人民幣國際化的法律問題

韓龍 馬新宇

雖然實現(xiàn)人民幣國際化需要具備經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、國際關(guān)系等諸多條件，但法律是其中不可或缺的重要條件。近年來國際局勢的發(fā)展變化為人民幣國際化提供了良好的發(fā)展機(jī)遇，同時也加劇了解決人民幣國際化法律問題的迫切性。本文系統(tǒng)探究和闡發(fā)了實現(xiàn)人民幣國際化所面臨的主要法律問題。

實現(xiàn)人民幣國際化不僅是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的標(biāo)志，也會引起世界經(jīng)濟(jì)版圖的變遷。雖然實現(xiàn)人民幣國際化需要具備經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、國際關(guān)系等諸多條件，但法律是其中不可或缺的重要條件。沒有與人民幣國際化相適應(yīng)的法律制度所提供的推動和保障，就無法實現(xiàn)人民幣國際化。研究解決人民幣國際化的法律問題，就是要通過對人民幣國際化面臨的法律障礙的辨識和應(yīng)對之策的研判，回答人民幣國際化需要什么樣的法律制度，解決哪些重大法律問題的時代之問、世界之問，以促進(jìn)人民幣國際化的實現(xiàn)，并擺脫西方霸主的貨幣金融訛詐威脅。近來，西方將俄羅斯剔除出環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，簡稱SWIFT），動輒對他國采取包括凍結(jié)外匯儲備在內(nèi)的制裁措施，使西方一些國家及其貨幣的信用掃地。同時，美國、瑞士等國發(fā)生的銀行倒閉帶來的震蕩，也加劇了眾多國家對穩(wěn)定貨幣和金融穩(wěn)定國家的向往。這使得一些國家更多地轉(zhuǎn)向采用人民幣進(jìn)行國際支付結(jié)算，并增持人民幣作為外匯儲備。這些發(fā)展變化為人民幣國際化提供了良好的發(fā)展機(jī)遇，同時也加劇了解決人民幣國際化法律問題的迫切性。從貨幣國際化對法的需求的一般規(guī)律及其與我國法律現(xiàn)狀的比對來看，實現(xiàn)人民幣國際化主要面臨以下法律問題：

現(xiàn)行國際貨幣制度與人民幣國際化的關(guān)系

人民幣國際化是在現(xiàn)有的法律環(huán)境中開展的。現(xiàn)有的法律制度究竟適應(yīng)或者不適應(yīng)人民幣國際化的需要，或者哪些法律制度適應(yīng)或不適應(yīng)人民幣國際化的需要，是研究解決人民幣國際化法律問題的研判起點。在全球化條件下，完整的法律制度包括國際法律制度和國內(nèi)法律制度。因此，研判現(xiàn)有法律制度對人民幣國際化的影響，理應(yīng)從以國際貨幣制度為代表的國際法律制度和我國相關(guān)法律制度兩方面著手，才能夠無遺漏地發(fā)現(xiàn)和確立人民幣國際化所須變革的重心，避免出現(xiàn)本末倒置。

就國際貨幣制度對人民幣國際化的影響而言，若將人民幣國際化對國際貨幣制度的需求與以《國際貨幣基金組織協(xié)定》（簡稱《IMF協(xié)定》）為代表的國際貨幣制度進(jìn)行比對，就會發(fā)現(xiàn)，無論是規(guī)定的國際儲備制度、國際匯率制度、國際支付制度、國際收支平衡調(diào)整制度，并不妨礙人民幣國際化的開展和實現(xiàn)，甚至一些國際貨幣制度和實踐對人民幣國際化有所增進(jìn)，如人民幣加入IMF特別提款權(quán)就有助于人民幣成為國際儲備貨幣。可見，現(xiàn)行國際貨幣制度無礙人民幣國際化，故我國沒有必要在實現(xiàn)人民幣國際化過程中挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國際貨幣制度和秩序，而應(yīng)成為這一制度和秩序的維護(hù)者，在確有必要之處適時地加以改良或補(bǔ)充。我國也無須抱怨外部環(huán)境，而應(yīng)眼睛向內(nèi)，重在做好自我，不斷修煉內(nèi)功，檢視和調(diào)整我國與人民幣國際化不相適配的法律制度，使我國的法律制度為人民幣國際化提供強(qiáng)有力的推動和保障。

