國家重點生態功能區的環境質量與經濟增長效應評估

侯孟陽 席增雷 張曉 姚順

摘要 中國的國家重點生態功能區依托于主體功能區規劃，以改善生態環境質量為首要任務，但實行嚴格的產業準入制度，故其生態保護目標能否兼顧經濟增長值得關注。為回答該問題，該研究將國家重點生態功能區的設立作為一項“準自然實驗”，基于2001—2019年地級市面板數據，采用多期漸進雙重差分（DID）評估該生態政策對環境質量和經濟增長的影響。研究發現，國家重點生態功能區不僅能夠提升環境質量，同時還能促進經濟增長，從而實現“綠水青山”與“金山銀山”兼得的雙贏局面，這一結論在反事實檢驗、排除其他政策干擾等多重情景下依然穩健。機制分析表明，國家重點生態功能區能夠通過國土空間配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應促進環境質量與經濟增長的協同提升。異質性分析表明，國家重點生態功能區的政策效應在不同的功能區類型、不同的地理空間及不同的分位數水平上存在異質性。水土保持型與生物多樣性維護型、西南地區和長江中下游地區及東南沿海地區的生態功能區均實現了環境質量與經濟增長的共同提升，水源涵養型、東北地區及華北地區僅提升了環境質量，防風固沙型及西北地區則僅促進了經濟增長。隨著分位點的上升，國家重點生態功能區對環境質量的正向作用逐漸增強，對經濟增長的正向作用逐漸降低。該研究有利于生態政策可持續性實施的經驗積累和制度完善，可為實現生態環境保護與穩定經濟增長的均衡協同提供借鑒。

關鍵詞 國家重點生態功能區；環境質量；經濟增長；多時點漸進雙重差分模型；雙贏

中圖分類號 F062. 2；F205 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）01-0024-14 DOI：10. 12062/cpre. 20221019

“綠水青山就是金山銀山”的理念已成為引領中國走向綠色發展之路的行動指南。國土空間由陸地生態系統與人類活動相互作用而成，但工業化與城鎮化的粗放式擴張引發國土空間利用的結構性矛盾與沖突。當前，生產和生活空間對生態空間全面擠壓是導致環境問題凸顯的重要原因［1］。為合理開發利用國土空間，中國于2010年12月出臺《全國主體功能區規劃》，明確不同區域的主體功能，并逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。按照開發方式，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發與禁止開發四大功能區域；根據開發內容，主體功能區可分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。重點生態功能區以保護和修復生態環境、增強生態產品生產能力為首要任務，因地制宜地發展不影響主體功能定位的適宜產業。

其中，國家重點生態功能區是保障國家生態安全的重要區域、人與自然和諧相處的示范區，承擔著水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，其生態目標是增強生態產品供給能力、改善生態環境質量。當前，國家重點生態功能區的設立已成為中國現行規模最大的區域性生態補償政策［2］。黨的二十大報告中也明確指出要以國家重點生態功能區等為重點，推動重要生態系統保護和修復。同時，國家重點生態功能區實行嚴格的產業準入負面清單制度，嚴格管制各類開發活動，發展不影響主體功能定位的適宜產業。雖然中央財政在均衡性轉移支付項下設立了國家重點生態功能區轉移支付政策，但限制性開發對經濟增長的影響值得關注。因此，國家重點生態功能區的設立具有影響生態與經濟的雙重效果，而生態與經濟的共贏是實現綠色轉型和可持續發展的必由之路［3］。此外，國家重點生態功能區與貧困地區的分布也高度重合，經濟發展相對落后，生態資源豐富且脆弱［4］。生態環境即是“綠水青山”，經濟發展則是“金山銀山”，那么，國家重點生態功能區的設立是否同時促進了環境保護與經濟增長？實現“綠水青山”與“金山銀山”兼得？這是值得關注并深入探討的重要問題。因而，針對國家重點生態功能區的環境效果與經濟影響進行充分檢驗和客觀評估，不僅有利于生態政策可持續性實施的經驗積累和制度完善，對于促進生態保護與經濟高質量的協同均衡也能提供有益的借鑒和參考。

1 文獻綜述

現階段相關研究更多關注國家重點生態功能區的生態環境效應，主要包括生態轉移支付的效果評估、國家重點生態功能區生態系統服務等生態效果的定量闡述等。在生態轉移支付制度的生態效果方面，相關學者從政策解讀、激勵效應、資金分配、補償標準等角度展開了豐富的研究。早期的研究發現，國家重點生態功能區的生態補償效果并不顯著。主要原因在于，國家重點生態功能區轉移支付資金并沒有向財力較弱和生態環境質量較差的功能區傾斜［5］，且中央和地方的轉移支付辦法都存在保護生態環境和提高民生的雙重目標與績效考核指標體系不匹配的問題［6］。隨著政策實施的持續深入，有學者針對陜西省國家重點生態功能區的研究發現，轉移支付的正向生態保護效應比較顯著，基期的生態環境狀況發揮了不可或缺的促進作用［7］。總之，已有關于生態轉移支付效果評估的研究大都屬于經驗總結與理論探討，定量分析多著重于個案研究［2，8］。

