從市管縣到省管縣行政區劃調整演變

文/浙江工商大學公共管理學院 何雅婷 王燕鋒（通訊作者）

一、行政區劃的文獻述評

（一）歷史沿革的研究視角。不少學者對行政區劃自新中國成立以來的背景、內容進行過整理。浦善新對我國行政區劃沿革做出細致梳理，建國初期，設立大行政區，省區重組；1954年將11個直轄市改為地級市，大量市和縣撤并。20世紀60年代受到政策失誤和自然災害的影響，市數壓縮，縣數擴張；20世紀80年代，實行市領導縣體制，地級市數量上升，縣經調整數量下降。張可云等人依據行政區劃的歷史調整的特點，劃分為探索、加速、調整、優化時期。

（二）經濟發展和城市化的研究角度。林拓從全國戰略的視角觀察，東部發達地區行政區劃調整逐漸向西部內陸地區推進，在城市化的進程中，省、市、縣之間的內生化的關系發生轉變。并采用尺度理論分析我國行政區劃調整，在計劃經濟時期注重國家尺度的開發，市場經濟時期注重城市尺度的開拓，典型的代表就是市管縣體制，但并未從根本上解決城鄉二元對立的局面。

（三）政府職能的研究視角。張婷認為，行政區劃的本質是政府履行職能和實現執政目標在國土領域上的映射。行政區劃調整并不是一項穩定的變革的活動，內生變量為政府執政的目標變動，外生變量為社會環境變化；葉林持有相同的觀點，政府在行政區劃的過程中具有很強的主導性，政府上下級之間的博弈拉扯，共同塑造了行政區劃的內核。

二、市管縣制度確立的背景

（一）市管縣制度誕生背景。市管縣制度最早萌芽于市創立之處，在新中國建國初期得到發展。新中國成立之際，城市和農村地區工農業劃分嚴謹。當時實行市管縣制度是為了保證農產品在城鄉之間的供應，助力城市工業化建設。1959年，全國人大常委會通過的《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，這一法案的出臺從法律層面上肯定了市管縣制度的合法性。20世紀60年代初經濟遇寒，使得市管縣制度回落低谷。十一屆三中全會后，我國開始不僅指明以經濟建設為中心，也為城鎮化建設設定新的目標。1982年，中央的51號文件對市管縣政策在經濟發達地區的推行持肯定態度。1983年，中央下發《關于地州黨政機構改革若干問題通知》，各地實施市管縣積極性高漲。1999年，中央先后發布《關于調整地區建制有關問題》《關于地方政府機構改革的意見》，從此加快了市管縣制度在全國范圍內的實施。

圖1和圖2分別為1999～2020年全國地級市和縣數量統計表，可以觀察到1999之后地級市的數量有顯著的上升。與此同時，縣的數量在2001年前后出現增加波動。1999年，中央先后政策推行市管縣，使得地級市數量出現上浮。

圖2 1999-2020全國縣數量統計圖

（二）市管縣制度產生理論分析。一是經濟發展是制度產生的內生力。市管縣制度是一項將經濟發展水平高的中心城市，劃定為一級政區單位，由其管轄周邊的縣（市）域的政策。中心城市發展至一定規模時，以此輻射周邊縣發展，有效地實現互補的需求。根據增長極理論，在地理空間上體現為一定規模的城市，擁有不斷擴展的工業體，對外呈現擴散和回流效應。二是政治規范是制度產生的保障。計劃經濟時期采取行政集權管理模式。在地方管理層面上，往往增設行政層級實施管理。縣域居民政治水平低和自我組織管理能力弱，需要依靠政治和社會發展水平較高的市來領導治理縣，推動城市行政區同經濟區建立良好的一致性。三是社會融合是制度產生的根本。市管縣制度有力的打破城鄉分割局面。中心城市沖破制度的束縛，開放式經濟區的建立拓寬了發展腹地，使得城市自我管理能力顯著上升，社會融合度不斷提升。通過市管縣制度的實施，城鄉之間優勢互補，人流、物流、信息流可自由交匯互通，使得社會區域分割得以彌合。

三、市管縣制度內生的問題

（一）效率問題。行政層級增加，運行效率下降。早在市管縣制度未取得合法性地位時，省和縣之間隔著一個地區行署，其本質為虛級建制。但在確立市管縣后，省和縣之間相隔層級得以確立。布勞對科層制內部結構做過詳細論述，從科學管理角度分析科層制，行政層次越多，傳遞的渠道越長，信息的失真率越高。在科層制的體系內，決策自上而下傳遞和實施，工作需經每一層級分解加碼，工作效率下降。市管縣制度的確立，在省縣之間人為制造出一個行政層級，降低信息傳遞的速度和行政管理效率，使得中央的決策未能在時效性內執行。

（二）成本問題。管理層次變多，行政運行成本增加。實行市管縣后，省和縣之間的層次由虛變實，必然要對政府機構設置方面做出相應的調整。市管縣的實行中，地改市增設行政機構，黨委、紀委、政府、人大、政協五套班子，行政管理成本上升。為控制人員管理成本上升，1993年通過《關于黨政機構改革的方案》，地區黨政機構控制在30個左右, 編制控制在90人左右，地級市機構控制在50個左右, 編制平均210人左右。由表1可知，在1999年之后的五年時間里，平均每個市領導縣級政區數量不斷增加，這會導致行政成本增加的局面。