加強(qiáng)人民幣信用國際化是人民幣國際化法制建設(shè)的總綱

既然人民幣國際化所需法制變革的重心在于調(diào)整國內(nèi)法律制度，且這一調(diào)整工程浩大，那么，這一變革調(diào)整的總綱是什么？這是研判人民幣國際化對法的本質(zhì)需要和如何建設(shè)人民幣國際化所需法制而要回答的首要問題。在各國貨幣均為信用本位貨幣的當(dāng)今，人民幣國際化作為人民幣在國際上使用的特殊貨幣現(xiàn)象，其實質(zhì)是人民幣信用的國際化。與人民幣在我國國內(nèi)依靠法律強(qiáng)制力而流通不同，人民幣國際化不是我國法律能夠強(qiáng)制出來的，需要被國際社會自愿接受，而國際社會是否接受人民幣則主要取決于人民幣的信用高低。

鑒此，我國只有將人民幣國際化法制建設(shè)的總綱和重心放在保障和加強(qiáng)人民幣國際信用上，才能夠滿足國際社會對人民幣的實質(zhì)需要。著眼于人民幣信用維護(hù)，我國應(yīng)以以下法律制度建設(shè)為重心：第一，加強(qiáng)貨幣政策法制以維護(hù)人民幣幣值穩(wěn)定，提高人民幣的國際吸引力。幣值不穩(wěn)，國際社會就不可能對人民幣建立信心，因此，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)貨幣政策法制，維護(hù)人民幣幣值穩(wěn)定和央行獨立性。第二，加強(qiáng)人民幣在國際上使用的便利性和效率，降低使用成本。為此，應(yīng)當(dāng)實行資本項目的充分開放，建立自由浮動匯率制，進(jìn)行支撐發(fā)達(dá)金融市場所需要的金融制度和金融體制改革，建立高效安全的人民幣國際化清算體系和清算制度。第三，加強(qiáng)境內(nèi)外人民幣財產(chǎn)安全的法律保護(hù)。為此，需要在國內(nèi)層面，對憲法和外國中央銀行財產(chǎn)司法豁免等制度進(jìn)行完善，建立以宏觀審慎監(jiān)管制度為核心的、以多種制度配套的人民幣國際化風(fēng)險治理制度；在國際層面，應(yīng)與各國加強(qiáng)有關(guān)人民幣財產(chǎn)安全和風(fēng)險治理的制度安排，以便為人民幣國際化提供一個國際安全網(wǎng)。

解決人民幣國際化前置性法律問題是人民幣國際化法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急

以時間為序，人民幣國際化面臨的法律問題，可分為實現(xiàn)人民幣國際化的前置性法律問題、人民幣國際化運行面臨的法律問題、人民幣國際化實現(xiàn)后方彰顯的法律問題。所謂前置性重大法律問題，是指不解決這類問題人民幣國際化就無從實現(xiàn)的迫切問題，主要包括資本項目管制問題、匯率制度改革問題以及支撐人民幣國際化的發(fā)達(dá)金融市場的法律制度構(gòu)建問題。

