多策緩解交通擁堵 讓人民出行更舒心

陳徐梅

交通運輸部科學研究院城市交通與軌道交通研究中心總工程師、研究員，城市交通擁堵治理創新團隊領銜專家，兼任全國城市客運標準化技術委員會委員，世界道路協會（PIARC）技術委員兼工作組召集人。

城市交通是現代城市與社會和經濟發展的關鍵基礎，城市客運系統日均服務約3億人次出行。近年來，城市交通擁堵問題作為“城市病”的一個顯性問題日益受到社會關注。《交通強國建設綱要》明確提出了“到2035年城市交通擁堵基本緩解”的發展目標。作為一個世界性的難題，交通擁堵是城市交通復雜系統諸多問題的表征，需要系統分析、因地制宜、綜合施策。

城市交通擁堵的主要特征

快速城鎮化在一定程度上加劇了交通擁堵由特大城市、大城市向中小城市蔓延的趨勢。1978年至今，我國城鎮化率由17.9%提升至65.2%，年均增長超過1%。城鎮化快速發展，城鎮人口不斷增加，居民生活水平不斷提高，居民日常出行需求不斷增長，私人小汽車保有量不斷提升，給城市交通帶來了巨大的挑戰，交通擁堵由超特大城市、大城市向中小城市逐步蔓延。據有關互聯網大數據監測報告顯示，疫情前的2018年全國設區市中約61%的城市通勤高峰處于緩行狀態，13%的城市處于擁堵狀態，中小城市交通擁堵程度明顯加大。疫情三年來，擁堵狀況有所下降，但隨著人流物流的加快復蘇，2023年一季度中心城市擁堵狀況明顯加大。

私人機動化出行快速增長加速了特大城市通勤高峰擁堵。截至2022年，我國有81個城市的汽車保有量超過100萬輛，37個城市超過200萬輛，20個城市超過300萬輛。隨著汽車快速進入家庭，機動化出行特別是私人小汽車出行比例大幅增長。互聯網大數據顯示，全國36個中心城市工作日通勤高峰小汽車出行時間是暢通情況下的1.67倍。超大城市平均高峰通勤時間普遍高于45分鐘，2021年百城通勤高峰交通擁堵榜單前十位中，北京、重慶、上海、廣州占據了四席。

城市空間布局不合理引發了較為明顯的潮汐性交通擁堵現象。我國很多城市大量人口市區工作、郊區居住，往返通勤引發軸向通道上客流的巨幅增長，帶來巨大潮汐交通壓力，極大地增加了運輸組織難度。如北京天通苑、上海康城等巨型居住小區的“睡城”效應明顯，其巨大的潮汐式高峰通勤需求難以通過加大交通供給解決。由于超大城市規劃未充分考慮交通先行，城市功能要素“大分散、小集聚”的格局未能形成，“規模不經濟”的發展帶來了城市中心區功能過度集中，交通需求時空分布不均，導致交通擁堵問題日益突出。

目前城市交通擁堵治理主要存在以下源頭性問題：在城市發展理念上，更多體現以車為本，公共交通等集約化出行服務的主體作用發揮不夠明顯，還沒有形成足夠的競爭力和吸引力。在城市規劃建設上，職住不匹配、不均衡，交通支撐和引領城市發展的作用還不夠突出。城市公共交通基礎設施配套不足，城市交通資源利用效率不高等。

綜合治理城市交通擁堵具有重要意義

黨中央高度重視城市交通發展。習近平總書記多次就解決城市交通擁堵等“城市病”問題作出重要指示批示，指出“交通是現代城市的血脈。血脈暢通，城市才能健康發展”“優先發展公共交通是解決擁堵的治本之策”。必須從推進中國式現代化、加快建設交通強國、支撐城市高質量發展的戰略全局高度，深刻認識治理城市交通擁堵的重要意義。

一是推進中國式現代化的重要支撐。新時代十年以來，我國城市交通行業堅持以人民為中心的發展思想，不斷推進供給側結構性改革，城市公共交通加速發展，新業態出行方式不斷涌現，為交通現代化提供了創新動能，為人民群眾提供了重要的出行服務保障。2021年10月，習近平總書記在第二屆聯合國全球可持續交通大會開幕式上發表主旨講話，賦予交通成為中國現代化的開路先鋒的新使命新定位。站在推進中國式現代化的歷史新起點上，需要準確把握城市交通發展面臨的新形勢新要求，主動順應新時代發展新趨勢，推進交通擁堵治理，加快建設人民滿意的城市交通系統。