表1 1998～2004年中囯市領導縣統計表

（三）財政問題。市“刮”縣，雁過拔毛的負面現象頻發。市界于省與縣之間，既不是完全宏觀也不是完全的微觀，市政府職能也是兩頭各拉扯部分，獲取部分省下放的職能，上收截取部分縣政府職能，導致縣政府自我管理職能難以施展。加之財政體系“強中央，弱地方”模式受到地方的效仿，財權層層分解，市更多支持中心城市發展，導致縣級政府出現財政困難等問題。

四、市管縣到省管縣制度轉變誘因

（一）省管縣制度出現理論分析。1.扁平化理論。美國管理學家德魯克最早對扁平化的特征做出解釋。他認為，組織存在一個激勵所有成員共同奮斗的目標，并且每個成員都是各自領域內的專業人士。現代扁平化組織強調，決策高層與執行操作層中間相隔的管理層越少，越有助于提高組織效率，使得管理者能夠更及時地掌握市場動態。省管縣制度的實施，減少了市的行政層級，使得省政府更好地管理縣，縣也獲得更多的自主權。因此，實行扁平化結構是行政區劃改革的必然趨勢。2.官僚制的逆向效率悖論。韋伯曾在《經濟與社會》中寫道：“從純技術角度出發，行政組織的官僚形態能夠實現最高程度的效率。”韋伯認為理想型的科層制特征構成金字塔型組織，在運行過程中存在“逆向效率悖論”。設想金字塔結構不斷擴大，決策命令自上而下的傳遞，任務分工逐級分解，決策至實施已相隔數日，無法對外界變化做出迅速反應。因此，行政制度調整就不可避免。

（二）省管縣制度出現實踐分析。1.信息技術和信息效率。技術的變化對制度變遷的速度有著重要影響。對一個組織而言，層級越多，信息鏈條越長，傳統的文件傳遞模式存在信息不安全和反饋不及時問題。隨著信息技術的發展，對加快制度變遷起著催化作用。互聯網的普及使得電子政務、數字政府建設迅猛發展，政府與民眾之間的隔膜逐漸被虛擬化的網絡突破，交流愈發通暢。與此同時，基礎設施完善，交通工具升級，不斷縮小省與縣之間的距離，方便由省政府供應縣政府相應需求的物資，也為省直管縣制度提供了技術和信息支撐。2.國家政策試點扶持。國家運用合法的強制性手段對特定的地區進行制度安排。政府的功能在制度變遷的過程中不容小覷。省直管縣必然會使得部分群體的利益受損，制度推行受到阻礙，國家的參與能夠給予利益受損者補償。2002年，出現“強縣擴權”之舉，浙江、廣東、山東等地，省政府賦予經濟強縣社會管理權和經濟管理權，并實行財政直管縣。浙江省較早走在了省管縣改革前沿，2002年縣財政收入超過1個億的達57個，2003年有30個縣進入全國百強縣的行列，這份成績十分優異。2005年，我國提出省直管縣改革試點工作，并指出有條件的地方推進政策實施。3.社會主義市場經濟體制確立。隨著市場經濟體制的完善，政府職能也悄然發生轉變，逐漸從微觀管理向著宏觀調控轉化。原先的計劃經濟體制，需要對生產和消費進行明確計劃，不少學者認為，計劃經濟時期鼓勵設置的市管縣，企圖用行政的手段用市帶動縣域經濟發展，是有違市場經濟發展的。然而，市場經濟體制強調市場的主動性，行政審批權下放，基層積極性提升，行政設置的扁平化，使省政府有更多的精力站在宏觀角度管轄多個縣域。

五、省管縣存在的問題

（一）省管轄半徑擴大。撤銷市管縣，取而代之實行省直管縣制度，中間管理層減少，省管轄半徑就要進一步擴大。這對省政府工作能力而言是一項挑戰，管理幅度拓寬，管理的難度進一步提升。查閱2005年國家行政區劃統計年鑒可知，四川省管轄181個縣域，河北省管轄172個縣域，河南省管轄159個縣域，以2005年行政區劃數據，可以平均每個省級行政單位管理著106個縣域。盡管隨著科技進步，但繁雜的行政事務對政府來說仍是負擔。

（二）事權與財權分工模糊。事權和財權的失衡狀態，都無法使政府保持最佳的運行。1994年分稅制改革和2002年所得稅改革，僅解決了財權不明晰的問題，并未對事權劃分協調。我國在推進省管縣體制后，在一定程度上調整了省—市—縣三者之間的關系，但并未根本調整事權的配置問題。經省直管縣財政改革，省將部分財政權下放給了縣，避免了地級市對縣域的財政截留問題。縣政府雖獲得擁有較大的財權自主性，但大部分事權依舊掌握在市政府的手中，容易造成市和縣在行政和財政關系方面起沖突。

（三）省的調控力度難度上升。政府的經濟運轉總體還是依靠行政命令，經濟建設依靠法律法規，但是政府之間的關系還未能完全依賴法規文案來進行調整。省管縣體制改革使得縣域得以擴權，省對縣的行政管理權限沒有實質性地強化，會使省在宏觀調控和縣域自主性發展中造成沖突。不僅如此，各省轄縣為了爭奪省政府的財政轉移支付和項目申請，縣與縣之間也會制造出新的矛盾。

六、結語

行政區劃作為國家結構形式在國土上的空間映射，發揮著重要的作用。自新中國成立以來，為了適應城市化和市場化的發展，行政區劃出現市管縣至省管縣的制度探索。市管縣制度應運而生，針對運行中不斷暴露出來的矛盾和問題，循序推進省管縣制度。行政區劃調整工作不可能一蹴而就，省直管縣制度改革也非一帆風順。因此，由行政區劃帶來的制度變遷問題，需在具體實踐中不斷探索。