家庭政策支持的0—3歲嬰幼兒托育策略研究

王燮辭

摘 要：0—3歲嬰幼兒家庭托育政策應(yīng)當(dāng)具備支持性、普惠性、發(fā)展性、整合性等特征，家庭政策支持的0—3歲嬰幼兒托育策略應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面：政府承擔(dān)立法、專業(yè)監(jiān)管及特殊家庭支持責(zé)任；市場(chǎng)發(fā)揮其靈活性，科學(xué)配置資源，滿足多樣化的托育需求；家庭仍需發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)托育服務(wù)的主要責(zé)任。

關(guān)鍵詞：托育策略 家庭政策 0—3歲嬰幼兒

“家庭政策”這一用語(yǔ)最早出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代的美國(guó)，丹尼爾·帕特里克·莫伊尼漢提出，要重視政策中家庭的維度。20世紀(jì)70 年代，家庭政策作為一個(gè)研究領(lǐng)域在美國(guó)出現(xiàn)，直到20世紀(jì)90 年代才發(fā)展成為一個(gè)為學(xué)界真正接受的、實(shí)證與理論探索相結(jié)合的領(lǐng)域。0—3歲嬰幼兒托育政策是家庭政策的重要組成部分，是指具有直接而明確的托育目標(biāo)，包括支持以0—3歲嬰幼兒健康成長(zhǎng)為主要任務(wù)的所有政策。

在我國(guó)，與家庭有關(guān)的托育政策內(nèi)容大多包含在生育、婚姻、就業(yè)政策以及針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助政策等之中?！蛾P(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》 （簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”）指出，我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)的原則是“家庭為主，托育補(bǔ)充”［1］，“發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的重點(diǎn)是為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，并對(duì)確有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)”［2］，同時(shí)要“將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加快完善相關(guān)政策，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌引領(lǐng)”［3］，堅(jiān)持“屬地管理，分類指導(dǎo)”［4］基本原則。但現(xiàn)實(shí)狀況是我國(guó)0—3歲嬰幼兒的照護(hù)任務(wù)主要由家庭承擔(dān)，僅有極少部分嬰幼兒進(jìn)入政府公共托育機(jī)構(gòu)接受照護(hù)。新生兒保健計(jì)劃也沒有0—3歲嬰幼兒托育的制度安排，0—3歲嬰幼兒托育自2019年以來才逐漸引起國(guó)家人口服務(wù)領(lǐng)域的足夠重視。在政府提供的學(xué)齡前公共服務(wù)體系中，0—3歲嬰幼兒托育托幼服務(wù)一直是最為薄弱的環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)居民家庭長(zhǎng)期以來深切感受到0—3歲嬰幼兒托育的巨大壓力，無論是政府、社會(huì)還是家庭，都迫切需要合適的家庭政策以更好地支持0—3歲嬰幼兒托育。

文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家0—3歲兒童托育政策大概有四大類別：一是以美國(guó)、澳大利亞為代表的“去家庭化”政策，提倡通過增加托育服務(wù)支出或提供現(xiàn)金支持的方式，鼓勵(lì)家長(zhǎng)選擇家庭以外的照護(hù)服務(wù)，家庭應(yīng)承擔(dān)的照顧責(zé)任被轉(zhuǎn)移至家庭以外，因此3歲以下兒童接受正式的、家庭外照顧服務(wù)的比例較高；二是以瑞典、法國(guó)為代表的“選擇家庭主義”政策，國(guó)家承擔(dān)一部分照護(hù)責(zé)任，也允許符合條件的家庭居家照護(hù)兒童，其0—3歲兒童的入托率普遍較高；三是以德國(guó)、日本為代表“顯性家庭主義”政策，此類國(guó)家都為父母提供了較長(zhǎng)的帶薪育兒假，政府提供的照護(hù)服務(wù)相對(duì)較少；四是以墨西哥為代表的“隱性家庭主義”政策，政府不提供0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，家庭要獨(dú)自承擔(dān)兒童的照顧責(zé)任。［5］