在國家重點生態功能區生態效果研究方面，有研究通過遙感技術與GIS技術對比政策實施前后，均發現國家重點生態功能區的生態環境總體上呈好轉趨勢，但不同類型功能區的生態狀況改善存在差異［9］。徐潔等［10］對比分析國家重點/非重點生態功能區生態環境質量變化，發現國家重點生態功能區的生態系統質量有所改善，但是改善的幅度不及非重點生態功能區。劉慧明等［11］發現2010年之后國家重點生態功能區的生態系統服務價值整體呈明顯增加趨勢，且不同類型功能區生態系統服務價值表現為水土保持型>生物多樣性維護型>水源涵養型>防風固沙型。

在國家重點生態功能區的經濟影響方面，已有研究多圍繞《全國主體功能區規劃》中的主體功能定位來展開。早期觀點認為國家重點生態功能區建設在短期內不會縮小，反而可能會加劇城鄉、區際的不均衡與差距［12］。隨著研究的持續深入，在農業可持續發展［13］、綠色減貧［14］、官員晉升［15］、經濟成本［16］等方面展開了系列研究。而具體到國家重點生態功能區的經濟影響，定性分析認為，建立以生態產業化、產業生態化為主體的生態經濟體系［17］及與重點生態功能區縣經濟特征相適應的金融服務體系［18］很有必要。在定量方面，丁斐等［4］評估了國家重點生態功能區對經濟發展水平的影響。

總體而言，現有研究更多側重于國家重點生態功能區的環境改善效果，對于國家重點生態功能區的經濟影響仍缺乏必要的關注。該研究將同時關注國家重點生態功能區對環境效益與經濟增長的影響，考察該生態政策能否實現環境質量與經濟增長的“雙贏”。對該問題的探討能夠回答生態政策能否做到“綠水青山”與“金山銀山”兼得？此外，在研究尺度、研究方法及研究深度等方面仍存在探索的空間：在研究尺度上，現有文獻的研究樣本主要為省級面板數據或某省份的個案研究，覆蓋面有限，省際的平均處理效應難以準確反映省內地區間稟賦特征的個體差異性；在研究方法上，現有采用GIS技術的研究側重于對比分析國家重點生態功能區設立實施前后或者國家重點與非重點生態功能區之間生態環境的變化，但遙感圖像的解譯難以剝離其他生態政策的影響；在研究深度上，已有研究對傳導機制與異質性的分析仍有不足。

鑒于此，該研究將國家重點生態功能區正式實施視作一項“準自然實驗”，以2001—2019年中國330個地級及以上城市的面板數據為研究樣本，運用多期漸進型雙重差分（Time?varying Difference?in?Difference， Time?varyingDID）模型評估國家重點生態功能區對環境效果與經濟增長的影響，考察該生態政策能否促進環境質量與經濟增長的共同提升，以實現“綠水青山”與“金山銀山”的兼得，并進一步探討該生態政策的傳導機制及異質性。該研究的邊際貢獻主要體現在：一是同時評估國家重點生態功能區環境與經濟的雙重效應，并探討其傳導機制；二是在全國地級市層面的較小尺度上進行更細致地觀察［19］，一定程度上克服省級宏觀數據的均質化誤差；三是通過雙重差分模型的識別能夠有效剝離其他生態政策的影響，并有效緩解可能存在的內生性問題。

2 理論分析與研究假說

國家重點生態功能區作為主體功能區制度中承擔生態功能、維護生態安全的特定區域，是中國實施的一項區位導向型生態補償政策［20］。2010年底設立了第一批25個限制開發的國家重點生態功能區，覆蓋436個縣級行政區，并在2016年新增240個納入國家重點生態功能區的縣（市、區、旗），以增強區域生態產品服務功能、改善生態環境質量為重點。在現行制度下，國家重點生態功能區__主要通過生態轉移支付對地方政府產生正向激勵。中央政府作為委托人和作為代理人的地方政府簽訂一個長期的生態保護與生態補償轉移支付契約，激勵地方政府對生態保護投入更多的努力［21］，并增強了國家重點生態功能區政府提供基本公共服務的財政能力［22］。但嚴格的產業準入制度并不意味著對經濟發展的忽視，而是引導產業合理布局，推動經濟發展方式轉型。國家重點生態功能區主要以提供資源環境承載能力為抓手，促進經濟發展水平與環境承載能力相適應，減少環境負外部性，推動產業發展的綠色轉型。

理論上來講，國家重點生態功能區主要通過國土空間配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應等路徑對環境質量與經濟增長產生影響。

（1）國土空間配置效應。國家重點生態功能區旨在優化國土空間開發格局，擴大生態空間，明確限制大規模、高強度的城鎮化、工業化開發，要與區域資源環境承載能力相匹配［23］，在國土空間開發中嚴格控制開發強度和開發范圍。城鎮建設與工業開發要依托現有資源環境承載能力相對較強的城鎮集中布局、據點式開發，且要求全面劃定生態紅線。限制開發區域與生態紅線的劃定承擔不同的生態功能，推動國土空間開發格局優化，提高土地空間配置效率［24］，強化生態環境保護優先的目標要求，同時促進經濟發展方式的綠色可持續性。

