多元主體參與社區(qū)有效治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究

王瑞雪

［摘 要］隨著中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與“單位制”的瓦解，基層社區(qū)流動(dòng)性、異質(zhì)性的增強(qiáng)，社區(qū)居民的需求與矛盾日益增加，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的社區(qū)治理模式難以為繼。通過分析上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)Z街道電梯的成功加裝離不開黨建、社區(qū)居民、社會(huì)組織、政府部門等多主體的共同作用，進(jìn)而從多中心治理視角出發(fā)，構(gòu)建多元主體共治的社區(qū)治理模式。

［關(guān)鍵詞］多中心治理；社區(qū)治理；加裝電梯

［中圖分類號］F28文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 問題的提出

基層社會(huì)治理是國家治理體系中不可或缺的重要部分，也是能讓基層群眾真切感受到國家治理效果的重要一環(huán)。基層社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，其建設(shè)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)直接關(guān)系到社會(huì)和諧與國家政權(quán)的穩(wěn)固。隨著“單位制”的瓦解，基層社區(qū)更具有流動(dòng)性、多元性與開放性，使政府傳統(tǒng)的“大包大攬”式管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何對社區(qū)開展有效的治理，成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。黨的十九屆四中全會(huì)應(yīng)當(dāng)完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[1]的社會(huì)治理體系，在國家層面為新時(shí)代完善多元主體參與社會(huì)治理的途徑提供了根本遵循和科學(xué)指引。多元主體共治似乎為社區(qū)治理找到了出路。

2 多元主體參與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯：多中心治理理論

2.1 多中心治理理論

“多中心”的概念最早是由英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼提出的，并在《自由的邏輯》一書中對“多中心”進(jìn)行了深入的探討，他認(rèn)為只有多中心任務(wù)的調(diào)整配合才能產(chǎn)生社會(huì)秩序的“自發(fā)秩序”[2]。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆以邁克爾·博蘭尼的研究為基礎(chǔ)，將“多中心”引入公共管理的領(lǐng)域，構(gòu)建了多中心治理理論體系。多中心治理理論反對通過集權(quán)壟斷政治治理，主張打破政府單一決策治理的局面，鼓勵(lì)除政府之外的主體作為決策中心，明確自身定位，發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的共同治理。多中心治理有以下幾個(gè)特征：第一，治理主體的多元化；第二，治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化。各中心在特定場域自由平等地對話，表達(dá)自身的觀點(diǎn)與利益[3]；第三，公共利益最大化；第四，治理方式正式化，各主體基于既定規(guī)則進(jìn)行協(xié)商合作。

2.2 多中心治理理論與社區(qū)治理的契合

多中心治理理論得到越來越多國內(nèi)學(xué)者的認(rèn)可，20世紀(jì)90年代以來，我國學(xué)者開始將多中心治理理論與社區(qū)治理相結(jié)合，并進(jìn)行實(shí)證研究。

2.2.1 多中心治理理論為居民參與社區(qū)治理提供平臺

社區(qū)是城市居民生活的基本單元，居民是社區(qū)的主體。社區(qū)自治的基礎(chǔ)是社區(qū)居民形成的集體選擇，社區(qū)內(nèi)部自治組織更貼近基層群眾，了解居民實(shí)際需求，多中心治理理論及其治理模式的構(gòu)建為社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)提供了平臺，社區(qū)居民通過集體決策決定社區(qū)事務(wù)，并對治理過程進(jìn)行管理和監(jiān)督。

2.2.2 多中心治理理論為社區(qū)公共服務(wù)提供保障

在傳統(tǒng)模式中，政府作為單一主體供給社區(qū)公共服務(wù)，易產(chǎn)生供給低效、供需不均、準(zhǔn)對性差等問題。多中心治理理論以公共利益最大化和滿足社區(qū)居民多樣化需求為目標(biāo)，主張由多元主體在既定規(guī)則的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)商合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的高效供給。

