海洋強國戰略下的海南海域船舶管理

溫海櫻

【摘 要】 海洋強國戰略已成為推動我國經濟社會發展的一項重要戰略，這一戰略給海南海域船舶管理提出了新的要求。從海南海域船舶管理現狀入手，在海洋強國戰略下，以構建海南自貿港海事特區為基礎，積極探索適合海南船舶管理高質量發展的對策，包括：完善具有海南特色的地方性海事法規和標準、加快健全應急反應機制、強化海事安全監管主體機構執行力、利用現代科技提升海南海事主體船舶管理水平。

【關鍵詞】 船舶管理；海洋強國；海事管理

0 引 言

船舶管理高質量發展是推動建設海洋強國的重要環節，關系到我國水上交通安全和水域環境可持續發展問題。2019年《交通強國建設綱要》提出，到21世紀中葉要全面建成“人民滿意、保障有力、世界前列”的交通強國[1]。“十四五”期間，國家將進一步統籌規劃交通強國海事建設的頂層設計，突出海事職能和特色，建立健全海事發展戰略研究機制，服務國家重大戰略決策。建設海洋強國和交通強國是以習近平同志為核心的黨中央立足國情、著眼全局、面向未來作出的重大決策，為在新時期推進海南船舶管理提供了有力的戰略支撐[2]。海南船舶管理是海南水上交通安全的源頭，推動其高質量發展十分重要，對于監督和防止海南海域污染、保護海南生態環境、推動海南自由貿易港高質量發展具有重大意義。

1 海洋強國戰略下海南海域船舶管理的必要性

1.1 事關我國南海未來發展戰略

習近平總書記提出海洋強國思想主要包括4個方面：堅持走依海富國、以海強國、人海和諧及合作共贏的海洋發展道路。船舶管理高質量發展是海洋強國建設的重要基礎，南海海洋資源豐富，同時也是我國重要的安全屏障和貿易通道[3]。但是，由于我國地域廣闊，與其他國家相比，海洋資源開發實力較為薄弱，周邊國家對我國海洋資源的覬覦導致近年來南海爭端頻頻發生。爭端造成的南海環境問題嚴重制約著中國海南海洋事業的發展。同時，南海航道面臨著受恐怖主義威脅等安全問題。在海洋強國戰略下，加強對南海資源和南海航道的管理是時代發展的必然趨勢，完善海南海域船舶安全管理體系，有助于保護我國南海航行安全及其生態環境。應充分認識到海洋強國戰略與實現中華民族偉大復興之間的關系，為海南未來的發展制定科學合理的規劃。通過樹立科學的海南海域發展觀念、建立健全海南船舶安全管理決策機構、強化海上安全意識、調整鞏固海南對外方針政策等多項舉措，有針對性地維護我國南海權益，為南海未來發展提供保障。

1.2 事關海洋產業發展

海洋是可持續發展的寶貴財富，對人類生存和發展具有重要意義，海洋經濟已成為臨海國家經濟增長最具活力和前景的領域之一。我國海洋產業發展起步較晚、進展緩慢，直到20世紀80年代才逐步得到重視。2021年4月，《海上交通安全法》修訂草案提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議，修訂草案強化了海上交通管理，這將為建設海洋強國、促進海洋經濟發展、保護海上人民生命和財產安全等提供有力的法律支撐。目前海南省已經初步形成海洋漁業、海洋旅游業、海洋交通運輸業和海洋油氣業這4個海洋經濟支柱產業，但海南海洋經濟發展總體情況仍遠遠落后于廣東、山東、福建、浙江等全國其他主要沿海省份。因此，在海洋強國戰略背景下，著力完善海南海域船舶管理，推動海南海洋產業結構轉型升級，創新發展海洋新興產業，建設南海資源開發服務保障基地，開發海南海洋油氣，對于促進海南經濟發展具有重要意義。同時，發展海南經濟要堅持以促進深海科學技術研究等為突破口，以建設海南自由貿易試驗區和有中國特色的自由貿易港為契機，充分挖掘海南海洋經濟的發展潛力，著力提升海南海洋產業總體競爭力，為海南經濟發展貢獻力量。