自2000年以來，我國(guó)關(guān)于0—3歲嬰幼兒照護(hù)政策相關(guān)研究逐漸增加。邢思遠(yuǎn)提出要樹立政府主導(dǎo)的托育服務(wù)理念，制定“家庭支持”的托育服務(wù)政策，建立多方協(xié)作的托育服務(wù)管理體制，創(chuàng)新靈活多樣的托育服務(wù)形式。［6］龐麗娟等提出，要確立0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)的公益屬性；明確0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，合理劃分各級(jí)政府與有關(guān)部門職責(zé)及其配置；開拓多渠道經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，建立健全財(cái)政支持與成本分擔(dān)機(jī)制；鼓勵(lì)政府、家庭、社會(huì)多方參與，建立政府、市場(chǎng)、家庭多主體、開放的服務(wù)供給體系。［7］樸曉琳特別強(qiáng)調(diào)政府政策引導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)；高效發(fā)揮服務(wù)社會(huì)功能，提供專業(yè)指導(dǎo)；社區(qū)成員參與管理服務(wù)來構(gòu)建政府統(tǒng)籌的0—3歲嬰幼兒社區(qū)早教普惠性服務(wù)模式。［8］但已有研究并未分析現(xiàn)有家庭政策的特征，明確0—3歲嬰幼兒托育家庭應(yīng)有特征，較少家庭政策支持下的托育策略研究。本研究試圖在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)2000年以來我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的主要內(nèi)容及特征進(jìn)行分析，明晰其特征，提出0—3歲嬰幼兒托育家庭政策支持下的托育策略。

一、2000年以來我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育家庭政策的主要內(nèi)容及特征

2000年以來是我國(guó)家庭政策迅速發(fā)展的時(shí)期，家庭政策及主要內(nèi)容如表1所示。

對(duì)表１中的文件內(nèi)容進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2000年以來我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育政策是政府主導(dǎo)，國(guó)家作為制定實(shí)施的主體具有強(qiáng)制性、指令性、宏觀性、理想化等一般性特征。強(qiáng)制性和指令性指政策一旦制定，就以國(guó)家法律法規(guī)作為執(zhí)行保障，在國(guó)家范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施；宏觀性是指政策更多是從宏觀層面做出一般的政策性規(guī)定；理想化是指政策作為未來事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件，具有目標(biāo)上的引領(lǐng)作用。

2000年以來我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育政策主要有三類：一是從政府管理和支持視角的托育政策，包括托育制度及其執(zhí)行與監(jiān)督措施，托育機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化設(shè)置要求，規(guī)定和劃分社區(qū)、家庭、市場(chǎng)責(zé)任。出臺(tái)這類政策的部門和機(jī)構(gòu)往往較多，既有中共中央、國(guó)務(wù)院，也有全國(guó)人大、教育部、民政部、衛(wèi)生與健康委員會(huì)等，政策自成體系，相對(duì)獨(dú)立，政策的銜接性、全面性相對(duì)較差。二是從規(guī)范市場(chǎng)視角出臺(tái)的托育政策，包含在《指導(dǎo)意見》《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱》等政策之中，主要針對(duì)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)營(yíng)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)托育支持等服務(wù)活動(dòng)，具有鼓勵(lì)與引導(dǎo)取向，既規(guī)范市場(chǎng)又發(fā)揮其靈活性，但往往因市場(chǎng)的逐利性，容易減弱其實(shí)施力度。三是從支持家庭托育視角出臺(tái)的托育政策，如《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》等，主要是提供托育專業(yè)知識(shí)與技能指導(dǎo)、稅收減免、托育時(shí)間支持等，特別是為特殊家庭提供托育經(jīng)濟(jì)支持。但在托育專業(yè)知識(shí)與技能指導(dǎo)方面比較缺乏具體支持手段及督導(dǎo)措施，在托育經(jīng)濟(jì)支持方面也相對(duì)單一，缺少發(fā)放育兒津貼、免費(fèi)投保等多元手段。

二、0—3歲嬰幼兒托育家庭政策的應(yīng)有特征

為真正實(shí)現(xiàn)幼有所育，提高0—3歲嬰幼兒托育質(zhì)量，必須要有科學(xué)合理的家庭政策支持。分析表1所列舉的2000年以來我國(guó)托育政策的內(nèi)容，結(jié)合文獻(xiàn)研究，我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育家庭政策除具備政策的強(qiáng)制性、指令性、宏觀性、理想化一般特征，還應(yīng)當(dāng)具備如下特征。

