我國課后服務(wù)經(jīng)費投入保障的思考及建議

閆怡凡

摘 要：經(jīng)費的有效保障是課后服務(wù)運行的關(guān)鍵。我國中小學(xué)課后服務(wù)具有非公共產(chǎn)品屬性，經(jīng)費籌措呈現(xiàn)以政府財政資助為主、多主體成本分擔(dān)的總體模式。目前經(jīng)費投入存在數(shù)量尚且不足、各主體分擔(dān)比例尚不明確、經(jīng)費配置尚未妥切等問題。基于此，本文從制定合理細(xì)致的經(jīng)費籌措政策、強化各主體權(quán)責(zé)及成本分擔(dān)意識和為利益相關(guān)者謀求適切權(quán)益三方面提出改進路徑。

關(guān)鍵詞：課后服務(wù) 經(jīng)費投入 經(jīng)費保障 改進路向

2021年國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（簡稱“雙減”），更加明確了課后服務(wù)作為學(xué)校教育延伸的重要價值。截至2021年5月底，全國共有10.2萬所義務(wù)教育學(xué)校開展了課后服務(wù)，6496.3萬學(xué)生參加了課后服務(wù)，465.6萬教師參與了課后服務(wù)工作，課后服務(wù)工作取得了重要進展。課后服務(wù)經(jīng)費作為重要教育資源，是課后服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)鍵性因素，經(jīng)費的投入與支出也將直接影響家長對課后服務(wù)的滿意度，也會影響師資力量的供給，進一步關(guān)系義務(wù)教育階段的教育資源配置問題。解決其中的問題是當(dāng)下課后服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、課后服務(wù)的屬性

首先，明確課后服務(wù)的屬性是界定其收費與否的重要標(biāo)志。保羅·薩繆爾森提出一些人消費或利用這一產(chǎn)品或服務(wù)不會限制或影響另一些人對它的消費或利用，具有非競爭性和非排他性，我們稱其為公共產(chǎn)品。日本、韓國、澳大利亞等國家的課后服務(wù)作為公共福利事業(yè)推行，英、美等西方國家也將課后服務(wù)看作政府公共服務(wù)的一部分，而我國的課后服務(wù)與之不同，選擇性的中小學(xué)課后服務(wù)和非強制性決定其不是學(xué)生課后“不得不接受的教育”，不屬于免費范疇，也不具備公共產(chǎn)品屬性。中小學(xué)課后服務(wù)是為學(xué)生提供的課后活動，因一個人的使用不能夠排斥其他人的使用即共用性，在個人消費上又具有其競爭性，會存在“擁擠效應(yīng)”，具有公益性和公共性的本質(zhì)特征［1］，但又可通過部分有償收費和補貼來籌措資金，這樣由政府經(jīng)費補貼、學(xué)校酌情收費、教師獲取適當(dāng)酬勞的課后服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。［2］

二、課后服務(wù)的經(jīng)費政策發(fā)展歷程

（一） “嚴(yán)禁收費”的初始期

2004年教育部、國家發(fā)展改革委和財政部發(fā)布的《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費制”收費辦法的意見》中明確強調(diào)要加強學(xué)校收費收入的管理，規(guī)范學(xué)校支出行為，禁止亂收亂支現(xiàn)象發(fā)生。2014年和2016年《關(guān)于規(guī)范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》的出臺重復(fù)強調(diào)不得將午休管理服務(wù)費、課后看護費等作為服務(wù)性收費和代收費事項，明確學(xué)校所提供的午休管理、課后看護等課后的相關(guān)服務(wù)活動所產(chǎn)生的費用不得作為學(xué)校的經(jīng)費收入來源之一，也表明了國家對于課后服務(wù)“嚴(yán)禁收費”的堅決態(tài)度。

（二） “政府購買或財政補助”的探索期

2017年3月教育部首次明確提出“課后服務(wù)”的相關(guān)概念，強調(diào)要發(fā)揮中小學(xué)課后服務(wù)的主渠道作用。這次從宏觀政策層面界定了課后服務(wù)的地位，提出通過“政府購買服務(wù)”“財政補貼”等方式對參與課后服務(wù)的學(xué)校、單位和教師給予適當(dāng)補助。學(xué)生參與課后服務(wù)的意愿、家長對課后服務(wù)的滿意度以及教師對課后服務(wù)的重視程度很大程度都由政府財政補助決定，同時政府資助的舉措對于處在社會經(jīng)濟劣勢的兒童和家庭來說就顯得尤為重要。課后服務(wù)由政府禁止收費轉(zhuǎn)向了政府主導(dǎo)的購買或財政補助獲得經(jīng)費的路徑，成為課后服務(wù)經(jīng)費供給的主要方式。

