鄉村衛生院薪酬待遇較低、職業發展前景不佳、基本藥物不足、醫療設備落后、繼續教育機會短缺等。針對現實問題，學者們提出了創新人才培養模式、優化人才培養過程、完善相關配套政策制定、提高畢業生待遇水平等建議。另有學者提出了建立健全“訂單式”全科醫學人才培養的長效機制、加強地方醫學院校面向農村基層的服務意識[16]等策略。

綜上，相關成果為本研究提供了重要的思路與借鑒。然而，已有文獻主要從人才培育層面對推動鄉村醫療衛生人才發展進行思考，尚未從全面治理視角對人才聘用、激勵和發展等方面提出具體方略。此外，已有研究缺少從鄉村“醫”“藥”及“產業”人才兼顧發展的視角進行全面、深入探究，對鄉村民族醫藥人才發展也缺乏應有關注，亦未對鄉村醫藥人才振興的應然愿景加以剖析。因此，提出的建議和對策尚未覆蓋到更多的現實問題。也正因為如此，研究現狀的不足為本研究提供了價值空間。從理性上分析，鄉村醫療水平提升、醫藥產業發展與民族醫藥振興的本質與路徑在于推進創新發展，背后的關鍵是擴大高層次人才供給，突破傳統鄉村人才供給的單一性和提高鄉村人才治理的有效性。可見，現實需求對鄉村醫藥人才振興提出了新的框架與愿景，也賦予了更多的內涵和要求，亟需進行更為深入的認知與探討。

二、鄉村醫藥人才振興的愿景

醫藥衛生與廣大民眾的身心健康密切相關，是社會關注度極高的民生領域之一。醫療衛生服務[17]、醫療衛生保障[18]、醫療衛生便利性[19]等因素對提升農民生活質量具有顯著影響，完善的鄉村醫療服務體系更是提升農民安全感、幸福感和獲得感的重要保障。因此，從實踐層面考慮，鄉村醫藥人才振興的愿景至少應滿足四個不同范疇的人才需求。

1.鄉鎮基層醫療衛生人才質量“更優”。基層醫療衛生機構是鄉村居民身心健康的重要守護者，建設一支高質量的醫療衛生人才隊伍是保障鄉村醫院醫療質量和水平的基礎，亦是黨和政府維護人民利益和保障重要民生的必然要求。從現實分析，促進鄉鎮基層醫療衛生人才質量“更優”具有多方面的必要性。長期以來，由于城鄉發展存在“二元結構”，鄉村總體落后的局面依然沒有發生根本性改變，鄉鎮醫療衛生人才相對不足的狀況依然突出。比如，當前我國城市地區每千人口醫生數與每千人口護士數是農村地區的兩倍以上[18]。如果從高級別人才的人均數量方面進行比較，鄉鎮醫療衛生人才的供給更顯不足。因此，鄉村醫藥人才振興的第一要務與關鍵之舉是實現鄉鎮基層醫療機構所需各類醫療衛生人才數量的充沛與高質量供給，促進鄉鎮醫療機構吸引和留住更多的高層次優秀人才，以提升其總體人力資本水平。

2.農村偏遠地區醫療人才供給“更穩”。鄉村醫療衛生人才振興的難點在于農村偏遠地區醫療衛生人才的穩定供給。當前，隨著交通的較快發展以及城市對周邊地區輻射能力的進一步增強，與城市緊鄰的鄉村地區在各方面的發展中已經逐漸向“城市化”靠攏，其醫療衛生基礎設施與人才供給等方面都有了顯著性改善。然而，在遠離中心城市、經濟發展相對滯后的偏遠農村地區，由于基礎建設薄弱、保障制度不完善、人口居住分散等原因，居民的病痛醫治主要通過近鄰的村級或鄉鎮醫療機構來實現。也正是由于經濟、教育等方面發展滯后，偏遠地區農村基層醫療衛生人才的供給在數量和質量上仍然面臨較大困境，其中的典型問題包括高水平醫療衛生人才引進難、人才流失嚴重等。人才數量和質量是醫療衛生服務質量和水平的保障，因此，對于廣大偏遠落后農村地區而言，穩定醫療衛生人才供給則是當務之急。