2 海南海域船舶管理過程中存在的問題

2.1 船舶管理相關法規制度不健全

中國水上運輸的法律法規初成體系，能夠在航海安全管理、防止水域污染、交通便利、保護環境等方面與國際海事管理組織緊密合作。但中國在海上運輸方面的法律法規與發達國家相比仍有較大差距，不能滿足中國南部海洋發展崛起的要求。目前海南海域的船舶管理工作所面臨的法規問題主要有以下2點：① 法規較為滯后，表現為法規制定工作落后、法律規范未能及時修訂，無法適應發展環境變化，法規的下發方式分散且系統化程度不高； ② 不同法規之間存在沖突，表現為法律規范中確定的部門職責與海事管理部門的職責和監管工作有重復，影響海事行政管理效率。綜上所述，由于我國海事法律法規的建立起步較晚，存在許多不完善的地方，導致我國海事主體在執法與行政管理過程中出現法規不適用等問題，在一定程度上對海南船舶管理工作起到制約作用。

2.2 船舶防污染應急管理體系建設不完善

應急管理體系是一種行政職能及其載體系統。以海南瓊州海峽為例，瓊州海峽作為連接海南島與大陸的“黃金水道”，是海南經濟發展的生命線，海南人民的各種生活和生產物資（包括危險品如煤氣、酒精等）均通過瓊州海峽運輸，但其通航環境復雜，易發生水上交通事故。但至今仍未出臺針對瓊州海峽區域船舶溢油的相關應急預案，溢油應急設備也嚴重短缺。目前海南省不斷促進經濟及航運業發展，船舶發生水上交通事故的概率也隨之提高。同時，建立健全船舶防污染相關規定是由國家法律與法規要求的，海南周邊海域存在的潛在船舶污染風險也決定了必須完善應急管理體系。例如，海南島周邊航道連接著國際航路，導致其所屬海域的航行路況復雜。海南洋浦港石化產業迅速發展，石化產品運輸量較大，存在發生船舶污染事故的潛在風險；海南島周邊有許多自然生態保護區、旅游娛樂設施、港口和碼頭等容易受污染事故影響的環境敏感資源。綜上所述，建設海南海事應急管理體系迫在眉睫。

2.3 海事主體執法能力不足

海事行政執法就是指法律規定的國家行政機關和得到法律授權的海事管理機關按照法律所規定的內容對海事管理對象實施行政法定規范，以維護公共利益和為社會服務的一種海事行政行為。海南省周邊水上交通運輸情況復雜，需謹慎對待，特別是對于海洋維權執法實踐中一些具體做法，應仔細剖析與探討，并將研究成果運用到執法實踐中。當前海南海事主體在辦事效率及船舶監管模式方面需進一步優化，其中存在的主要問題如下： ① 政府管理理念存在過度事先審批，監督管理存在不敢為的現象，不能適應當前高度市場化的運行機制； ② 電子政務平臺建設起步稍晚，如海南智慧海事管理系統建設還不夠完善； ③ 船流量增長可能會導致出現海南海事主體對港口國船舶的監督不及時、對在海外的中國籍船舶和船員的保護體系不完善、與中國海警局的協調機制不健全等問題，這些問題會影響海南海事主體服務效率和監管模式的優化。

2.4 海事管理人員專業素養有待提升

海事安全管理人員專業素養表現為其應當具備的相關海事知識、海事理論、船舶操作技能和必要的組織安全管理能力等。專業素養是職業素養中必要的，應掌握專業知識、專業理論與專業技術手段，具備組織管理能力。人才是事業成功的關鍵因素，因此，海事管理需建設一支具備專業素養、高道德素質和知識結構合理的海事執法隊伍。海事執法人員是海事執法權的具體實行者，其業務能力和道德素質關系到海事部門工作的效率，以及海事管理部門的社會形象。當前，海南海事局人員整體綜合素質有待提高，碩士及以上學歷占全局總人數的6.2%，中、高級職稱人員占全局總人數不到30%。近年來雖然海南海事局招錄了一些大學畢業生，但其缺乏工作經驗，同時精通海事國際公約的人才較少，在一定程度上制約了海南海事管理事業的可持續發展[4]。

3 提高海南海域船舶安全管理 水平的途徑

3.1 完善海南特色地方性海事法規和標準

海事特區是具有特殊海事政策制度體系與管理模式的海事高質量發展改革創新試驗區。2021年，交通運輸部海事局印發《關于建設海南自由貿易港海事特區的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，將初步建立以信用監管高效智能和風險防控高效智能為重點的海事特區政策制度體系和體制；到2035年，海南自貿港海事制度體系和管理模式將更加成熟，水上交通安全風險防控體系更加有效，海事領域對外開放程度達到世界一流水平，全面建成海南自貿港海事特區[5]。