（2）產業結構升級效應。國家重點生態功能區的產業準入負面清單明確了限制和禁止發展的產業名錄，實行有針對性的產業準入和環境準入政策與標準，支持適度開發利用特色資源，合理發展適宜性產業，比如生態產業。對于不適合主體功能定位的現有產業，促進產業梯度轉移或淘汰，生產要素也會逐漸向服務業轉移。當產業政策愈發嚴格時，地方政府更有動機促進當地產業結構升級，淘汰落后產能，發展旅游、觀光等污染更少的服務性產業［25］。產業結構的升級和調整有利于減少污染物排放，并實現產業開發的綠色轉型。

（3）生產率提升效應。國家重點生態功能區的設立屬于典型的命令控制型環境規制［26］。國土空間的主體功能與產業政策的嚴格準入推動生態空間與產業布局相適應，這將擯棄原有粗放的發展模式，綠色可持續是協同發展的關鍵。從長期來看，限制性開發使得產業轉型傾向于提高技術投入，通過生產率提高和發展方式轉變所帶來的創新效應，減輕產業發展壓力，提高產業可持續發展能力，實現環境質量與產業轉型的相容發展。此外，生態轉移支付與產業合理布局還能夠在不犧牲經濟增長的情況下，促進技術進步與效率提升［27］，降低資源環境對經濟發展的約束［28］。

（4）要素集聚效應。國家重點生態功能區對土地利用與產業布局的重新配置，緩解了人地矛盾，促進了勞動力轉移與流動，為產業集聚與勞動力集聚提供了載體與機會。大規模城鎮化、工業化開發的限制與產業轉移升級使得生態功能區難以承載較多的人口，會有一部分人口主動轉移集聚到就業機會多的城市化地區，國土空間開發也會引導人口由限制開發區域有序轉移到重點開發區域，城市化地區會吸引相應的勞動力，提高建成區人口密度［29］。產業和人口規模集聚在環境容量允許的空間單元內，促進了要素資源的重新配置與結構調整，有利于環境污染防治與資源有效利用，進而生態環境得以改善、經濟發展得以可持續。據以上分析，可提出假設。

假設1：國家重點生態功能區對環境質量和經濟增長均具有正向的促進作用，能夠實現“綠水青山”與“金山銀山”兼得。

假設2：國家重點生態功能區能夠通過國土空間配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應對環境質量與經濟增長產生影響。

3 研究設計、變量與數據

3. 1 模型設定

國家重點生態功能區設立，既會導致政策覆蓋地區和非覆蓋地區之間的環境與經濟的差異，也會導致覆蓋地區在政策實施前后的環境與經濟的差異。這兩種差異使得該研究可以將國家重點生態功能區的設立視為一項“準自然實驗”，并采用雙重差分法（Differences?in?Diffe?rences，DID）評估其對環境質量和經濟增長的影響。考慮到《全國主體功能區規劃》出臺于2010年12月底，并公布了第一批縣域名單，故以2011年作為國家重點生態功能區設立的起始年份 。不同地區政策沖擊的時間不同，適合采用多期漸進雙重差分模型（Time?varying DID）。

3. 1. 1 基準回歸模型

為識別國家重點生態功能區對環境質量和經濟增長的影響，構建的Time?varying DID模型為：yit = α + βdidit + δcontrolit + μi + γt + εit （1）其中：yit為被解釋變量，包括環境質量與經濟增長；didit為核心解釋變量，即國家重點生態功能區設立的虛擬變量。若地區i 在t 年設立為國家重點生態功能區，則取值為1，反之取值為0。估計系數β 反映的是國家重點生態功能區的凈政策效應，即若國家重點生態功能區的設立有助于提升環境質量和經濟增長水平，則β 顯著為正。controlit為一組影響環境質量或經濟增長隨時間變化的地區特征變量；μi為地區固定效應，γt為時間固定效應，εit為隨機擾動項。__

由于政策文件公布的名單是以縣域為單元，而該研究的研究尺度為地級市層面，故根據地級市是否包含有國家重點生態功能區名單中的縣域進行判斷，將縣域名單匯總至地級市層面。如果某地級市在第一批和新增名單中都有轄區內的縣域，可認定該地級市的政策起始時間點為2011年。

3. 1. 2 平行趨勢檢驗與政策動態效應

雙重差分法需要滿足平行趨勢假定，即在國家重點生態功能區設立前，處理組和對照組的環境效應變化趨勢基本一致。事件分析法（ESA，Event Study Approach）不僅能夠細致觀察該政策影響的動態效應（Dynamic Effect）與持續性，還能夠進行平行趨勢假定，從而準確判斷出國家重點生態功能區中處理組和對照組之間的變化趨勢是否存在顯著差異。故基于事件分析方法檢驗平行趨勢假定，并分析政策動態效應［30］。

國家重點生態功能區依托于主體功能區規劃，于2011年開始正式實施，并在2016年新增第二批名單?？紤]到財政部已在2009年底頒布了《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》，在少部分重要生態區域試點生態轉移支付，故以國家重點生態功能區正式實施的前一年（即2010 年）作為參照組進行。借鑒已有研究［31］，將式

其中：didit=treati×yeart，treati為處理組虛擬變量；yeart為年份的虛擬變量，treati×yeart為分組變量treati與政策實施前后年份虛擬變量的交乘項，作為參照組的政策實施前一年（2010年）未引入交乘項。βt表示國家重點生態功能區對環境質量和經濟增長在不同年份的政策效應，該系數在2010年之后的時間變化能夠反映政策的持續性影響。針對平行趨勢假定，如果2010年之前的βt基本上均不顯著，則表明平行趨勢假定得到滿足。