就資本項目管理制度改革而言，資本項目管制與人民幣國際化不相適配，主要是因為，人民幣要被國際市場接受，從而實現(xiàn)國際化，必須能夠自由兌換和自由使用，否則人民幣就會喪失被國際社會各類主體接受的基本條件和資格。但我國還存在一定的資本項目管制，因而與人民幣國際化的需要相悖，因此，我國應(yīng)實行資本項目充分開放。就匯率制度而言，我國目前實行有管理的浮動匯率制。但這一制度與人民幣國際化不甚適應(yīng)，主要體現(xiàn)是：資本項目的開放會導(dǎo)致國際資本大進(jìn)大出，影響經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定。而由市場供求關(guān)系決定的自由浮動匯率，作為調(diào)節(jié)跨境資金流動的重要杠桿，可以有效緩解國際資本流動帶來的沖擊。故我國應(yīng)適時地將有管理的浮動匯率制轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂筛訁R率制。此外，我國還應(yīng)實行“放”“管”結(jié)合，重塑支撐人民幣國際化的發(fā)達(dá)金融市場的法律制度，以便為人民幣發(fā)揮國際儲備貨幣的功能以及調(diào)整國際收支平衡提供所需的市場條件。

建立高效安全的清算制度是人民幣國際化的重要依賴

貨幣國際化主要通過清算的方式，借助國際代理行機(jī)制、資金劃撥機(jī)制進(jìn)行跨境流通。而清算法律制度則是清算安全、高效進(jìn)行的保障。盡管我國為適應(yīng)人民幣國際化的清算需要，先后于2015年和2018年運行了人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-border Interbank Payment System，簡稱CIPS）一期和二期，但仍然存在局限性，因而需要進(jìn)行以下制度改革：

首先，制定大額電子資金劃撥的單行法，建立跨境大額電子資金劃撥中所涉主體之間權(quán)利義務(wù)配置的核心規(guī)則以及風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。目前我國對人民幣清算資金電子劃撥當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)調(diào)整的規(guī)定，存在法律效力層次低、相關(guān)規(guī)定分散等問題。為適應(yīng)人民幣國際化清算的需要，我國應(yīng)制定大額電子資金劃撥的單行法，在明確人民幣國際化清算中資金劃撥、支付命令、安全程序等核心概念的基礎(chǔ)上，建立權(quán)利義務(wù)起止時間、瑕疵支付命令處理、跨境法律適用等權(quán)利義務(wù)配置的核心規(guī)則以及資金劃撥風(fēng)險的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。其次，完善人民幣國際化清算中的清算最終性法律制度。最終性極為重要，是權(quán)利歸屬不再具有紛爭或不再因紛爭而改變的終局狀態(tài)。雖然中國人民銀行在《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》中對清算最終性做出了規(guī)定，但我國法律位階更高的《企業(yè)破產(chǎn)法》（簡稱《破產(chǎn)法》）的相關(guān)規(guī)定對清算最終性構(gòu)成威脅。例如，我國《破產(chǎn)法》第16條規(guī)定：“人民法院受理破產(chǎn)申請后，債務(wù)人對個別債權(quán)人的債務(wù)清償無效。”根據(jù)通行的破產(chǎn)宣告“零點規(guī)則”，破產(chǎn)宣告自破產(chǎn)宣告之日的零時起開始發(fā)生效力。這樣，在CIPS某參與方破產(chǎn)的情形下，其在破產(chǎn)宣告日對CIPS其他參與方已做支付就會被法院認(rèn)定為對個別債權(quán)人的清償，進(jìn)而導(dǎo)致清算結(jié)果無效，嚴(yán)重時會造成清算體系的癱瘓。為此，應(yīng)完善我國《破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，避免“零點法則”之類的規(guī)定對支付系統(tǒng)結(jié)算最終性的不利影響。最后，完善人民幣國際化清算的抵押品制度。清算體系的參與方出現(xiàn)清算資金臨時短缺的現(xiàn)象時有發(fā)生。為提升支付清算效率，清算系統(tǒng)一般會為參與方提供融資便利。為了防控清算融資面臨的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險等，清算體系一般都要求資金的融入方提供規(guī)定的質(zhì)押，并規(guī)定在其違約的情況下債權(quán)人直接取得質(zhì)押財產(chǎn)。但我國的相關(guān)規(guī)定，會使清算中質(zhì)押品的接受方不能快速取得和處置違約方的質(zhì)押品。為此，我國應(yīng)進(jìn)一步修改法律，創(chuàng)立讓與擔(dān)保之類的制度，更好滿足人民幣國際化清算的需要。