完善海南特色地方性海事法規和標準，需推進依法行政，高效執法。完善海南海事安全管理地方性法規體系應結合本省特點，起草制定海南在船舶安全管理方面的相關規章制度，確保海南在船舶安全管理方面更加科學和規范；把控好運輸市場準許進入、檢驗、船員考試發證及船舶簽證這4個關卡；加強對海口港、三亞港、洋浦港等重要港口所包含的重點水域、渡口及浮橋這類事故多發區的管理力度，依法擬定懲罰方案，適當調整懲罰力度。要加強對海口港、三亞港、洋浦港等港口的建設，全面實施海事行政安全管理。對海南港口工作人員開展全員培訓，分批次學習港口安全知識及海事安全管理法律知識，提升其專業素養，強化其安全意識；結合海南港口特點健全依法治港機制，依據法律制定地方港口規章制度，結合實際規范港口的建設、維護、經營、管理等；做好港口規劃，結合資料記錄實情確定海南海域水上交通安全管理責任的規章制度。根據《安全生產法》和《港口法》等相關法律，各級地方政府應統籌兼顧，協調各方，保護海南海域水上交通安全；各級監督機構要強化監督責任制，避免發生責任交叉和權責混亂現象。

3.2 加快健全應急反應機制與設備

海南海域通航環境復雜且敏感，海上船舶交通事故會對海南周邊自然保護區、海水養殖區等生態保護區域造成嚴重影響，因此要加快健全海南船舶交通安全應急反應機制。

（1） 加快健全應急反應機制。 ① 必須建立以“以人為本、科學決策、快速高效”為工作原則的海南特色海上險情突發事件應急預案。為保護人民財產安全、促進社會經濟發展，在建立完善的應急預案時，要充分考慮決策環節，做到科學、高效和“以人為本”，及時對海上遇險人員實施救助。② 必須加強海上險情的檢測預警，建立健全海上險情應急響應機制，快速、有序地組織開展海上險情應急處置工作，最大程度地降低海上險情造成的人員傷亡和財產損失[6]。

（2）建立海上交通監管多方聯動工作機制。為避免和減少資源的浪費，政府牽頭，要確保各方應急救援力量協調統一，相互配合，形成“共建、共治、共享、共贏”的海上交通監管聯動工作新局面。① 加強發揮地方政府作用，實行縱向分級聯動。針對不同類型的海上突發事件，將各類事故的全責落實到具體部門，提升辦事效率，防止責任推諉。② 增加各部門之間的協作與溝通。由于海上事故的特殊性和海南海域廣闊，給海南海域的管理工作帶來巨大的挑戰。政府牽頭成立海上船舶聯席委員會，協調各管理機構和民營船舶企業，定期召開海上交通安全管理聯席大會，從源頭抓起，依據各部門建議和實際船舶安全管理中的需求對船舶和海上突發事件進行規劃管理，克服由于海南海域廣闊給救援、處置等工作帶來的困難。

（3） 加強應急救援物資設備與裝備建設。 ① 建議海南沿海市縣及其附屬應急管理部門、各個港口行政部門做好區域港口應急物資儲備庫的規劃和建設。② 優化使用應急救援物資設備與裝備的調配程序，進一步做好海南應急物資的合理儲蓄工作，將物資調撥時間和成本降至最低。 ③ 基層管理機構必須堅持組織企業和漁民開展定期應急操縱演練，及時查找漏洞，細化應對措施，從源頭上防治，不斷提升企業和漁民抗擊風險的能力，降低風險概率。

3.3 不斷強化海事安全監管主體機構執行力

（1） 應貫徹落實《交通強國建設綱要》確定的目標和任務，堅持以“三化”建設為統領，致力于建設人民滿意、保障有力、世界前列的中國特色海事特區，始終堅持將“一流海事服務、一流航海保障、一流海事隊伍、一流設施裝備、一流國際影響”作為實現海南海事安全監管發展的核心目標，為構建交通強國和海洋強國貢獻海南力量。

（2） 牢牢抓住服務國家南海開發戰略和海南自貿區自貿港建設目標。海事主體應加快創新海事群眾服務窗口，完善服務制度和服務標準，并帶著問題做好服務，在問題中提升自身監管能力。同時，還應主動聚焦人民群眾對安全、便捷、高效等日益增長的需求，深入查找海南海事管理的薄弱環節，剖析自身存在的不足與弱項，為海南海事防控風險和保障安全拓展新的空間，在海南深化改革服務中展示海事新能力與新形象[7]。