（三） “多主體成本分擔(dān)”的發(fā)展期

自2021年“雙減”政策提出以來，課后服務(wù)的重要地位凸顯出來，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，本著“誰使用、誰付費”的原則，也相應(yīng)形成了以政府購買和財政補助為主，兼顧成本補償和非營利原則的家長部分付費的多主體成本分擔(dān)方式。隨著課后服務(wù)的不斷發(fā)展成熟，課后服務(wù)人員和場地等經(jīng)費均是一筆不小的開支，不少教師也因此承擔(dān)了放學(xué)后的額外工作量，為其提供相應(yīng)酬勞也是穩(wěn)定課后教師團體的關(guān)鍵，同時也對薄弱學(xué)校、家庭困難的學(xué)生予以傾斜。但僅靠政府財政補助的方式難以維持課后活動的有效運行，課后服務(wù)由政府財政資助、面向家長部分收費并由社會資助參與的多主體分擔(dān)模式已然形成。

三、課后服務(wù)經(jīng)費投入的總體模式

課后服務(wù)在我國發(fā)展多年以來，由“禁止收費”到“多主體成本分擔(dān)”的轉(zhuǎn)變，是其不斷調(diào)整完善的表現(xiàn)。其主要采用的是以政府專項補助和分級承擔(dān)相結(jié)合、家庭及社會多主體成本分擔(dān)的總體模式。各地也根據(jù)中央文件制定了相應(yīng)具體的課后服務(wù)經(jīng)費保障措施。

（一）政府專項補助和分級承擔(dān)相結(jié)合

政府作為公權(quán)力的代表，是課后服務(wù)政策供給的強大后盾，也是教育事業(yè)的責(zé)任主體，其對課后服務(wù)的財政補助是責(zé)無旁貸的。以各地政府為主形成的課后服務(wù)經(jīng)費籌措分為專項補助與分級承擔(dān)兩種形式。

1. 專項補助

作為政府橫向轉(zhuǎn)移支付的一種方式，專項補助是為了體現(xiàn)上級預(yù)算的政策調(diào)整意圖和實現(xiàn)效益目標(biāo)而進行的具體用途補助。有部分省及行政區(qū)明確規(guī)定對課后服務(wù)的具體服務(wù)內(nèi)容、人員補助和日常運營等消耗性支出的補貼標(biāo)準(zhǔn)范額。如云南省明確提出要對學(xué)校統(tǒng)一組織開展的體育鍛煉和作業(yè)輔導(dǎo)等活動給予財政補貼；海南省也對參與課后服務(wù)的教師和學(xué)生分別予以補貼。各地同時利用獎補資金與課后服務(wù)經(jīng)費保障工作的相互促進關(guān)系來促進課后服務(wù)工作的進行。如陜西省財政廳通過提供獎補資金6000萬元促進各市區(qū)建立健全義務(wù)教育階段學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費保障機制，遼寧省也對課后服務(wù)經(jīng)費保障工作開展較好的地區(qū)給予獎補。

2. 分級承擔(dān)

義務(wù)教育經(jīng)費從“主要來源于縣、鄉(xiāng)、村”到“以縣為主”再到“省級統(tǒng)籌”發(fā)展，在這種教育管理體制機制與不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平之下，省級指導(dǎo)方案通常賦予各地較大的自由裁量權(quán)。校內(nèi)課后服務(wù)經(jīng)費責(zé)任不僅是區(qū)縣級政府責(zé)任，而且應(yīng)形成省、市、區(qū)縣級政府間分擔(dān)機制，才能從根本上保障經(jīng)費投入的充足、穩(wěn)定與長期性。［3］2021年年底北京市在市財政撥付的課后服務(wù)績效基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加區(qū)級教育經(jīng)費投入，用于提高教師課后服務(wù)的補貼。河南省按照義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，落實管理主體和財政支出責(zé)任。

（二）家庭及社會多主體成本分擔(dān)