建立跨境風(fēng)險治理制度是人民幣國際化的安全保障

人民幣國際化在給我國帶來重要利益的同時，也會使我國面臨不可忽視的風(fēng)險。如何有效治理這些風(fēng)險，事關(guān)人民幣國際化的利弊得失。人民幣國際化給我國帶來的風(fēng)險，突出地體現(xiàn)在對宏觀經(jīng)濟(jì)管理、貨幣金融體系穩(wěn)定的挑戰(zhàn)上，具有覆蓋面廣、傳染性與破壞力強(qiáng)的特征。而宏觀審慎監(jiān)管制度以系統(tǒng)性金融風(fēng)險為對象，以維護(hù)整個金融體系以及實體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為目標(biāo)，與人民幣國際化風(fēng)險治理的需要較為適配。因此，應(yīng)當(dāng)將構(gòu)建適應(yīng)人民幣國際化需要的宏觀審慎監(jiān)管制度作為治理人民幣國際化風(fēng)險的重心，具體從宏觀審慎監(jiān)測制度、宏觀審慎監(jiān)管措施、宏觀審慎處置制度、宏觀審慎監(jiān)管體制、宏觀審慎國際合作制度著手。

然而，宏觀審慎監(jiān)管制度用于治理人民幣國際化風(fēng)險也存在短板，主要體現(xiàn)為：由于宏觀審慎監(jiān)管瞄準(zhǔn)的是系統(tǒng)性風(fēng)險，而人民幣國際化的風(fēng)險并不完全限于這類風(fēng)險，那么，防控人民幣國際化的風(fēng)險就需要其他措施加入進(jìn)來。即便是系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和化解，有時也需要采取其他措施或與其他措施相配套。這些措施如微觀審慎措施、貨幣措施、財政措施、產(chǎn)業(yè)措施、資本項目管制等。由于宏觀審慎措施之外其他措施的施行不在宏觀審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)的法定職權(quán)之內(nèi)，另屬其他機(jī)關(guān)，因此，宏觀審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)并無權(quán)動用這類措施用于人民幣國際化風(fēng)險的防控。可見，宏觀審慎監(jiān)管在防控人民幣國際化風(fēng)險時存在防控措施和組織機(jī)構(gòu)上的短板。為此，治理人民幣國際化風(fēng)險須在宏觀審慎監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，以組織機(jī)構(gòu)間的法定協(xié)作帶動宏觀審慎監(jiān)管措施與其他措施的協(xié)調(diào)或配套，使事關(guān)人民幣國際化風(fēng)險的所有措施在必要時，不論來源和出處，都能夠盡其所用。

建構(gòu)應(yīng)對他國不當(dāng)貨幣及貿(mào)易行為的制度，是人民幣國際化條件下維護(hù)我國正當(dāng)經(jīng)貿(mào)利益所需利器

貨幣非國際化的國家（簡稱他國）利用國際化的人民幣，對我國從事不當(dāng)貨幣及貿(mào)易行為，發(fā)生在人民幣國際化充分實現(xiàn)之后。人民幣國際化實現(xiàn)后，由于人民幣擔(dān)當(dāng)國際貨幣職能，他國能夠?qū)θ嗣駧挪扇R率操縱和匯率低估等不當(dāng)貨幣行為，并進(jìn)而將此轉(zhuǎn)化為貿(mào)易利益，從而嚴(yán)重侵害我國正當(dāng)?shù)慕?jīng)貿(mào)利益。不當(dāng)貨幣行為主要有匯率操縱和匯率偏差，由此派生的不當(dāng)貿(mào)易行為主要有匯率補(bǔ)貼或匯率傾銷等。然而，現(xiàn)有的國際法律制度，如《IMF協(xié)定》和世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）相關(guān)規(guī)則由于存在諸多缺陷，并不能對我國遭受的不當(dāng)貨幣及貿(mào)易行為之害提供有效救濟(jì)。

