新時代財會、統計和審計監督協同機制的構建
——基于國家治理視角

孫經沛

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

統計監督是政府統計工作的一項基本職能。 自古以來，監督的理念和方法一直被應用在國家治理中。 我國對“監督”一詞最早的記載出現在東漢，但是，結合當時的社會背景不難發現，這種監督的目的往往是為了強化統治，使其成為維護自身權益的工具。 近些年來，統計監督的內涵逐漸得到發展和深化，不斷與其他監督相互融合，形成監督合力。 隨著中國特色社會主義進入新時代，行政監督所處的內外部環境發生重大變化，財會、統計和審計作為行政監督的三駕馬車[1]，如何解決三者協同機制中存在的突出問題，實現三者交集的協調，有效發揮協同效應是當前亟須解決的問題。 因此，本文立足于新時代，基于國家治理的視角，探索構建三者的新型協同機制。

一、 概述

(一)內涵界定

財會監督是在財政部門的主導之下，在相關政府部門、企業或事業單位和社會組織的配合之下開展的經濟監督活動，可以進一步劃分為財政監督和會計監督。 財會監督體系由內部和外部兩個方面構成，其中內部財會監督體系主要存在于各個單位內部，而外部財會監督體系包括政府和社會財會監督兩部分。 各個組成部分充分發揮職能作用，具有系統化的特點。 此外，財會監督還具有有效性，主要體現在與審計、統計等其他監督制度具有較好的耦合性，這保證了其能夠有效實現與統計監督和審計監督的銜接，更好地形成聯動機制。

至今，學界對統計監督的定義沒有達成一致的意見。 《中華人民共和國統計法》(以下簡稱《統計法》)中規定:“統計的基本任務是對經濟社會發展情況進行統計調查、統計分析，提供統計資料和統計咨詢意見，實行統計監督。”統計監督的主體是政府統計部門[2]，如國家統計局，對象是各地區各部門，而對內容的劃分存在不同的觀點:以直接的宏觀監督為主，以間接的宏觀監督或以微觀監督為主，涵蓋一切經濟活動。 統計監督具有必要性、法定性、獨立性、專業性和規范性。 新中國成立70 多年來，我國統計監督的實踐經歷了職能的提出、中斷、恢復、發展和強化四個階段[3]，在這一過程中，《統計法》總則中要求的“集中統一”的統計系統逐漸得到構建，“統一領導，分級負責”的統計管理體制也逐漸形成。

黨的十八大以來，審計被納入黨和國家監督體系的一部分。 依據主體不同，可將審計監督分為政府、社會和內部審計。 相比于內部審計和社會審計，政府審計在獨立性、全面性和專業性等方面更具優勢，發揮著預防、揭示和抵御功能[4]。 社會審計和內部審計分別作用于資本市場和公司治理當中。 政府審計、社會審計和內部審計應當充分發揮各自優勢，進一步加強協同聯動，共同推進國家治理體系和治理能力現代化[5]。

(二)研究現狀

以中國知網(CNKI)期刊數據庫為數據來源，分別以篇名中含有“財會監督”“統計監督”和“審計監督”字樣(檢索條件為“精確”)的北大核心和CSSCI的學術期刊為條件進行高級檢索，在剔除不符合研究條件的文章之后，得到1992—2021 年中，以上三種監督的有效發文總量分別為87 篇、32 篇和949篇。 本文接著以“發表時間”為橫坐標，“發文量”為縱坐標構建發文量的趨勢圖，如圖1 所示。

圖1 中國知網中關于三種監督的發文趨勢圖

從圖中可以明顯發現，國內關于“財會監督”的文獻主要發表于2020 和2021 年，分別有51 篇和29篇，這與我國財會監督的提出與列入監督體系的發展過程相一致，而在2020 年之前，有關“會計監督”的研究文獻居多，這種變化是由于新時代國家治理現代化的要求以及監督體系構建的現實需要，學術界更加關注財會監督方面的話題[6]。 關于“財會監督”的研究成果數量在1994 年、2003 年和2009 年都達到過峰值，其主要原因可能是1994 年不僅制定了《審計法》，而且黨的十四大指明了審計監督在社會主義市場經濟中的地位和職責，這些引發了廣泛關注；2003 年，一方面推出了審計結果公開制度，另一方面黨的十六大報告在論述加強對權力的制約和監督時，明確提出要“發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用”，當年的文獻大多也是以這兩個方面為主題展開的；2008 年金融危機的爆發引發了大批學者們對審計作用的思考，并且學術界對審計的“免疫系統論”展開了熱烈的討論。 相比之下，關于“統計監督”的文獻發文一直比較平穩，并且數量也相對較少。