2.2.3 多中心治理理論為培育公共精神奠定基礎(chǔ)

與傳統(tǒng)單位制熟人社會(huì)相比，城市社區(qū)鄰里關(guān)系陷入了“陌生化”困境與信任危機(jī)，必然會(huì)阻礙社區(qū)公共精神的培養(yǎng)。多中心治理理論推動(dòng)多元主體為實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)在網(wǎng)格化的治理結(jié)構(gòu)中協(xié)商合作，在此過程中增強(qiáng)集體參與意識，構(gòu)建信任關(guān)系，培養(yǎng)公共精神，實(shí)現(xiàn)資本積累。

3 上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯的實(shí)踐

2019年上海市提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，C區(qū)Z街道以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向，成立了全市唯一一個(gè)區(qū)級既有多層住宅加裝電梯服務(wù)中心，堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)、政府支持、社區(qū)自治、專業(yè)支持的多元主體治理模式推動(dòng)既有多層住宅加裝電梯。

3.1 以黨建為引領(lǐng)，凝聚各方共識

C區(qū)Z街道黨工委緊跟中央與市委主題教育的部署要求與工作步伐，以黨建為引領(lǐng)，把群眾觀點(diǎn)、群眾路線深深地根植在思想中，落實(shí)在行動(dòng)上。將既有多層住宅加裝電梯實(shí)踐與推進(jìn)“我為群眾辦實(shí)事”和開展黨史學(xué)習(xí)教育緊密結(jié)合，不斷深化黨的群眾工作方法。加梯工作的本質(zhì)是群眾工作，在加梯過程中往往會(huì)產(chǎn)生居民意見難統(tǒng)一、鄰里糾紛難協(xié)調(diào)、各方利益難平衡、加梯資金難籌措、申請流程難審批等難題，Z街道居民區(qū)黨支部一方面從社區(qū)內(nèi)部出發(fā)，引導(dǎo)培育自治組織，為居民協(xié)商搭建平臺；一方面堅(jiān)持“電梯在哪里，支部就建在哪里”的原則，充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，依靠“從黨支部——黨小組——樓組長——廣大居民”工作脈絡(luò)，充分發(fā)揮居民區(qū)黨支部總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與群眾工作優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，共圓加梯夢。

3.2 以專業(yè)為支撐，鼓勵(lì)社會(huì)參與

2016年Z街道S小區(qū)第一部電梯的成功加裝，使社區(qū)居民加裝電梯的咨詢量陡然增加，為了更好地滿足居民需求，Z街道重點(diǎn)扶持培育了H社會(huì)組織，它擁有出色的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)和豐富的各方資源，為居民加裝電梯過程提供政策解讀、答疑解惑、可行性調(diào)研、立項(xiàng)代理、現(xiàn)場勘探等全方位咨詢與全過程服務(wù)。H社會(huì)組織還承擔(dān)了C區(qū)既有多層住宅加裝電梯服務(wù)中心的運(yùn)營工作。加梯中心采取“一門式服務(wù)、全流程陪伴、社會(huì)化運(yùn)作、專業(yè)化支撐”的服務(wù)模式，具體有六項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容：相關(guān)政策宣傳咨詢、加梯過程幫辦代辦、常見設(shè)計(jì)方案展示、居民普遍問題解答、提供協(xié)商交流平臺、自治組織培訓(xùn)賦能。將社區(qū)治理主體及其擁有的資源吸引匯聚到加梯服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的積累，促進(jìn)多元主體的良性互動(dòng)。