二是加快建設交通強國的內在要求。《交通強國建設綱要》提出“要加強城市交通擁堵綜合治理，優先發展城市公共交通，鼓勵引導綠色公交出行，合理引導個體機動化出行”。當前，我國城市交通服務水平與人民日益增長的美好生活需要還存在一定差距，高品質的城市交通供給不平衡不充分問題仍然存在，交通擁堵問題日益引起各界關注。加快建設交通強國，必須進一步鞏固公共交通在城市交通中的主體地位，推動構建舒適順暢的城市出行服務系統，深化綠色出行創建，加強交通需求管理，合理引導小汽車出行，綜合施策讓城市交通出行更加順暢。

三是支撐城市高質量發展的必由之路。黨的二十大報告將高質量發展作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務，同時提出，要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平。我國的人口規模和能源、資源稟賦決定了城市交通發展必須走集約化、綠色化發展道路。近年來，超大城市道路基礎設施建設已無法適應機動車保有量的持續增長。2022年7個超大城市道路網密度平均僅為7.4公里/平方公里，還未達到8公里/平方公里的國家標準，有限的道路資源已無法承受更多的機動車使用。要加快轉變城市交通發展方式，積極推行交通引領城市發展理念，深入實施城市公共交通優先發展戰略，推動形成更加集約化的綠色出行結構，有力支撐城市高質量發展。

因地制宜綜合施策

打好擁堵治理“組合拳”

一是強治理，建立協同治理機制。城市交通擁堵治理是個復雜的系統工程，需要多部門協同，共同發力，打好“組合拳”。各城市要不斷完善跨區域、跨方式、跨部門綜合交通運輸協同發展工作機制，促進交通基礎設施網絡化、運輸服務一體化，提升規劃、建設、運營、管理和服務的系統性。完整、準確、全面貫徹新發展理念，統籌推進交通體系建、聯、用、管各環節，推動各種交通方式、管理主體、運營主體高效銜接、相互支撐。

二是促引領，發揮交通先行作用。解決城市交通供需不平衡的問題是治堵的關鍵，需要推動各地統籌城市交通供給側結構性改革和需求側管理，深入貫徹公共交通引導城市發展的TOD理念，實現公共交通與城市的良性互動，推進軌道交通站點周邊土地綜合開發，加強站城一體化規劃建設，研究制定涵蓋站點周邊土地利用、站點空間設計、多模式換乘銜接、社區融合發展等要素的TOD發展指南，提升城市交通的承載力與效率，支撐構建超大城市15分鐘生活圈。加強城市綜合交通體系建設，將城市公共交通納入國土空間規劃一張圖，強化城市公共交通場站用地等的落地實施，加強國土空間規劃與交通專項規劃之間的銜接協調。

三是優服務，大力發展公共交通。對標國際，找準我國城市交通發展的方向和定位，將優先發展公共交通擺在城市交通高質量發展更加突出的位置，加緊出臺《城市公共交通條例》。針對當前城市公交發展面臨的困境和問題，及時研究出臺政策。積極推動國家層面設立公共交通發展資金，出臺公共交通用地綜合開發政策，指導公交企業探索差異化的定制公交服務，提升企業自造血能力。城市人民政府要堅定不移堅持公交優先主體地位，將公共交通“行有所乘”納入基本公共服務體系，保障地方財政投入。需要從路權保障角度積極引導社會輿論，加深出行者對我國公交優先發展國家戰略的認識，切實做到公交專用道“越堵越設”，保障公交優先通行，加強公交專用道使用監管，真正發揮公交在大客流走廊通勤中的主體作用，提升公交吸引力。

四是促創新，提升精細化治理水平。提升城市交通智能化管理水平，加強城市交通運行大數據分析，研判不同城市交通運行規律和特點，用數據實現城市交通精準治理是城市交通擁堵治理的方向。一方面要提升城市交通特別是公共交通信息服務能力，推進各系統間的信息共享和互聯互通，優化和改善城市交通出行信息服務。另一方面要合理引導小汽車出行，充分利用大數據手段，研判城市交通擁堵程度、交通需求管控效果、污染物及溫室氣體排放控制目標等，充分發揮停車價格杠桿作用，制定科學的小汽車使用引導政策，引導居民從小汽車出行轉向公共交通等綠色、集約出行方式。

五是倡文明，加強綠色出行宣傳引導。隨著人民生活水平的提高，小汽車日益走入家庭。我們要持續開展“公交優先、綠色出行”等主題宣傳活動，營造全民治堵、文明綠色出行的良好氛圍，構建全民參與交通擁堵治理的社會共治體系。探索試點建立“每周少開一天車”、交通“近零排放區”等措施合理引導小汽車使用，研究建立綠色出行碳普惠機制，激勵居民優選公交、綠色出行。此外，要充分發揮社會團體、行業協會組織等的作用，發揮好新媒體平臺作用，廣泛傳播綠色、文明、禮讓的綠色出行理念，讓人民群眾對綠色出行有更多的參與感和獲得感。