(三)存在的問題

基于目前的研究文獻可以發現，財會、統計和審計監督存在一些突出的問題，這阻礙了新型協同機制的構建。

1. 財會監督方面

當前我國的財會監督面臨著法律內涵不清晰、體系不完善、履職不充分和成效不明顯等問題。 具體而言，第一，統計監督和審計監督均有權威性較高的法律支撐，而財會監督法規的立法層次不高，僅僅是以行政法規的形式出現，并且尚未明確定義財會監督的主體、法律地位、具體職能和實際操作等內容，實際約束力也明顯不足[7]。 第二，財會監督職能涉及的監督主體較多，由于缺少統一的監督體系規范，在實踐中出現了財會監督與其他監督內容交叉重復、協調困難的難點，造成監督效率低下、整體成效不充分等問題。 第三，財會監督力度不夠，重財務管理輕財務監督的問題較為突出，難以形成懲戒效力，這使得財會監督工作并未落到實處，最終取得的效果也不明顯。

2. 統計監督方面

至今，統計監督仍然是三大統計職能中的短板，存在責任缺失、法規缺失、制度缺失、機制缺失、人才缺失等弊端。 這些問題可能造成統計數據失真、造假等問題，嚴重干擾對政策制定的判斷，制約了統計監督作用的發揮，難以與其他監督相互協調。

3. 審計監督方面

目前，在審計實踐中，審計問題整改不到位的困境仍然存在，屢審屢犯、屢犯屢審的問題一直未能得到有效解決，因此，審計工作質量和水平仍要進一步提升，需要不斷從隊伍建設、科技強審、法治建設、理論建設等方面保障審計監督體系的正常運行和作用發揮。

二、 構建新型協同機制的理論基礎

協同理論、國家治理理論以及協同治理理論構成了理論基礎。 協同理論強調多要素各司其職、緊密配合，形成彼此嚙合、相互依存的狀態，最終實現系統整體運作協調一致。 國家治理理論是在治理理論的基礎上深化、演變而來的，它既納入了治理理論中提到的社會訴求，也凸顯出國家作為主體的重要性。 協同治理理論是協同理論和治理理論的有機結合，是尋求有效治理結構的過程，最終實現整體大于部分之和的效果[8]。 基于以上三種理論，本文進一步分析財會監督、統計監督和審計監督在國家治理中的定位以及三者之間的關系，如圖2 所示。

圖2 三種監督在國家治理中的定位以及三者之間的關系

國家治理體系的構建是一個復雜的體系和系統，需要全面而嚴格的監督體系來進行規范。 財會監督主要為其他兩種監督方式提供信息支持，起到基石的作用。

統計監督包括對數據生產的監督和用客觀真實的數據對經濟社會行為的監督，是一項系統性、客觀性、綜合性和前瞻性的工作。 統計部門積極履行統計監督職能，為保障統計數據真實、準確、完整、及時，維護統計法律法規和國家統計政令的嚴肅性、權威性，推動黨和國家政策措施的貫徹落實發揮了重要作用，是審計監督和財會監督的“方向標”。

政府審計作為一種政治制度安排，是國家治理的重要組成部分。 審計監督不僅是在經濟領域發揮作用，也在民生、環境、社會發展等領域起到監督的功能。 審計監督與其他監督的重大區別在于審計的特定對象，它是財會監督和統計監督的“再監督者”，能夠利用專業優勢加強對財會監督質量的鑒定，也能夠及時發現統計數據信息出現的問題，確保統計數據的真實、可信、可靠。