3. 2 變量選取

（1）被解釋變量：環境質量與經濟增長。①環境質量：生態環境質量（eq，Environment Quality），以Xu等［32］基于生境、綠度（Greenness）、干度（Dryness）、熱度（Heat）、濕度（Humidity）及豐度指數（Abundance Index）等指標開發的歷史生態環境質量數據作為環境效益的替代變量。該數據的范圍介于0～1之間，并與生態環境部提供的環境指數（EI）高度一致，能夠側面反映環境質量的變化。②經濟增長，選取人均地區生產總值（pgdp）來表征經濟增長水平。

（2）核心自變量：國家重點生態功能區did。該研究構建的雙重差分模型是在地級市層面-年份兩個維度上評估國家重點生態功能區對環境質量和經濟增長的影響。①政策實施的處理組。根據政策文件，第一批覆蓋436個縣級行政區，新增名單覆蓋240個縣級行政區。設定名單中的縣域所在地級市屬于國家重點生態功能區的覆蓋范圍，將兩批名單的縣域匯總至地級市層面，最終確定政策覆蓋171 個地級市（第一批為111 個、新增為60個）。②政策實施的時間節點。根據《主體功能區規劃》的出臺時間及新增名單的時間，確定2011年為國家重點生態功能區第一批名單的起始時間，2016年為新增名單的起始時間。

（3）控制變量。除生態政策外，環境質量與經濟增長還受到社會經濟、基礎要素稟賦和自然氣候等多種因素的影響，需要對這些外生因素進行控制。綜合已有文獻，主要選擇：人口密度（den），用以反映人口規模的增長；城鎮化率（urban），用以反映城鎮化的擴張態勢；產業結構調整（sturc），用以反映三次產業在國民經濟中比重的變化；城鄉收入差距（gap），城鄉收入差距的擴大吸引農村剩余勞動力向城鎮流動；對外開放水平（open），用以反映國際貿易自由化對環境質量的作用；交通通達性（trans），用以反映完善的交通基礎設施加速了要素流動及下降的溝通成本；自然氣候因素主要選取降水量（pre）、氣溫（tem）、日照時數（sun），以考察氣候條件的沖擊?？疾鞂Νh境質量的影響時，人均GDP（pgdp）作為反映地區經濟發展總體情況的變量加入模型。

3. 3 數據來源

研究樣本為中國2001—2019年330個地級及以上城市的面板數據。因數據可得性等原因，研究未涉及港澳臺地區。國家重點生態功能區的處理組樣本數據，依據《主體功能區規劃》及新增名單的相關文件手動匯總整理所得。環境質量數據源自國家科技基礎條件平臺——國家地球系統科學數據中心（www. geodata. cn）發布的中國歷史高分辨率生態環境質量數據集（2001—2019年），空間分辨率0. 008 9°。所涉及的社會經濟數據主要源自歷年《中國城市統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》及各省級統計年鑒，缺失數據通過地級市統計年鑒和統計公報進行補充，仍然缺失的數據通過插值法加以補充。氣溫、降水量與日照時數等氣候變量的數據源自中國氣象數據網（www. da?ta. cma. cn）的中國地面氣候資料年值數據集，通過反距離插值法轉為柵格數據進行ArcGIS提取。土地利用數據源自歐洲太空局氣候變化項目（Climate Change Initiative，CCI）全球土地覆蓋產品數據（www. esa?landcover?cci. org），時間序列為2001—2019年，時空分辨率分別為年尺度和300 m×300 m。變量說明與描述性統計見表1。各自變量的方差膨脹因子VIF 均明顯小于10，平均VIF 為1. 94，表明各變量間不存在明顯的多重共線性問題。__ 4 實證結果與分析

4. 1 基準回歸結果

基準回歸結果顯示（表2），核心解釋變量did 估計系數均顯著為正，不管是否固定年份和城市，也無論是否控制一系列城市社會經濟與自然特征變量，國家重點生態功能區的設立對環境質量和經濟增長均產生了顯著的正向影響。從列（4）和列（8）中的did 估計系數看，國家重點生態功能區顯著提升了覆蓋城市的環境質量和經濟發展水平。相比于非國家重點生態功能區的城市，國家重點生態功能區在地級市層面的平均處理效應上分別提高了約0. 003、0. 048，表明國家重點生態功能區不僅實現了環境質量的提高，也促進了當地的經濟增長，即國家重點生態功能區的設立同時促進了環境改善與經濟增長，從而能夠實現“綠水青山”與“金山銀山”兼得。這與中央財政對國家重點生態功能區的生態轉移支付密切相關，基本符合其改善生態環境質量與產業合理布局的初衷和目標，假設1得到初步驗證。

4. 2 平行趨勢檢驗及政策動態效應

平行趨勢檢驗和動態效應分析結果顯示（圖1），無論是環境質量，還是經濟增長，國家重點生態功能區設立之前各年份的估計系數基本都不顯著，并在0附近波動，即設立前處理組和對照組的環境質量和經濟增長并無顯著差異，而實施當年及之后各年份的估計系數基本上均通過了1%顯著性水平的檢驗，表明雙重差分估計的平行趨勢假設得到滿足。