（3） 圍繞水上交通安全監管中心工作，加強海南一線監管力量，完善海事職責體系，強化目標責任分解與考核。① 加強巡航檢查和現場執法，提升執法支隊內部管理精細化程度，定期開展監管培訓，提高執法支隊執行力和監管能力，培養一支高素質的海上巡查執法隊伍。② 加強執法隊伍領導班子建設，提升支隊領導的綜合管理能力，由領導牽頭，推動支隊發展建設。③ 構建海事責任體系，解決橫向職責交叉、重疊、缺失問題，充分發揮海事專業優勢，構建“縱向協作、橫向協調、資源共享”的海南海事監管體系。

3.4 充分利用現代科技提升管理水平

伴隨著“交通強國”“海洋強國”國家戰略的提出，海南航運事業在國家“一帶一路”發展戰略下迎來發展機遇。現代科技日新月異，在海南海事管理的過程中，傳統的管理方法已經無法滿足海南航運事業的發展需要，需要借助現代科技，讓船舶安全管理工作更為順利的實施。

（1）建設先進的海南海事安全治理信息化平臺，以構建海南自由貿易港海事特區發展戰略為中心，充分發揮科技創新的引領作用，加快海南智慧海事建設，促進構建海事管控系統，引入先進IT管控理念，加速推動海南海事監管由“汗水型”向“智慧型”轉變，逐漸構建一個智能化、系統化、立體化和一體化的海南海事安全治理信息化生態圈，全力推進海事治理體系建設，實現海事安全管理能力現代化。

（2）加快整合海南海事社會服務保障類平臺，推動監管類平臺“全省一張網”建設。海事智慧社會服務保障類平臺是作為基于地方特色“操作系統”的應用服務平臺，應由海南政府牽頭，以突出海南特色為中心，著眼自由貿易港建設需求，聚焦海南貿易投資和海洋建設，開發相關應用模擬場景和虛擬平臺，進一步助力提升海南船舶安全監管效率，展現優質海南管理形象。

（3）全面提升海南海事內部管理系統，解決好“慢”“散”“雜”“亂”等管理瓶頸問題，構建簡約、高效的船舶安全監管模式。打造海南自由貿易港海事特區無現成經驗借鑒，海南海事人要敢于掙脫思想束縛，敢于先行先試，勇于大膽創新，深化全省通辦政務服務，加快推行海事證書電子化。研究制定海事政務個性化、精準化服務舉措，發揮政府作用全力提升效率，保障海南水上交通安全形勢穩中向好，切實保障人民群眾生命財產安全。

綜上所述，研究海南海域船舶安全管理對海南海域資源的合理利用、口岸的經濟發展、社會和諧發展等方面有著促進作用和重要意義。海南省是我國海洋強國戰略的重要發展地區，有中國與東盟等國家進行海上運輸的交通航道，因此減少和避免海南海域交通事故是海南海事主管部門不容推卸的責任。目前海上交通安全管理經過多年發展，已逐漸成熟，在許多方面取得了較突出的成就。全球不是即成世界的集合體，而是過程的集合體，不能照抄照搬成功經驗，也不能止步不前、固步僵化，應防止將前人的經驗當作僵死不變的“教條”。在海南海域船舶安全管理中，應將創新理念貫穿于海上交通安全工作的全過程，積極探索適合海南海域船舶安全管理的對策，降低事故發生的概率，促進海南經濟更好更快地發展，維持社會穩定，調動一切力量為建設海南自由貿易港服務。

參考文獻：

[1]中共中央國務院印發《交通強國建設綱要》[EB/OL].（2019-09-19）[2022-7-10]http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5437132.htm.

[2] 未來五年，航行更安全、水域更清潔――交通運輸部海事局局長曹德勝談海事系統“十四五”規劃[EB/OL].（2021-06-03）[2022-7-10]http：//www.gov.cn/xinwen/2021-06/03/content_5615286.htm.

[3]習近平談建設海洋強國[EB/OL].（2018-08-13）[2022-7-10]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1608662949529432570&wfr=spider&for=pc.

[4] 李浩. 新公共管理理論視角下海南海事局服務型海事建設探析[D]. 大連：大連海事大學，2014.

[5] 中共中央國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》[EB/OL].（2020-06-01）[2022-5-10]http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm？ivk_sa=1024320u.

[6] 廣東省人民政府， 廣東省軍區. 廣東省人民政府 廣東省軍區關于印發廣東省海上險情應急預案的通知[A]. 廣東省人民政府公報， 2021（10）： 3-20.

[7] 吳輝. 服務海南自貿區（港）建設 ?推動海南海事高質量發展[J]. 中國水運，2019（5）：10-12.