由家庭分擔(dān)的課后服務(wù)收費部分地區(qū)有具體規(guī)定，如天津市規(guī)定市內(nèi)六區(qū)學(xué)校課后服務(wù)費按照每生每月不高于180元的標(biāo)準(zhǔn)收取，山東省規(guī)定參加課后服務(wù)的每生每課時鄉(xiāng)村學(xué)校不超過3元，對于各類課程收費標(biāo)準(zhǔn)分別確定。我國各地對于家庭經(jīng)濟困難學(xué)生、地處偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生實行減免政策，減輕農(nóng)村地區(qū)學(xué)生和家長的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，如海南省財政保障向農(nóng)村地區(qū)傾斜、浙江省規(guī)定民辦寄宿制學(xué)校除暑期托管可收取費用外其他課后服務(wù)不得收費。此舉以標(biāo)準(zhǔn)化減免的方式促進課后服務(wù)享有的均等化，有助于進一步實現(xiàn)教育資源的有效配置，同時保障社會弱勢群體發(fā)展所需要的資源，體現(xiàn)資源配置的補償性。此外，發(fā)動社會其他團體進行捐助也是課后服務(wù)籌措資金的有效方式。山東省和湖南省提出采用社會資助方式來捐助課后服務(wù)工作。

四、課后服務(wù)經(jīng)費投入的主要問題

（一）經(jīng)費數(shù)量尚且不足

由于各省直轄市的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各自城鄉(xiāng)的條件也各有差異，無法完全保障由政府財政統(tǒng)一供給。我國課后服務(wù)發(fā)展起步時間晚，雖然山東、浙江等多地提出鼓勵財力較好的地區(qū)采取財政補助或財政全額保障的方式對學(xué)校開展課后服務(wù)給予經(jīng)費保障，但學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費保障依然不足。基于政策提出的經(jīng)費來源和數(shù)量分析，發(fā)現(xiàn)存在著有限和滯后的投入問題。課后服務(wù)政策中多數(shù)地區(qū)的經(jīng)費源于專項的補助經(jīng)費和獎勵經(jīng)費，不同區(qū)域的學(xué)生均撥款每年度在200—500元之間［4］，這完全不足以支撐學(xué)生參與課后服務(wù)活動，導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)生所享有的課后服務(wù)質(zhì)量有所不同，甚至農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生無法參與課后服務(wù)活動。在經(jīng)濟發(fā)展落后的區(qū)域，政府對鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校的課后服務(wù)工作缺乏足夠的扶持能力，導(dǎo)致了經(jīng)濟保障壓力大，不僅沒有解決課后教育公平問題，而且加大了基礎(chǔ)性服務(wù)差距。

（二）各主體分擔(dān)比例尚不明確

完善的法律法規(guī)是課后服務(wù)運行實施的關(guān)鍵保障，因為目前課后服務(wù)的經(jīng)費籌措模式僅有大體方向，各主體對自己的權(quán)責(zé)認(rèn)識不清，僅靠政府補貼無法讓其有序高效地長久運行下去。而且課后服務(wù)經(jīng)費保障政策僅從宏觀層面制定了多主體成本分擔(dān)的方案。但各省市情況有所不同，且不同家庭所能負(fù)擔(dān)的課后服務(wù)費用也有差異。“雙減”政策中明確了校內(nèi)課后服務(wù)可以收費的規(guī)定，各地就課后服務(wù)收費堅持公益普惠、非營利性、成本補償與分擔(dān)、質(zhì)價相符等原則。但因為政府、學(xué)校、家長、社會等多主體對自己所要承擔(dān)的責(zé)任界定不清，難以厘清權(quán)利邊界。

（三）經(jīng)費配置尚未妥切

課后服務(wù)不屬于免費范疇。而教師作為課后服務(wù)的主要承擔(dān)者，雖然部分省市下達規(guī)定為參與課后活動的教師謀求權(quán)益，但因有地區(qū)及政策執(zhí)行的差異，教師真正取得的報酬少之又少；雖然教育部文件提出給予教師一定的補貼，但沒有明確規(guī)定補貼數(shù)額，實際發(fā)放的教師補貼數(shù)額普遍較低，會在很大程度上挫傷教師參與的積極性，此外，課后服務(wù)薪酬過低，導(dǎo)致教師對課后服務(wù)持消極態(tài)度并伴有相對剝奪感。［5］同時家長所支付的部分課后服務(wù)費用以求達到讓孩子實現(xiàn)全面?zhèn)€性發(fā)展的目的，許多學(xué)校雖執(zhí)行了收費政策卻無法為學(xué)生提供相應(yīng)高質(zhì)量的課后服務(wù)內(nèi)容。