（一）支持性

在我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展仍處于起步階段的現(xiàn)實(shí)條件下，各地托育政策多樣、機(jī)構(gòu)不足、專業(yè)人員缺乏、托育質(zhì)量不高等問題需要及時(shí)解決。0—3歲嬰幼兒托育家庭政策的支持性特征體現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是家庭托育政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出支持各地政府、社會(huì)舉辦合格托育機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)合格托育師資，開展托育指導(dǎo)，滿足家庭托育需求。二是要為家庭托育提供足夠的時(shí)間支持。在國(guó)家支持“三孩”政策背景下，育兒假在現(xiàn)有基礎(chǔ)上還可以適當(dāng)延長(zhǎng)。例如為丈夫提供較長(zhǎng)的、相對(duì)靈活的育兒假（現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定男性陪產(chǎn)假僅為15天）。又如為妻子適度再延長(zhǎng)產(chǎn)假和育兒假，2012年4月《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定（草案）》將女職工生育享受的產(chǎn)假延長(zhǎng)為98天［9］；有20多個(gè)省市修改了地方人口與計(jì)劃生育條例，規(guī)定子女三周歲以內(nèi)的夫妻，每年雙方各享受5天至30天育兒假。三是為家庭托育提供知識(shí)及方法指導(dǎo)，特別是為家長(zhǎng)普及0—3歲嬰幼兒照護(hù)應(yīng)當(dāng)具備的嬰幼兒衛(wèi)生學(xué)、生理學(xué)、心理學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)、教育學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)，提供必備的嬰幼兒照護(hù)衛(wèi)生保健、膳食營(yíng)養(yǎng)、常見病處置等方法指導(dǎo)。四是為有特殊需要的兒童，如單親、殘疾、家庭經(jīng)濟(jì)較差者提供特別托育經(jīng)濟(jì)資助，或者直接為他們提供付得起、達(dá)得到、高質(zhì)量的普惠性照護(hù)服務(wù)。

（二）普惠性

國(guó)家衛(wèi)健委的數(shù)據(jù)顯示全國(guó)0—3歲托育供給僅為5.5%，超八成家長(zhǎng)對(duì)公辦性質(zhì)機(jī)構(gòu)托位需求強(qiáng)烈，但政府開辦的普惠性托育服務(wù)覆蓋率尚不足5%。［10］由此可見，我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育普惠性特征明顯體現(xiàn)不足。國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《指導(dǎo)意見》明確指出0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)要堅(jiān)持普惠優(yōu)先原則［11］，普惠性特征的內(nèi)涵是指“面向大眾、收費(fèi)合理、有質(zhì)量保障”［12］。普惠性托育服務(wù)能促進(jìn)弱勢(shì)家庭提高托育質(zhì)量，使家庭成員有更多時(shí)間參與社會(huì)活動(dòng)，解放家庭勞動(dòng)力，減少他們的家庭生活負(fù)擔(dān)，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公平。

（三）發(fā)展性

家庭托育政策既要著眼解決當(dāng)前托育事業(yè)存在的主要矛盾和問題，又要服務(wù)于未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)及托育事業(yè)的發(fā)展需要。目前托育服務(wù)存在的問題主要集中在托育師資整體水平不高、扶持和優(yōu)惠政策落地難、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)滯后、政策協(xié)同機(jī)制不暢等。［13］家庭托育政策既要著眼解決這些主要問題并面向未來托育事業(yè)高質(zhì)量、普惠性發(fā)展需要提供支持，又要服務(wù)于0—3歲嬰幼兒未來成長(zhǎng)與發(fā)展的需要，并為之提供可持續(xù)性的高質(zhì)量服務(wù)。

（四）專業(yè)性

0—3歲嬰幼兒托育是專業(yè)性極強(qiáng)的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，0—3歲嬰幼兒托育的家庭政策的專業(yè)性特征體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是通過政策規(guī)定托育服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其托育服務(wù)的合格標(biāo)準(zhǔn)，為保證基本的托育質(zhì)量提供保障；二是規(guī)定托育師資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)發(fā)展要求，為保障和提升托育質(zhì)量提供關(guān)鍵支撐；三是規(guī)定科學(xué)的托育課程內(nèi)容、課程實(shí)施、課程評(píng)價(jià)，為促進(jìn)0—3歲嬰幼兒健康成長(zhǎng)和發(fā)展提供基礎(chǔ)條件；四是規(guī)定對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管和周期性評(píng)估，為提升托育質(zhì)量提供科學(xué)監(jiān)管途徑和手段。

（五）整合性

家庭托育政策應(yīng)當(dāng)由國(guó)家專門機(jī)構(gòu)出臺(tái)包含機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、師資保障、監(jiān)督實(shí)施、經(jīng)濟(jì)支持與稅收減免、時(shí)間支持、知識(shí)與技能指導(dǎo)等全部?jī)?nèi)涵的政策，避免政出多源，各自為政，減弱執(zhí)行力。