3.鄉村醫藥產業領域人才發展“更全”。長期以來，廣大農村地區是我國中藥材和民族藥材的重要來源。藥材種養與野生藥材的采摘都離不開廣大農民與農村地區。相關數據顯示，2020 年我國的中藥市場規模約為5 806 億元[20]，其中不少部分是少數民族醫藥。另有統計表明，當前全國共有民族藥生產企業近200 家[21]，不少企業都坐落在農村地區。事實上，少數民族聚居的農村地區一直是重要的民族藥材種植、生產和銷售基地。發展民族地區農村醫藥種植、采摘和加工相關產業富有地方特色，可以成為重點開發和保護的特色資源和產業類型。這亦符合2019 年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》提出的“突出優勢特色，培育壯大鄉村產業”的文件精神。涉農醫藥產業要做大做強必須走現代化發展之路，推動實現規模化、標準化、品牌化和綠色化發展，不斷完善產業鏈及提高產品和服務競爭力。而這一切都需要更多高層次專門人才的支撐，具體要求是實現產業發展所需科研人才、技能人才、管理人才、營銷人才的全面振興，形成包含專業技能培訓、新型農民培育、職業技術教育、各層次高等教育在內的全方位、多層次、立體化的人才供給體系，以滿足不同類型、不同規格的人才需求。

4.鄉村民族醫藥專門人才存量“更足”。當下，在眾多的民族鄉村地區，各具特色的民族醫藥依然是廣大民眾信賴的診療手段。比如，就全國范圍來看，民族醫院中的254 所分布在農村地區，僅有58 所分布在城市[22]。由此可見，民族醫藥主要扎根于農村和服務于鄉村民眾。然而，從現狀來看，活躍于農村地區的少數民族醫藥工作者的受教育水平普遍較低，多數從業者難以達到執業醫師要求。比如，貴州省現有民族醫藥從業人員4 280 人，其中超過4 000 人為鄉村民間醫生，具有初級職稱以上人員不到總體的10%[23]。鄉村地區從事民族醫療衛生工作的多數人主要是草醫、鄉村醫生和宗教活動人士（如和尚、喇嘛、巫師等），他們主要依靠師承或家族傳承習得醫藥知識，大多沒有接受過正規的醫藥專業教育，難以形成對民族醫藥的系統把握、自我經驗總結和提升。此外，當前的民族醫藥發展還存在著較為嚴重的后繼乏人等問題，并導致大量散落、殘存、萎縮于民間的寶貴醫藥經驗缺乏足夠的人才進行挖掘、整理、傳承和創新[24]。可見，民族醫藥振興之路任重而道遠，推動實現現代化發展是必由之路，其根本要求和關鍵是提高專門人才數量。

三、鄉村醫藥人才振興的現實困境及其主要原因

鄉村醫藥人才振興的基礎在于加大對鄉村醫藥發展所需各類人才的培養與供給，關鍵環節在于人才留用與人才潛能激發。從現狀來看，鄉村醫藥人才振興面臨著醫療衛生人才引進困難、醫藥產業發展人才隊伍薄弱、民族醫藥專門人才不足等困境，多方面原因阻滯了鄉村醫藥人才振興發展的步伐。

1.城鄉發展“二元結構”導致鄉村基層醫療衛生人才相對缺乏。鄉鎮醫療衛生人才振興的重中之重就是大幅度擴張人才總量與提升人才整體水平。近十幾年來，我國醫藥高等教育的擴大發展使醫藥人才的供給總體充裕，但是長期存在的人才城市流動趨勢使得鄉鎮醫療機構高水平醫療衛生人才存在大量缺口，其主要原因是城鄉發展存在典型的“二元結構”落差，引發鄉村高水平人才引進難、留用難、流失嚴重等問題。據《2020 年中國衛生健康事業發展統計公報》顯示，截至2020 年底，全國衛生人員總數達1 347.5 萬人，其中鄉村醫生和衛生員79.1 萬人，比2019 年少了5.1 萬人；全國每千人口執業醫師2.90 人，每千人口注冊護士3.34人；而每千農村人口鄉鎮衛生院人員僅為1.62 人[25]。由此可見城鄉人均醫療衛生人員數之間的差距。現實中，鄉村醫療衛生工作對醫學畢業生的吸引力不足，導致鄉村醫務人員總體學歷較低、年齡偏大、數量不足、專業水平參差不齊。從學歷構成來看，城市衛生系統工作人員的學歷普遍高于農村地區，兩者差距顯著[26]。可見，縮小城鄉醫療衛生人才差距之路依然任重而道遠。