從動態效應變化來看，對于環境質量，國家重點生態功能區設立前的估計系數由不顯著負向轉變為顯著正向，逐漸呈現一定的正向環境效應，能夠表明功能區設立對環境質量的影響存在預期效應。相關政府部門能夠根據政策導向提前做出反應，突出表現在對環境質量影響的did 系數在2009年已轉變為顯著的正向?？赡艿脑蛟谟?，2009年國家已經開始在少部分重要生態區域開展生態轉移支付的試點，以加強生態保護力度。國家重點生態功能區正式設立之后，在平均處理效應上，對環境質量和經濟增長的影響均顯著為正，且呈現動態上升態勢，表明國家重點生態功能區對環境質量與經濟增長的正向促進作用存在時間上的持續性態勢。可見，雙重差分的分析能夠有效捕捉國家重點生態功能區覆蓋地區的環境效益與經濟影響。此外，環境質量與經濟增長的正向效應是一個循序漸進的長期過程。重點生態功能區及其轉移支付等在短期內的效果相對較小，在長期內逐漸呈增強態勢，通過對國家重點生態功能區進行不間斷的縱向生態補償，重點生態功能區的環境效應與經濟增長效應得以持續性提升［2］。

4. 3 穩健性檢驗

基準回歸初步驗證了國家重點生態功能區有利于實現環境質量與經濟增長的共同提升。為了保證估計結果的穩定性與可靠性，進行穩健性檢驗，結果見表3。

4. 3. 1 PSM?DID估計

考慮到國家重點生態功能區的劃定并不是完全隨機的，是根據主體功能區建設、優化國土開發空間格局的目標綜合評定后，選擇關系全國生態安全、生態承載能力較低等的區域［20］，從而容易存在由樣本選擇偏差導致的內生性問題。而傾向得分匹配（Propensity Score Matching，PSM）可以在非隨機實驗的條件下解決該樣本選擇問題［33］。為緩解樣本選擇的偏差，降低雙重差分法的估計偏誤，進一步采用傾向得分匹配-雙重差分法（PSM?DID）評估國家重點生態功能區的環境質量與經濟增長效應。利用基準回歸中的控制變量預測每個城市劃定為國家重點生態功能區的概率（Logit回歸），再采用卡尺內的k 近鄰匹配方法（k 取1，即按1∶3匹配）為劃定國家重點生態功能區的樣本（處理組）匹配對照組，從而保證處理組和對照組在國家重點生態功能區的政策沖擊前沒有顯著系統性差異，進而利用匹配后的樣本進行重新估計。

4. 3. 2 排除同期其他生態政策干擾

國家重點生態功能區設立后，多項其他改善環境的生態政策也在同時進行。同期的其他生態政策，比如始于2011年的草原生態保護補助獎勵政策、2014年的《新一輪退耕還林還草總體方案》、2015年的《關于加快推進生態文明建設的意見》等，也可能影響國家重點生態功能區內的環境效益與經濟增長，對識別國家重點生態功能區的政策效果造成干擾。為排除其他生態政策的干擾，該研究在基準回歸模型（表2中列（4）和列（8））的基礎上，分別引入處理組與2011、2014、2015年時間虛擬變量的交互項進行重新估計［34］。

4. 3. 3 替換被解釋變量

生態環境質量主要利用大氣污染水平這一逆向指標進行度量與替代［35］。鑒于數據的可得性，未考慮水環境相關指標，大氣污染水平以遙感解譯的PM2. 5 濃度來表征，并通過取倒數的方式將PM2. 5作正向化處理。經濟增長水平與夜間燈光亮度具有正向的相關關系［36］，借鑒相關研究，采用夜間燈光亮度（light）的對數值替代經濟增長。替換被解釋變量后進行重新估計。

4. 3. 4 剔除部分樣本

國家重點生態功能區的設立可能受到地理區位、稟賦特征、環境承載力、空間開發格局等因素的影響。直轄市、省會城市、計劃單列市、經濟特區等城市由于其自身的區位條件和生態特征，與其他城市之間可能存在系統性差異。故剔除直轄市、省會城市、計劃單列市、經濟特區等城市樣本，保留其他地級城市樣本共292個進行重新估計。可以發現，不同的穩健性檢驗方法均顯示，國家重點生態功能區對環境及經濟的影響與基準結果保持一致，表明國家重點生態功能區對環境質量與經濟增長的正向促進作用具有穩健性。其中，與基準回歸相比，排除其他生態政策的干擾后，國家重點生態功能區對環境質量與經濟增長的正向作用均有所增強。此外，替換被解釋變量后，國家重點生態功能區能夠有效降低霧霾水平，以改善大氣污染水平，同時也提升了夜間燈光亮度。