三、家庭政策支持的0—3歲嬰幼兒托育策略

（一）重塑托育理念，明確托育責(zé)任

雖然家庭托育一直是我國(guó)0—3歲嬰幼兒托育的主要途徑，但我國(guó)家庭長(zhǎng)期有希望政府參與0—3歲嬰幼兒托育的偏好，認(rèn)為政府參與意味著更多政府福利。當(dāng)下，依然有80%的家庭希望將孩子送往公辦托育機(jī)構(gòu)。［14］但我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平和托育事業(yè)的發(fā)展相對(duì)滯后，政府承擔(dān)托育能力有限；市場(chǎng)雖靈活，但又容易受資本逐利本性影響而降低托育質(zhì)量。為既充分發(fā)揮政府擁有的強(qiáng)大行政力量和豐富資源的作用，又利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的強(qiáng)大功能，同時(shí)發(fā)揮家庭托育的主體責(zé)任，《指導(dǎo)意見》明確指出了政府在托育服務(wù)中承擔(dān)的“引導(dǎo)者”和“支持者”責(zé)任，政府托育服務(wù)供給必須由政府統(tǒng)攬向政府、市場(chǎng)、家庭共同承擔(dān)轉(zhuǎn)變，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)擴(kuò)面、社會(huì)補(bǔ)充、社區(qū)依托”的托育服務(wù)機(jī)制。［15］科學(xué)托育服務(wù)機(jī)制的建立，既有利于0—3歲嬰幼兒健康成長(zhǎng)，又能減輕家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。這一托育基本理念應(yīng)被政府、市場(chǎng)，尤其是家庭充分認(rèn)知，進(jìn)而明確各自責(zé)任。

（二）實(shí)施政府—市場(chǎng)—家庭一體化托育服務(wù)策略

綜合衡量家庭傳統(tǒng)、政府能力和市場(chǎng)發(fā)育程度，政府—市場(chǎng)—家庭一體化托育服務(wù)是當(dāng)前比較符合我國(guó)國(guó)情的托育服務(wù)策略。政府承擔(dān)立法、專業(yè)監(jiān)管及對(duì)有特殊托育需求家庭的支持作用。政府應(yīng)逐漸豐富和完善0—3歲嬰幼兒托育家庭政策，明確0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)的公共服務(wù)屬性，明確家庭托育政策在我國(guó)人口政策中的地位，理順現(xiàn)行的人口與計(jì)劃生育部門統(tǒng)籌管理模式，強(qiáng)化托育服務(wù)過程管理，規(guī)范市場(chǎng)，營(yíng)造良好環(huán)境，同時(shí)為有特殊托育需求的家庭提供經(jīng)費(fèi)支持和托育知識(shí)技能支持。

市場(chǎng)則充分發(fā)揮其靈活性，在對(duì)未來托育需求做出預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上科學(xué)配置資源，促進(jìn)托育供求互動(dòng)，恰當(dāng)分擔(dān)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)、師資培養(yǎng)、托育服務(wù)的成本。市場(chǎng)還應(yīng)當(dāng)滿足不同家庭多形式、個(gè)性化托育需要，使有效托育需求和有效托育供給都得以實(shí)現(xiàn)。

家庭是社會(huì)結(jié)構(gòu)的最小組成部分。家庭教養(yǎng)在兒童畢生發(fā)展中發(fā)揮著重要的奠基作用，會(huì)對(duì)兒童身心發(fā)展產(chǎn)生全面影響。家庭教養(yǎng)還因隨機(jī)性和親情性產(chǎn)生特別的效用?；谖覈?guó)長(zhǎng)期有家庭托育的傳統(tǒng)，部分有條件的家庭中的父母、祖父母均能在托育中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持、嬰幼兒照料等重要作用。盡管大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家均認(rèn)同托育服務(wù)應(yīng)由家庭責(zé)任轉(zhuǎn)向國(guó)家責(zé)任，但在現(xiàn)有國(guó)情下，家庭仍應(yīng)發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)托育服務(wù)的主要責(zé)任。正如《指導(dǎo)意見》中指出的：“兒童監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)是父母的法定責(zé)任和義務(wù)，家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)負(fù)主體責(zé)任?！保?6］需要特別強(qiáng)調(diào)的是，楊娟的研究表明，母親的育兒勝任感能夠顯著預(yù)測(cè)幼兒社會(huì)技能的發(fā)展［17］，因此在家庭養(yǎng)育中應(yīng)當(dāng)特別重視母親角色的重要價(jià)值，豐富母親的育兒知識(shí)，提高母親的育兒技能。

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基金項(xiàng)目：四川高校人文社科重點(diǎn)研究基地——四川0—3歲兒童早期發(fā)展與教育研究中心課題（SCLS2022—08），四川省學(xué)前教育一流本科專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。