2.畢業生就業意愿性不足弱化農村“訂單式”醫藥人才培養成效。為進一步解決鄉村基層醫療衛生人才供給相對不足現狀，最近10 年，我國不少地區積極推行“訂單式”鄉村基層醫藥人才培養制度，以吸引更多的醫藥專業大學畢業生到鄉村醫療機構工作，提高鄉村高水平醫藥人才的數量。這一舉措在一定程度上有效緩解了鄉村基層醫療人才相對不足的局面，但是在具體實踐中也弱化了人才培養政策實施成效。這一核心問題的本質在于鄉村“訂單式”醫藥人才培養定向性與畢業生就業意向性之間的弱對應性矛盾。農村“訂單式”醫學人才培養計劃的基本要求是大學生畢業后到鄉村醫療機構“定向”就業，但在政策實施過程中，不少學生選擇接受“訂單式”培養的目的更多是享受降分錄取、減免學費等優惠，畢業后并不熱衷于鄉村基層醫療衛生事業發展。比如，有研究表明，多數農村定向培養醫學生存在違約風險[12]，僅1.6%的定向培養畢業生有意愿到鄉鎮衛生院工作[13]，而不少畢業生雖然初次就業履行“定向”就業承諾，但到崗任職不久后也想盡辦法離職。可見，多方面原因導致“訂單式”人才培養計劃未能充分保障鄉村基層醫療衛生人才的有效“供給”。

3.基礎建構不足導致鄉村藥材種養加工產業難以形成集群發展。廣大鄉村地區在發展醫藥相關產業方面具有多方面優勢，醫藥產業可以成為鄉村實現經濟振興的重要引擎。然而，鄉村醫藥產業發展是一個復雜工程，需要多方面要素的相互支撐，根本要求是形成相對完善的產業鏈。產業鏈發展、完善的要求和結果必然是基礎構建系統化和產業發展集群化，具體舉措包括完善產業園區建設、加強引領性和保障性政策制度構建、加大相關專業人才培養等。當前，基礎工程建設與鄉村藥材種養加工營銷產業集群發展要求不相適應成為了引發系統性矛盾的關鍵。在具體實踐中，鄉村醫藥產業的集群發展需要推動產、學、研的有效融合，需要政府提供科創基地和平臺等基礎支撐。反觀現實，科研創新基地與平臺、科研資源與條件的缺乏，導致鄉村高水平醫藥創新人才聚攏能力不足、發展能力受限；而人才不足又會進一步加劇創新能力不足，使政府缺乏對相關資源投入的勇氣和信心，導致人才引進困難和流失嚴重的雙重局面，并使產業發展陷入從“舊不足”到“新不足”的惡性循環之中。

4.人才培養結構偏失引發鄉村民族醫藥事業發展人才供需矛盾。最近十幾年，民族醫藥的重要性日益被重新認知，在政府的支持與推動下，一些地方的民族醫藥產業獲得較快發展，甚至成為了地方經濟發展的支柱產業之一。但是，當前的民族醫藥教育發展總體上相對遲滯，并未與民族醫藥產業發展形成良性互促和“齊頭并進”態勢。比如，最近幾年貴州的苗醫、苗藥產業發展迅猛，其苗藥銷售產值達到上百億元，是全國銷售額最大的民族藥品種，但是貴州的苗醫藥高等教育規模相對偏小，其教育結構也失之合理[27]。而推動民族醫藥產業的發展，我們除了需要一大批從事科研創新工作的高級技能人才以外，還需要數量龐大的產業應用型人才，包括生產、銷售、管理與服務人才。而過度倚重研究型人才培養必然會導致人才供需失衡。與此同時，在為數不多的民族醫藥高校或院系中，由于師資相對不足，導致了教學與科研難以兼顧的局面，個別院校的民族醫藥院系甚至存在“徒有科研成果、沒有人才培養”[27]的現象。