在穩健性檢驗的基礎上，通過反事實框架對基準回歸進行安慰劑檢驗。其具體操作為：采用非參數置換檢驗的處理方法［38］，對所有地級市和政策時間進行不重復的隨機抽樣［39］。由于第一批加上新增批次的國家重點生態功能區所屬地級市共有171個，故首先隨機抽取171個國家重點生態功能區所在地級市作為處理組，其余的地級市為對照組，然后從2001—2019年隨機抽取某一年份作為國家重點生態功能區的設立時間，構造城市-實施時間兩個層面的隨機實驗。為增強安慰劑檢驗的解釋效力，將上述隨機過程重復500次，從而能夠得到500次隨機政策沖擊下did 估計系數的核密度分布圖。若隨機處理下did 估計系數不再顯著，且分布在0附近，即說明基準回歸結果是穩健的。圖2為安慰劑檢驗的核密度分布曲線及虛假估計系數的顯著性。不管是環境質量，還是經濟增長，隨機抽樣的估計系數均略偏離于0，但大都集中在0附近，且大多數估計系數的P 值均大于0. 1。此外，基準回歸的估計系數均位于系數分布的低尾位置，在安慰劑檢驗中是明顯的異常值。以上分析通過反事實的角度證實了該研究在模型設定中未受到遺漏變量、隨機因素__等問題的干擾，基準估計結果具備穩健性與可靠性。

4. 4 傳導機制分析

國家重點生態功能區的設立實現了環境質量提升與經濟增長的“雙贏”，那么該生態政策的正向效應通過何種機制實現？從國土空間配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應等方面對國家重點生態功能區影響環境質量與經濟增長的傳導機制展開探討。

首先是中介變量的界定。①國土空間配置效應（land）。國土空間可以分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間四類。其中，生態空間是以提供生態產品或生態服務為主體功能的空間，以林地、草地及水域為主，還包括沙地、鹽堿地等［40］。該研究以生態空間所占比重來表征國土空間利用配置的變化，即林地、草地、水域及其他生態空間的面積之和占土地面積的比例。②產業結構升級效應（indus）。產業結構升級主要是指主導產業向工業和服務業轉型高級化過程［41］。該研究以第三產業增加值與第二產業增加值的比值來表征產業結構升級，以反映產業結構高級化的態勢。③生產率提升效應，即綠色全要素生產率（tfp）。選取就業人數、資本存量（永續盤存法進行估算［42］）、能源消耗、經濟產出、工業廢水及SO2排放等作為投入產出指標，在全局參比的數據包絡分析框架下，綜合考慮非期望產出的超效率SBM 模型和Malmquist生產率指數（SBM?ML）對城市層面的全要素生產率進行測度［43］。④要素集聚效應（agg）。要素的集聚主要通過勞動力的流動來實現的。勞動力流動主要是指勞動力在地區間、產業間的轉移與集聚。國家重點生態功能區覆蓋縣域與全國貧困縣的空間分布具有較高重合性［44］，促進部分勞動人口轉移到城市化地區，引發農村勞動力在產業間的流動，故以農林牧漁業勞動力在年末總人口中的比重來表征勞動力要素的集聚性與流動性。

模型設定主要借鑒已有的研究思路［45］：檢驗國家重點生態功能區是否影響中介變量，引入國家重點生態功能區與中介變量的交互項檢驗該生態政策的傳導機制［46］（表4、表5）。需要注意的是，兩表中did 系數略有差異的原因在于，考察影響環境質量的傳導機制時，ln pgdp 作為反映經濟發展總水平的控制變量加入模型。

4. 4. 1 國土空間配置效應

國家重點生態功能區對國土空間配置存在顯著的正向影響，即國家重點生態功能區的設立有助于擴大覆蓋地區的生態空間，并提高其在國土空間中的比重。國土空間配置的系數顯示，生態空間比重的增長有助于提升環境質量，但不利于經濟增長，表明國土空間格局配置負向抑制了經濟增長。國土空間配置與政策變量的交互項對環境質量與經濟增長的影響均顯著為正，表明國家重點生態功能區的設立強化了生態空間的擴大對環境質量的提升作用，并弱化對經濟增長的抑制作用。

4. 4. 2 產業結構升級效應

國家重點生態功能區對產業結構升級存在顯著的正向影響，即國家重點生態功能區的設立有助于促進覆蓋地區產業結構高級化，提高第三產業在國民經濟中的比重。產業結構高級化系數顯示，產業結構升級對環境質量與經濟增長的影響均顯著為負，未能助力環境改善與經濟發展?？赡艿脑蛟谟诋a業結構高級化呈現全局統籌、持續演變的態勢，但功能區當前產業升級的基礎較薄弱。產業結構高級化與政策變量的交互項對環境質量與經濟增長的影響均顯著為正，表明國家重點生態功能區的設立均弱__化了產業結構升級對環境改善與經濟發展的抑制作用。

4. 4. 3 生產率提升效應

國家重點生態功能區對全要素生產率存在顯著的正向影響，即國家重點生態功能區的設立有助于提升全要素生產率。全要素生產率對環境質量與經濟增長的影響均為正，但對環境質量的影響并不顯著，全要素生產率提升有助于經濟增長，并未明顯助力環境改善?？赡艿脑蚴黔h境質量是一個穩定持久的改善過程，全要素生產率在短期內的正向作用并不突出。全要素生產率與政策變量的交互項對環境質量與經濟增長的影響均顯著為正，表明國家重點生態功能區的設立均強化了全要素生產率提升對環境質量與經濟增長的正向促進作用。