鑒此，我國應(yīng)從多邊、區(qū)域和單邊三種渠道加以應(yīng)對。在多邊層面，我國應(yīng)在國際社會推動對《IMF協(xié)定》進(jìn)行修改，明確匯率操縱的含義，簡化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確立認(rèn)定的程序和匯率操縱的責(zé)任，使之成為一項可操作性的法律制度。同時，通過修改，將匯率嚴(yán)重偏差納入該協(xié)定的約束之中，使之與匯率操縱一起成為各國的禁止性義務(wù)，并解決匯率嚴(yán)重偏差在認(rèn)定上存在的技術(shù)和操作障礙。對于國際貿(mào)易制度，人民幣國際化后，我國應(yīng)尋求在WTO框架內(nèi)針對匯率補(bǔ)貼和匯率傾銷，另立一套反補(bǔ)貼、反傾銷規(guī)則，并將該規(guī)則與修改的《IMF協(xié)定》規(guī)定的匯率操縱、匯率嚴(yán)重偏差的責(zé)任連接起來，以有效制止他國不當(dāng)貨幣行為引發(fā)的不當(dāng)貿(mào)易行為。如果多邊渠道受阻，我國可以嘗試通過與有關(guān)經(jīng)濟(jì)體締結(jié)廣泛的區(qū)域貿(mào)易一體化協(xié)定的方式，先在區(qū)域?qū)用鎸Σ划?dāng)貨幣和貿(mào)易行為進(jìn)行國際立法予以制止，建立和維護(hù)區(qū)域內(nèi)的公平貨幣和貿(mào)易秩序，并為進(jìn)一步將其升級為多邊規(guī)則提供準(zhǔn)備和經(jīng)驗。在多邊渠道和區(qū)域渠道都行不通的情況下，我國應(yīng)制定單邊立法，對他國針對人民幣的不當(dāng)貨幣行為及其所導(dǎo)致的不當(dāng)貿(mào)易效果進(jìn)行制止。

總之，人民幣國際化只有得到與之相適應(yīng)的法律制度的保障和推動，才能夠?qū)崿F(xiàn)。為此，我們應(yīng)根據(jù)人民幣國際化對法的需要審視現(xiàn)有相關(guān)法律制度，并系統(tǒng)謀劃需要構(gòu)建的法律制度。應(yīng)當(dāng)看到，我國現(xiàn)有的一些制度是基于人民幣國際化之前和之外的歷史背景和因素而出臺的，與人民幣國際化不相適應(yīng)，因而需要適時廢止或修改。同時，人民幣國際化還需要建立一些新的制度。以最小的代價、最大的收益來推進(jìn)這項規(guī)模浩大、影響廣泛的法律工程，需要我國根據(jù)人民幣國際化所需法制變革的輕重緩急，加強(qiáng)頂層規(guī)劃和設(shè)計，有計劃、分步驟地科學(xué)實施和穩(wěn)步推進(jìn)。而人民幣國際化所需法制變革及其科學(xué)實施，需要通過深入系統(tǒng)的研究，才能夠做出正確的判別。研究人民幣國際化法律問題的重要價值之一，就在于為人民幣國際化所需法制變革提供了脈絡(luò)清晰的藍(lán)圖和前瞻性的路徑指引，而以上法律問題無疑是其中的重要焦點。

（韓龍為海南大學(xué)法學(xué)院教授（二級）、博士生導(dǎo)師，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會副會長；馬新宇就讀于海南大學(xué)法學(xué)院。本文系2022年國家社科基金重大招標(biāo)項目“數(shù)字化背景下國際金融服務(wù)的法律治理體系研究”（22&ZD203）的階段性研究成果。本文編輯/孫世選）