三、 新時代國家治理下的新型協同機制

(一)外部環境層面

第一，積極應對社會主要矛盾的變化。 社會主要矛盾折射到監督領域則表現為監督質量不高、能力不足以及水平不平衡，無法滿足人們對高標準高水平監督的需求。 財會監督、統計監督和審計監督共同納入黨和國家監督體系，應在不同層次不同方面發揮自身作用，并相互協同，最大限度地提高監督能力和水平，明確監督方向，突出監督重點，增強監督效果。 同時，三者通過提高對經濟社會運行狀況和重大政策舉措貫徹落實情況的監測和管理，減少各種造假事件的發生，減少資金、資源等要素的浪費，提高國家治理能力和治理水平，從根本上化解社會矛盾。

第二，全面落實“五位一體”總體布局。 在明確新型協同機制的總體構思、設計基本框架的過程中要與“五位一體”的思想和要求相互融合、相互貫通。 同時，監督的內容和范圍也不僅僅局限于經濟方面，而要向政治、文化、社會和生態文明等各個方面拓展、滲透，推動建立整體性和順應時代發展方向的監督體系，推動國民經濟高質量發展。

第三，協調推進“四個全面”戰略布局。 “四個全面”戰略布局為國家治理現代化提供了基本框架[9]。 立足新時代，應加快構建和完善符合時代特征和要求、能夠融入國家現代治理體系的監督體制機制，實現財會、統計和審計全覆蓋，協調一致推進國家治理體系和治理能力現代化。

(二)內部機制層面

從宏觀角度來看，財會、統計和審計監督的各個主體之間緊密配合，積極協作，在不同領域不同層次發揮職能作用。 統計和財會監督的主體部門應依法接受和配合審計部門的監督。 統計和財會監督主體之間通過信息交換，為制定公司治理決策和社會政策提供依據。

從微觀角度來看，三者相互配合、優勢互補、內容銜接。 第一，財會監督在國家財政、金融市場、單位財務等不同層面發揮著監管和風險治理導向作用，可以有效促進各類主體的健康發展，同時積極與統計監督和審計監督配合，為其提供高質量的財務信息，及時解決統計和審計過程中查出的各項問題。第二，統計信息是社會經濟信息的主體，統計數據是其他監督的重要依據，這為統計監督與其他監督實現協同提供了重要基礎。 第三，審計監督通過與其他監督建立業務流程協同機制、信息共享機制、責任追究協同機制發揮協同作用。 審計監督具有獨立性的特征，為其他監督形式提供數據支持和信息溝通，并且在事前預防、事中檢查和事后糾正中發揮專業性的作用，彌補其他單一監督手段的不足之處，最終形成監督合力，推進制度優勢向治理效能的轉化[10]。

四、 構建新型協同機制的實施路徑

基于以上分析，本文認為構建新型協同機制的具體實施路徑可以從以下四個方面進行考慮。

(一)堅持黨的領導

新修訂的《審計法》明確開展審計工作要堅持中國共產黨的領導，這充分體現出作為國家治理體系中的重要監督手段，國家審計的政治屬性愈發鮮明。 同樣，財會監督和統計監督也應該堅持黨的領導，主動融入經濟社會發展大局，同時與其他監督相互貫通，發揮協同效應。 同時也要加強思政教育和專業化人才隊伍建設，樹立問題意識和系統觀念，培養制度創新思維，進一步加強黨和國家監督體系建設。

(二)健全法律法規

一方面，要樹立問題意識和系統觀念，培養制度創新思維，繼續健全財會監督制度、完善財會監督體系，推進財會監督頂層制度設計和法制建設[11]。 另一方面，要進一步完善監督內容，明確各類監督在國家治理體系中的定位和作用，為經濟監督新型協同機制的構建提供權威法律支撐。

(三)促進良性互動

財會監督、統計監督和審計監督之間應加強協同配合，上下統籌、聯動推進，通過不斷完善業務流程協同機制、信息共享機制、責任追究協同機制，實現部門之間的良性互動，實現監督體系的系統化、規范化，促進監督職能的有效發揮。

(四)推動信息化建設

新型協同機制也要融入信息技術的發展中，推動大數據技術、云計算、人工智能等技術在經濟監督工作中的有效運用，實現信息互通和成果共享，保證數據的真實性、完整性和及時性，降低監督成本。 同時，信息化能夠使治理全過程留痕，實現精準問責，提高監督效率。