4. 4. 4 要素集聚效應

國家重點生態功能區對勞動力要素的集聚存在顯著的正向影響，即國家重點生態功能區的設立有助于促進勞動力產業間流動，并提高農林牧漁業勞動力的比重?？赡艿脑蛟谟?，國家重點生態功能區鼓勵發展與主體功能區定位相適宜的產業，雖然超載人口得到有序轉移，但積極的人口遷入政策提高了人口集聚與吸納能力，生態產業的發展也吸引外出勞動力回流。要素集聚的系數顯示，農村勞動力比重的上升有助于提升環境質量，但對經濟增長的負向抑制作用并不顯著。要素集聚與政策變量的交互項對環境質量與經濟增長的影響均顯著為正，表明國家重點生態功能區的設立強化了勞動力要素集聚對環境質量的提升作用，并弱化了對經濟增長的抑制作用。

綜上所述，國家重點生態功能區的設立能夠通過國土空間配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應促進環境質量與經濟增長的協同提升，假設2得到基本驗證。

4. 5 異質性分析

異質性分析將從幾個視角展開考察：一是生態功能區類型的差異；二是地理空間區位的差異，將全國劃分為六大地理區劃；三是生態與經濟不同分位點的差異。

4. 5. 1 區分不同的生態功能區類型

根據國家重點生態功能區提供的各類生態產品和服務及功能定位的差異，可將其劃分為水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護4種類型。表6報告了基于不同功能區類型的異質性分析結果?？傮w來看，水土保持型與生物多樣性維護型生態功能區有助于促進環境質量與經濟增長的共同提升，實現“綠水青山”與“金山銀山”的兼顧；而水源涵養型僅促進了環境質量的提升，防風固沙型僅促進了經濟增長。對比后發現，水土保持型生態功能區對環境質量與經濟增長的提升最強。

水土保持型具有通過流域治理、限制資源開發、退耕還林還草等措施避免水土流失的功能，生物多樣性維護型具有保持并恢復野生動植物物種和種群的平衡、防止生態建設導致棲息地環境的改變的功能。國家重點生態功能區的設立有助于提供這些類型的生態系統穩定性，改善生態環境質量，且限制性開發能夠激勵當地產業升級，促進當地生態產品供給多元化。由于中國此前實施了退耕還林、天然林保護等以水土保持為目的的生態政策，積累了較豐富的開發經驗，在此基礎上，國家重點生態功能區的設立使得水土保持型生態功能區的提升作用相對更突出。

水源涵養型具有通過截留降水、調節徑流、控制土壤沙化及恢復植被的功能，能夠有效促進生態系統水分的良性循環，但主要分布在西北、西南等生態條件較惡劣的地區，人跡罕至，產業升級的基礎也較薄弱，對經濟增長的提升作用并不明顯。沙漠是陸地生態系統的重要組成部分，能夠封存大量的二氧化碳，并作為碳匯發揮著關鍵作用［47］，但防風固沙型功能區一般處于沙漠化程度較高、草原退化嚴重的生態系統脆弱區，環境效益提升作用有限，且任重道遠。

4. 5. 2 區分不同的地理空間區域

根據不同地理空間的生態環境稟賦條件及敏感性的差異性，按照六大地理區劃對全國進行區域劃分。六大地理區劃分別為東北地區、華北地區、西北地區、西南地區、長江中下游地區和東南沿海地區，其中東北地區、華北地區與西北地區屬于北方，西南地區、長江中下游地區與東南沿海地區屬于南方。表7報告了基于不同地理空間區域的異質性分析結果。

國家重點生態功能區在南方的西南地區、長江中下游地區與東南沿海地區均實現了環境質量與經濟增長的共同提升，但長江中下游地區和東南沿海地區的國家重點生態功能區設立未明顯促進經濟增長，而在北方的東北地區、華北地區和西北地區則表現不一。東北地區的生態功能區僅有助于提升環境質量；華北地區的生態功能區不僅環境質量提升作用不明顯，還顯著抑制了經濟增長；西北地區的生態功能區則顯著促進了經濟增長，但對環境質量的改善作用并不顯著。對比后發現，西南地區和東南沿海地區的國家重點生態功能區對環境質量的提升作用最強，長江中下游地區次之；西北地區的國家重點生態功能區對經濟增長的促進作用更強，西南地區次之。

重點對北方地區展開分析。東北地區的國家生態功能區以森林和濕地為主，主要功能是水源涵養，且本身具有較好的生態環境稟賦基礎。但東北地區產業結構以第二產業為主，業態類型較單一，城鎮化水平較高，限制性開發使得產業升級動力不足，也加速了人口的流失。華北地區是中國傳統的農業產區，且人口經濟與環境承載力的矛盾導致霧霾問題突出。雖然近年來空氣質量逐漸改善，但環境質量的提升則是一個需要付諸努力、并長期持續的演化過程，命令控制型環境規制也會放緩當地的經濟增長。西北地區的國家重點生態功能區類型主要包括防風固沙、水源涵養、水土保持，不同類型功能區的功能相互交織。但西北地區大部分屬于干旱半干旱的氣候特征，生態稟賦基礎較惡劣，環境問題較突出，生態條件較好的地區主要分布在陜西的秦嶺附近，整體上國家重點生態功能區未能提升西北地區的環境質量。

4. 5. 3 區分生態與經濟不同分位點

鑒于具有不同生態環境與經濟發展特征的地區對生態政策的依賴程度存在差異性，進一步通過面板分位數回歸模型考察國家重點生態功能區環境質量與經濟增長的分布異質性（表8、圖3）。

