2023年的美債上限危機(jī)，與往年不一樣

馬偉

1月19日，美國聯(lián)邦政府債務(wù)的規(guī)模觸達(dá)31.4萬億美元，突破法定上限，無法繼續(xù)通過發(fā)債來進(jìn)行融資。美國財(cái)政部隨后采取了暫停向部分政府基金注資等“非常規(guī)措施”，以繼續(xù)小規(guī)?；I措資金，但財(cái)政部的資金儲備仍然在迅速下降。財(cái)長耶倫多次表示，如果國會再不提高債務(wù)上限，美國可能最早于6月1日發(fā)生首次債務(wù)違約。債務(wù)上限危機(jī)在美國并不鮮見，自1940年有記錄以來總共上調(diào)了104次債務(wù)上限，平均每9個(gè)月就會上調(diào)一次，設(shè)定債務(wù)上限也沒能有效阻擋美國債務(wù)的快速上升。但與此前相比，本輪的債務(wù)上限危機(jī)有一些新的特點(diǎn)，也引發(fā)更為廣泛的關(guān)注。

政治極化的國會之“膽小鬼博弈”

債務(wù)上限是一種政治創(chuàng)造。作為“錢袋子的權(quán)力” （power of the purse）的一部分，美國國會將債務(wù)上限用作限制聯(lián)邦政府支出的重要手段，在兩黨制之下演變?yōu)槊裰?、共和兩黨之間的政治博弈，隨著當(dāng)前政治極化趨勢的不斷加劇而更加凸顯。

美國國會眾議長、共和黨人麥卡錫在4月19日提出了“限制、節(jié)約、增長法案”，提出以削減一系列聯(lián)邦政府支出為前提，同意把債務(wù)上限的約束暫停至2024年3月31日；如果兩黨能在近期達(dá)成把債務(wù)上限再提高1.5萬億美元的協(xié)議，則這一時(shí)限作廢。作為條件，該法案將限制自主性的財(cái)政支出，收回未用完的疫情紓困資金，終止《通脹削減法案》提供的清潔能源補(bǔ)貼，取消學(xué)生貸款減免計(jì)劃，削減對國稅局的撥款，等等。按照麥卡錫的說法，該法案有望在未來十年內(nèi)削減總額4.5萬億美元的聯(lián)邦政府支出。

“限制、節(jié)約、增長法案”將矛頭對準(zhǔn)拜登政府主推的經(jīng)濟(jì)、社會、民生領(lǐng)域多項(xiàng)政策，要求叫停拜登任期內(nèi)的一系列標(biāo)志性政績，拜登總統(tǒng)和民主黨自然不會同意。4月27日，法案以217票贊成、215票反對的結(jié)果在眾院“壓線”過關(guān)。投票結(jié)果基本按黨派劃分，投贊成票的全為共和黨人，四名共和黨人和全體民主黨人投了反對票。部分共和黨人覺得法案對財(cái)政支出的削減力度還不夠，僅是為了迫使民主黨人坐到談判桌前而決定支持麥卡錫。拜登和民主黨人則要求提高債務(wù)上限不能附加任何條件，并將麥卡錫的這一法案稱為“美國違約法案”，但在中期選舉失去眾議院的控制權(quán)后，顯然很難實(shí)現(xiàn)自己的訴求。5月9日，拜登和包括麥卡錫在內(nèi)的四名參眾兩院國會領(lǐng)導(dǎo)人在白宮會晤，討論債務(wù)上限問題，這也是拜登時(shí)隔三個(gè)月后與麥卡錫首次會面，但未取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。拜登很快將啟程參加在日本舉行的七國集團(tuán)首腦會議，留給雙方解決債務(wù)上限危機(jī)的時(shí)間窗口越來越短。

兩黨可能要等到最后一刻，反復(fù)權(quán)衡利弊之后才會達(dá)成某種妥協(xié)，這一次博弈過程恐怕會尤其難看。同時(shí)，2024年大選的角逐已經(jīng)開始，拜登不久前正式宣布了競選連任的意愿。兩黨利用包括債務(wù)上限在內(nèi)的各種籌碼互相拆臺，為了爭奪白宮和國會更難讓步。兩黨都無法承擔(dān)美國國債違約的后果，但又想盡可能地為自己博取最大利益，這一場“膽小鬼博弈”可能會持續(xù)到財(cái)政部現(xiàn)金耗盡的最后一刻。