五、課后服務(wù)經(jīng)費投入保障的基本路向

（一）制定合理細(xì)致的經(jīng)費籌措政策

課后服務(wù)的發(fā)展運行應(yīng)發(fā)揮政策支持和資金保障的強有力作用，其中立法與政策是教育主體共生與共存的頂層設(shè)計與基礎(chǔ)，教育財政為教育發(fā)展提供充足的資源。［6］我國現(xiàn)階段的課后服務(wù)仍處于探索階段，各地的相關(guān)配套措施及可利用的教育資源仍存在較大的差異。各地也因經(jīng)濟水平的不同，對課后服務(wù)性質(zhì)的不同定位產(chǎn)生了相應(yīng)的經(jīng)費籌措方式，目前中小學(xué)課后服務(wù)的經(jīng)費保障缺乏明確的細(xì)則依據(jù)。當(dāng)下重要的是各地要加快制定經(jīng)費補貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，更新政府對課后服務(wù)的財政投入方式和渠道，加大財政投入力度。政府要主動作為，將義務(wù)教育階段學(xué)生課后服務(wù)經(jīng)費列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，并積極向國家、省、市爭取相關(guān)配套，為義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)提供財政支撐。各地政府應(yīng)建立系統(tǒng)可協(xié)調(diào)多方面資源的籌措體系，由省級教育部門會同財政、物價部門協(xié)調(diào)盡快建立課后服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)調(diào)整機制，為市、縣教育行政部門和學(xué)校推進中小學(xué)的基礎(chǔ)類服務(wù)策略和執(zhí)法提供依據(jù)。

（二）強化各主體權(quán)責(zé)及成本分擔(dān)意識

課后服務(wù)作為一項惠及民生的教育工程，不僅是政府單方面的責(zé)任，也需要家長、學(xué)校和社會等多方面的主體參與進來。家長和學(xué)生作為需求者和受益者對課后服務(wù)需要支付相應(yīng)的費用，也應(yīng)承擔(dān)對學(xué)校實施課后服務(wù)質(zhì)量的支持和監(jiān)督責(zé)任，而不能把育人責(zé)任籠統(tǒng)地拋給學(xué)校。倘若把課后服務(wù)經(jīng)費投入的重?fù)?dān)都壓在政府及學(xué)校身上，則有可能無法讓課后服務(wù)工作持續(xù)下去。只有多方主體互相協(xié)商，相互支持工作，如家長在可支付的范圍內(nèi)支付課后活動經(jīng)費，政府及學(xué)校有效測算課后活動成本，并將課后服務(wù)列入年度經(jīng)費預(yù)算，吸引社會團體資助，由此確保經(jīng)費來源的穩(wěn)定，才能將課后服務(wù)的育人價值發(fā)揮到最大，從而使各地區(qū)、各學(xué)校的經(jīng)費資源差異逐步縮小，彌補教育短板，為實現(xiàn)教育公平提供良好的生態(tài)環(huán)境。

（三）為利益相關(guān)者謀求適切權(quán)益

教師參與課后服務(wù)與保障教師相關(guān)權(quán)益是相輔相成的促進關(guān)系。低報酬會導(dǎo)致教師的職業(yè)倦怠感。只有當(dāng)教師的合法權(quán)益得到有效保障，才能讓更多的教師及校外專業(yè)人士投入課后服務(wù)中，這樣可以讓開展課后服務(wù)的教師數(shù)量有所增加，減輕因校內(nèi)教師數(shù)量不足加重教師工作負(fù)擔(dān)的問題，從而形成良好穩(wěn)定的循環(huán)。各地應(yīng)根據(jù)教師參與課后服務(wù)工作的內(nèi)容、時間等制定合理有效的酬勞制度，做到班主任和科任教師“同工同酬”，學(xué)校把教師參與課后服務(wù)的情況納入績效考核指標(biāo)體系，讓教師能應(yīng)教盡教，對教師的專業(yè)培訓(xùn)撥付資金，優(yōu)化課后服務(wù)補貼分配制度，使得參與課后服務(wù)的教師能夠勞有所得，切實提高課后服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

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