四、促進鄉村醫藥人才振興的路徑與方略

鄉村醫藥人才振興是一個系統性工程，其前提要求是培養“鄉村適用、鄉村可用”的高水平人才，真正實現人才的有效供給和充分應用相結合。而要實現這一目標，需要從人才培育、政策激勵、制度創新、基礎建構等方面采取多維方略進行綜合治理。

1.努力推進鄉村基層醫療衛生人才培養優化工程。針對當前鄉村基層醫療衛生機構存在的人才數量相對不足、人才流失嚴重、人才質量不高等問題，應多管齊下，采取多維路徑提高人才培養和供給質量。置于現實語境，可以采取“特崗”人才培養優化工程來加以統籌推進。具體而言，一是執行更富成效的鄉村醫療衛生各類急需緊缺基層衛生人才“特崗醫學生”“特崗全科醫生”訂單式培養制度。特別是加強針對村醫隊伍培養的“特崗醫學生”培養，并將重心放在老齡照護、公共衛生、疾病防控等各類急需緊缺專業的人才培養上。“特崗”的特別之處在于以更加優惠的就學、就業、職業發展和待遇保障吸引學生，同時實行更加嚴格的準入制度和更加規范的后續管理制度。二是加強對人才發展的治理。強化引導和鼓勵，弱化強制性管理制約，以實現高質量人才供給的“流動性”均衡。實現“流動性”供求均衡的關鍵在于提高畢業生到基層就業的意愿性，形成“下得去、用得上、留得住”的鄉土型醫生培養長效機制[28]。因此，在“特崗”人才服務鄉村基層醫療機構的協議期限內，應允許和鼓勵學生在職進修或進行二次擇業，提高學生的可流動性，消除學生的后顧之憂。同時，通過富有競爭力的薪金待遇和職業技術資格晉升等政策持續不斷吸引學生。三是通過區域內城鄉醫院之間、校院之間的對口幫扶對鄉村基層醫療衛生機構“特崗”人才進行優化培養。通過區域內高水平醫院、高等醫學院校與鄉村基層醫院、衛生所、衛生室的直接對接與幫扶，加強醫療機構之間、學校與基層醫療機構之間人才技能提升和診療技術幫扶合作，在提高和保障鄉村醫療機構診療水平的同時，實現鄉村基層醫療衛生“特崗”人才的再學習和再培訓。

2.嘗試實行基層醫療衛生“特崗”人才聘用制度。與鄉村基層醫療機構人才招聘難并存的另一難題是人才流失問題。當前，鄉村基層醫療衛生人才流失的原因包括多個方面，核心問題在于鄉村經濟社會發展滯后、人才薪資待遇偏低與后期發展空間缺乏等方面。從可改進和有效改進的視角出發，為減少人才的流失應通過人才聘任制度或福利待遇優化制度來吸引和留住更多人才。在具體實踐中，可以通過兩方面具體舉措來實現：一是嘗試推行“縣聘鄉用”或“鄉聘村用”的基層醫療衛生“特崗”人才聘用制度。這是提升鄉村基層醫生待遇和穩定鄉村醫生隊伍的重要手段，其本質目標是建立健全鄉村基層醫療衛生機構工作人員一體化管理服務機制。通過提升鄉村醫生的管理機構規格，進一步提升鄉村醫療衛生人才隊伍管理的規范性及其后續發展的激勵性和保障性。在具體實踐中，對于鄉鎮醫院“特崗”人才，可以實行以縣為統籌，將鄉鎮醫生的編制歸入縣衛生局或縣醫院，給予其縣級醫療衛生人員同樣的薪酬待遇，并額外發放外派津貼、績效獎勵、交通補貼；對于村級“特崗”醫生，亦可按此模式采取鄉鎮政府統籌的方式進行管理。二是對“特崗”醫生執行階梯式薪資待遇提升和職級晉升制度。這種制度指的是，執行“特崗”人才留守鄉村基層醫療機構的時間越長待遇越高；對鄉村醫療衛生事業發展貢獻越大晉升機會越大。通過薪酬及職業發展激勵，留住和鼓勵更多的高水平人才積極奉獻鄉村醫療衛生事業。