銀行業(yè)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退

美國目前的中小銀行業(yè)危機(jī)仍在演進(jìn)，主要誘因就是加息背景下銀行持有的國債等資產(chǎn)出現(xiàn)巨虧，債務(wù)上限危機(jī)無疑是火上澆油。美國金融市場的不安已在顯著增加，6月即將到期國債的收益率在5月第二周跳升了一個(gè)百分點(diǎn)，一個(gè)月期國債的收益率升至約5.8%，這將進(jìn)一步?jīng)_擊美國中小銀行的資產(chǎn)負(fù)債表。同時(shí)，美國一年期主權(quán)信用違約互換（CDS）飆升至162的歷史高位，比2011年債務(wù)上限危機(jī)引發(fā)美國國債評級被首次下調(diào)時(shí)還要高，也高于2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之時(shí)。由于美國國債是許多金融交易的抵押品，即便是短暫違約，也可能引發(fā)新一輪全球金融危機(jī)。這也是全球投資者尤其關(guān)心本輪債務(wù)上限危機(jī)的重要原因。

在持續(xù)加息和銀行業(yè)危機(jī)的背景下，美國經(jīng)濟(jì)很可能于今年下半年陷入衰退，債務(wù)上限危機(jī)無論如何演進(jìn)，對經(jīng)濟(jì)的沖擊都無法避免。目前來看，美國要么面臨國債違約，要么通過大幅削減財(cái)政支出促成債務(wù)上限提高。債務(wù)違約無疑會破壞人們對世界上最重要的金融體系的信心，所引發(fā)的后果難以想象；而大幅削減財(cái)政支出則可能把下半年原本“溫和”的經(jīng)濟(jì)減速推入深度衰退。美國聯(lián)邦政府也許不得不重演2013年債務(wù)上限鬧劇中的臨時(shí)關(guān)門，評級機(jī)構(gòu)可能在未來幾天再度下調(diào)美國信用評級。這些都將對本就脆弱的經(jīng)濟(jì)增長形成沖擊。

大國博弈下的國債市場

共和黨一度提出了稍顯“業(yè)余”的選擇性財(cái)政支出方案，中國持有的國債是否會優(yōu)先得到補(bǔ)償成為兩黨爭論的焦點(diǎn)。

3月9日，在共和黨人的推動下，美國眾議院籌款委員會以21票對17票通過了《預(yù)防債務(wù)違約法案》，要求財(cái)政部在達(dá)到債務(wù)上限后，將剩余資金優(yōu)先用于償付部分公共債務(wù)以及養(yǎng)老金和退伍軍人福利等強(qiáng)制性支出。但耶倫財(cái)長對法案明確提出反對意見，指出財(cái)政部的系統(tǒng)是用于統(tǒng)一支付各種類型支出的，而對債務(wù)償還進(jìn)行排序本質(zhì)上就是技術(shù)性債務(wù)違約行為。部分民主黨人還質(zhì)疑法案是否會導(dǎo)致中國成為最先得到償付的國家之一。共和黨人的這一鬧劇雖然最終不了了之，但選擇性償付方案還是給各國投資者敲了一記警鐘。在美國國債的十大外部持有者中，只有中國被定義為“戰(zhàn)略競爭對手”。隨著中美博弈的加劇，中國持有美國國債的風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，特別是在面臨債務(wù)上限危機(jī)時(shí)。

圖表：美國聯(lián)邦債務(wù)上限不斷提高的趨勢

數(shù)據(jù)來源：美國國會網(wǎng)站

隨著國際環(huán)境的變化，美國國債市場近年面臨外部投資者信心缺失問題。俄羅斯2010年曾持有超過1400億美元的美國國債，2014年克里米亞危機(jī)后開始系統(tǒng)性減持，到2021年底幾乎降至零。中國曾長期是美國國債的最大持有國，但近年來連續(xù)減持后已被日本超越。截至2023年2月，中國持有的美國國債連續(xù)7個(gè)月下降了總計(jì)約1700億美元，從1.02萬億美元降至8488億美元。日本在過去一年中減持的幅度甚至比中國還大，達(dá)到近2000億美元。當(dāng)然，這和日本政府為了穩(wěn)定日元匯率所采取的外匯市場干預(yù)措施有關(guān)。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，外國投資者持有的美國國債規(guī)模從7.75萬億美元降至7.34萬億美元，同比下降約4.7%。隨著美國財(cái)政部現(xiàn)金的即將耗盡，市場更加關(guān)心中國等國家的減持行為。