3.3 發(fā)揮自治力量，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

加裝電梯從本質(zhì)上來說是居民自主行為，從意向提出、意見征詢再到集資、選定方案等階段都由社區(qū)居民自治自理。Z街道成功加裝的第一部電梯就是由居民自治完成的。Z街道S小區(qū)21號樓電梯的成功加裝，讓小區(qū)里不少樓組動(dòng)了心。由居民區(qū)黨支部主動(dòng)牽線，以社區(qū)加梯能人為引路人成立了“加裝電梯自治聯(lián)盟”，為小區(qū)有意向加裝電梯的居民答疑解惑，指明方向；并推動(dòng)各樓棟組建“加梯三人自治小組”，從征詢、立項(xiàng)、審批、設(shè)計(jì)、公示，再到施工、竣工，自治三人組成員圍繞加梯工作筑牢主陣地，切切實(shí)實(shí)發(fā)揮協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的作用。在電梯加裝后，社區(qū)黨委和居委通過“民事、民議、民決”的方式，組織業(yè)主代表、物業(yè)等主體針對電梯安全、衛(wèi)生維護(hù)、保養(yǎng)維修等事宜進(jìn)行商議，草擬各項(xiàng)規(guī)定與公約，建立和諧文明的鄰里關(guān)系。老小區(qū)每一臺成功安裝電梯的背后，都凝聚著小區(qū)居民自治成果。

3.4 加強(qiáng)正面引導(dǎo)，提供各方支持

加裝電梯屬于居民自治工作，但加裝電梯是一個(gè)復(fù)雜的過程，諸多環(huán)節(jié)都需要政府部門的引導(dǎo)與支持。針對社區(qū)居民日益增多的加梯需求，按照政府引導(dǎo)、社會(huì)力量參與的模式，Z街道辦著力培育孵化專業(yè)化的社會(huì)組織——H，為居民加裝電梯過程提供全方位咨詢、零距離服務(wù)。長期以來政府十分重視養(yǎng)老民生，也非常鼓勵(lì)既有多層住宅加裝電梯，為此上海市政府在政策上為其提供支持，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見》《關(guān)于調(diào)整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》《關(guān)于進(jìn)一步明確本市既有多層住宅加裝電梯審批管理等要求的通知》等一系列指導(dǎo)文件。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上政府也給予一定補(bǔ)貼。市級和區(qū)級財(cái)政總共補(bǔ)貼加裝電梯項(xiàng)目費(fèi)用總額的40%，最高不超過28萬。區(qū)財(cái)政局積極與預(yù)算部門和上級部門積極溝通，加快資金的申請與批復(fù)。C區(qū)行政服務(wù)中心還設(shè)立了上海首個(gè)既有多層住宅加裝電梯的“綜合受理窗口”，通過各職能部門聯(lián)合審核的方式，優(yōu)化審批流程，提升政府服務(wù)效能。

4 構(gòu)建多元主體共治的社區(qū)治理模式

4.1 多元主體共治的社區(qū)治理模式

基于多中心治理理論對上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯實(shí)踐的分析，可以構(gòu)建出多元主體共治的社區(qū)有效治理模式。在多中心治理理論的框架下，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)建立多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以黨建為引領(lǐng)、以居民需求為依托、以居民自治為突破口，推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，不斷下移治理重心，提高政府培育孵化社會(huì)組織的能力，推進(jìn)社會(huì)組織品牌化建設(shè)，釋放社會(huì)活力，在聯(lián)結(jié)互動(dòng)的過程中不斷夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)。

4.2 多元主體共治的策略

4.2.1 黨建引領(lǐng)

2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確了黨建引領(lǐng)社會(huì)的政策目標(biāo)[4]。首先，黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為社區(qū)治理的顯著特征，多中心治理也是當(dāng)前社區(qū)治理理論和實(shí)踐領(lǐng)域中普遍認(rèn)同的概念，多元化、復(fù)雜化的主體在參與社區(qū)治理的過程中可能會(huì)出現(xiàn)離散與沖突，因此，基層黨組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治引領(lǐng)，對多元主體的治理目標(biāo)、價(jià)值觀念、利益趨向等進(jìn)行有效整合，為基層社區(qū)治理提供向心力與凝聚力；其次，在社區(qū)治理中，黨的組織力來源于黨支部的建設(shè)[5]，黨支部要不斷下沉，發(fā)揮其組織引領(lǐng)作用，以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合，激勵(lì)社區(qū)居民、政府、私人部門、社會(huì)組織等主體有序參與；第三，充分發(fā)揮基層黨組織的服務(wù)功能，不斷暢通群眾溝通渠道，發(fā)揮網(wǎng)格黨支部的作用，了解群眾實(shí)際訴求，解決群眾急難愁盼，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，提高服務(wù)能力。