3.積極打造鄉村藥材種養加工營銷示范基地。發展鄉村醫藥產業，特別是醫藥種植、初級加工和銷售等產業是實現農村經濟振興的一個增長極。當前，在政府鼓勵和引領下，不少地區農村居民利用有利的山地條件發展藥材種養業，并取得初步成效。然而醫藥產業非農村傳統產業，其進一步發展壯大需要人才隊伍的支撐，而人才隊伍的培育則需要一定的醫藥產業發展為基礎和人才聚攏為“引擎”。當前，鄉村醫藥產業總體基礎薄弱，行業發展人才大量缺乏，科創資源相對不足，難以為產業發展壯大提供理想條件和平臺。因此，促進鄉村醫藥產業較快發展的一個有效路徑是努力推進基礎工程構建，具體方略是積極打造促進產業集群發展與人才培育相融合的鄉村藥材種養加工營銷示范基地。在具體實踐中，政府應因勢利導，積極出臺相關激勵和保障政策，努力打造具有一定區域影響力的示范基地。以示范基地為中心，積極引入相關企業，并通過校企深度合作加強人才培養和提高人才質量。以穩定的企業生產滿足醫藥原材料的大量需求，促進農村藥材種養業的發展，以藥材加工和營銷產業的擴大發展促進人才需求和培養，最終實現“產學研”的有效融合和產業集群發展，走上“以產業吸引和培育人才，以人才發展壯大產業”的良性發展之路。

4.適度調整民族醫學高等教育規模及專業結構。鑒于民族醫藥在鄉村地區醫療衛生事業以及促進鄉村經濟發展中的重要作用，同時基于民族醫藥對人才供需的不適應性，應進一步推動人才培養改革。一是適度擴大民族醫藥類高等教育規模。對此，2018 年出臺的《關于加強新時代少數民族醫藥工作的若干意見》亦明確提出，鼓勵和扶持民族地區辦好少數民族醫藥高等教育，并鼓勵有條件的地方院校開設更多的民族醫藥類院校、院系，開展更大規模的民族醫藥類專業教育。二是積極進行專業調整。在民族醫藥教育大一統的民族醫學、民族藥學專業設置的基礎上，增加更適合農村民族醫藥發展需求的民族藥材種植、市場營銷、公共管理、康養護理、藥品加工等細分專業，以較大程度地滿足民族醫藥產業鏈各構成部分對細分專業人才的不同需求。三是努力擴大高職層次教育規模。當前，從事藥材種植、采摘、加工、營銷、售后等方面的應用型高級人才缺乏，應在擴大職業教育規模的基礎上進一步調整和細化專業設置。與此同時，應適度擴增鄉村民族醫藥專門醫療機構數量與規模。特別是在民族醫藥應用具有良好群眾基礎的少數民族聚居地的鄉村地區，廣泛開設民族醫藥診療機構、科室或惠民診所，使民族醫藥診療服務恩澤廣大鄉村民眾，并以此進一步推動民族醫藥振興發展。

鄉村振興離不開鄉村醫藥衛生事業的振興與發展，而振興鄉村醫藥衛生事業的根本目的在于提高鄉村居民的健康福祉、幸福感和獲得感，并促進鄉村醫藥經濟發展。鄉村醫藥衛生事業振興的本質與核心在于鄉村基層醫藥衛生人才振興，而實現人才振興的關鍵在于提高鄉村醫藥衛生事業對高層次人才的吸引力，具體指向在人才培養、引進、留用和發展等方面發揮持續性、接續性作用。這不僅需要政府給予多方面的相關政策支持，加強基礎投入和研發平臺等“硬件”構建，亦需要政府努力培育形成重視人才的鄉村社會文化氛圍。簡言之，鄉村醫藥人才振興是一個系統性工程，總體上以穩定、充分的政策供給和長期、持續的多維努力為基本依托。