國家重點生態功能區對環境質量的正向促進作用隨著分位點的上升表現出穩定增強的變化態勢，在95%分位點附近具有最強的正向作用，表明國家重點生態功能區對生態稟賦條件相對較差、生態脆弱性較高的地區產生的環境質量提升作用相對較小，而對于生態環境基礎優渥的地區具有更高的環境實力提升作用。而國家重點生態功能區對經濟增長的正向促進作用隨分位點的上升表現出類似“倒N型”的持續下降態勢，在40%～80%分位點之間的變化較穩定，并在95%分位點處達到最弱的正向作用，表明國家重點生態功能區對經濟發展水平相對較弱的地區產生更強的經濟增長促進作用。這些地區具有更大的發展潛力和空間而對于經濟發展水平較高、產業基礎雄厚的地區的促進作用則相對較小。在不同分位點上，國家重點生態功能區對環境質量與經濟增長的影響基本上能夠與防風固沙型和西北地區的結果相呼應。

生態基礎與環境條件較好的地區，是國家限制開發和禁止開發的重點地區，本身的環境承載能力較高，能夠提供更多的生態產品與服務，并進一步提升環境質量；而__對于生態稟賦基礎較差的地區，環境效益的提升是一個持久穩定變化的過程，國家重點生態功能區難以在短時期內大幅度提升這些地區的環境質量。生態環境的分布異質性意味著，除限制開發和保護生態稟賦基礎較高的地區外，國家重點生態功能區的設立還應該注重具有較低生態稟賦基礎的地區保持國土開發利用與生態環境的協同。此外，對于經濟發展基礎稟賦較弱的地區，雖然具有較高的發展潛力，但應注意到工業開發要與當地的資源環境承載力相適應，依據政策文本合理控制開發強度。

5 結論與政策含義

國家重點生態功能區設立是否實現環境質量與經濟增長的協同提升？回答該問題，對于生態政策的實施能否兼得“綠水青山”與“金山銀山”至關重要。該研究將國家重點生態功能區的設立作為一項“準自然實驗”，采用多期漸進的雙重差分（DID）評估了該生態政策對環境質量和經濟增長的影響，并進行了一系列的穩健性檢驗、異質性分析。研究結果表明：國家重點生態功能區促進了環境質量與經濟增長的“雙贏”，實現了“綠水青山”與“金山銀山”的兼得，該結論通過了平行趨勢檢驗和一系列的穩健性檢驗。國家重點生態功能區對環境質量與經濟增長的提升作用呈現動態上升的持續性態勢，雖然在短期內的促進效果相對較小，但在長期內提升作用逐漸增強。國土空間配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應是國家重點生態功能區促進環境質量與經濟增長協同提升的有效機制。國家重點生態功能區的政策效應在不同的功能區類型、不同的地理空間及不同的分位數水平上存在異質性。水土保持型與生物多樣性維護型生態功能區、西南地區和長江中下游地區及東南沿海地區的生態功能區均促進了環境質量與經濟增長的共同提升。隨著分位點的上升，國家重點生態功能區對環境質量的正向提升作用在增強，對經濟增長的正向促進作用在降低。

研究結論對于實現生態環境保護與穩定經濟增長的協同能夠提供有益的理論借鑒，因而具有豐富的政策內涵。

（1）提高國家重點生態功能區設立與實施的可持續性。應高效地利用好國家重點生態功能區設立這一生態政策工具，通過完善政策體系，優化生態空間分布與產業合理布局，激勵地方政府在生態環境保護與產業升級等方面的行動，合理配置生態轉移支付資金。推動國土空間優化配置效應、產業結構升級效應、生產率提升效應及要素集聚效應得以有效發揮，以提高生態政策實施的穩定性與可持續性。

（2）加速生態產品價值實現，轉變經濟發展方式?，F行的國家重點生態功能區設立制度能夠實現生態環境質量提升與保持經濟增長的兼得。依托于《全國主體功能區規劃》，國家重點生態功能區以保護生態環境、提供生態產品為首要任務，那么生態與經濟的兼顧則要求加快建立市場化的生態產品價值實現機制。挖掘生態功能區的生態產品價值，將生態產品與產業轉型相融合，在資源環境承載力與市場空間允許的前提下，探索以綠色產業為主導的發展方式，如發展生態旅游、清潔能源等產業。此外，吸引轉移勞動力向綠色產業流動，促進勞動力等生產要素流動高效率、高活力的市場化、跨區域流動。

（3）有必要構建適應不同類型、不同區域、不同特征的多元化生態治理與穩增長體系。對于生態稟賦基礎較差的功能區，比如以防風固沙型生態功能區為主的西北地區，生態脆弱性較高，生態環境狀況整體惡化的態勢尚未得到根本遏制，應繼續加強重點生態功能區的生態治理，提高生態系統的整體功能，且中央的重點生態功能區轉移支付資金需要向這些地區更多傾斜，同時引導地方政府增加環保方面的投入、強化生態環境監管，并形成長效運行的生態補償機制。對于不利于經濟增長的地區，加大扶持力度，可以在保障生態保護力度的基礎上，探索與當地生態環境相適應、定位相符的產業轉型方向，積極發展生態型農業或服務業。

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