4.2.2 政府扶持

在多元主體共治的社區(qū)治理模式中，政府要積極轉(zhuǎn)變觀念并優(yōu)化職能，將治理重心放在提高治理能力與治理體系現(xiàn)代化上，扮演好服務(wù)者的角色，“有所為、有所不為”[6]。構(gòu)建自治化的社區(qū)管理組織體系，充分尊重社區(qū)自治權(quán)，建立并完善維護(hù)群眾利益機(jī)制與矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，注重保障并解決民生問題。加大社區(qū)建設(shè)的資金投入力度，夯實(shí)社區(qū)自治的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)提高培育孵化社會(huì)組織的能力，針對具有專業(yè)性的社區(qū)項(xiàng)目或公共事務(wù)，政府可以通過購買服務(wù)的方式將其轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，釋放社會(huì)力量，滿足社區(qū)居民多元化的需求。在創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制方面，政府部門可以通過“協(xié)同政務(wù)”的方式簡化行政程序，提高辦事效率，協(xié)調(diào)各部門利益，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理改革。

4.2.3 居民自治

社區(qū)是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基層陣地與“神經(jīng)末梢”，社區(qū)作為基層治理的微觀單位，居民的主體地位日益凸顯，這就要求政府在完善社區(qū)公共服務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社區(qū)居民在國家法規(guī)政策的框架內(nèi)積極參與、有效協(xié)商社區(qū)公共事務(wù)。在黨支部和街道辦的指導(dǎo)與支持下，居委會(huì)和黨小組積極挖掘社區(qū)自治骨干，凝聚社區(qū)自治合力，組建社區(qū)自治組織，以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合，從而化解民間糾紛、培育基層民主、增進(jìn)鄰里關(guān)系、凝聚社會(huì)共識、維護(hù)和諧秩序，構(gòu)建社區(qū)治理新格局。

4.2.4 社會(huì)組織參與

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。社會(huì)組織在社區(qū)中具有相對獨(dú)立性，具有自我管理、自我組織與自我運(yùn)作的功能。作為具有群眾性的自治組織，要緊貼居民生活，要以群眾需求為導(dǎo)向，要做社區(qū)居民與外界溝通的橋梁，為社區(qū)治理提供協(xié)商交流平臺，將治理過程中所需的社會(huì)資源匯聚到社區(qū)場域中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的積累；社會(huì)組織以其自身的專業(yè)能力能夠培訓(xùn)賦能社區(qū)的自治組織，在參與社會(huì)治理與提供社會(huì)服務(wù)的過程中，提高社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化，進(jìn)而完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

5 結(jié)論

社區(qū)治理是基層社會(huì)治理的重要一環(huán)，基層社會(huì)治理是國家治理的重要基石。因此，構(gòu)建合理的社區(qū)治理主體關(guān)系是十分必要的。本研究從多中心治理理論的視角出發(fā)，深入分析上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯實(shí)踐中的主體及其行為，發(fā)現(xiàn)參與社區(qū)治理的主體呈現(xiàn)多元化特征。充分發(fā)揮黨委在社區(qū)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，政府治理重心不斷下移，加快職能的轉(zhuǎn)變，提高孵化培育社會(huì)組織的能力，激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)造力與活力。尊重居民意愿，聚焦社區(qū)問題，引導(dǎo)居民自治共管，不斷激發(fā)社區(qū)居民在基層治理機(jī)制中的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理實(shí)踐中的多元主體共治，提高社區(qū)治理科學(xué)化、民主化水平。

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