2022年西藏實施鄉村振興戰略推進報告

李雅娟 妮妮美朵 鄧亞凈

為了全面實施以“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉村振興戰略，西藏全力促進農牧業全面升級、農牧區全面進步、農牧民全面發展。為加快實現農牧業農牧區現代化，實現各民族共同富裕，建設美麗幸福西藏，西藏圍繞穩定、發展、生態、強邊四件大事，著力推進“四個創建”，統籌推進農牧區產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，深入推進邊境振興。

黨的十九大報告兩次提到了“鄉村振興戰略”，并將其列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一。黨的二十大報告把“全面推進鄉村振興”作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分。2022年是西藏面臨社會、經濟重大考驗的一年，受新冠疫情的影響，多項工作延后進行。面對任務更重、難度更大、要求更高的推進鄉村振興戰略任務，西藏始終把不發生規模性返貧底線作為首要任務，鞏固提升脫貧成果，把脫貧攻堅成果與鄉村振興進行有效銜接，不斷優化制度設計，加強政策保證，初步實現了銜接的平穩過渡。

本報告聚焦2022年西藏推進鄉村振興戰略的重要工作，從政策支持、防止返貧、村容村貌建設、農村集體經濟發展四個方面的工作進展和取得的成效進行報告。

不斷完善頂層設計，為鄉村振興提供制度保障

為深入推進鄉村振興戰略，西藏在2022年5月26日自治區第十一屆人民代表大會常務委員會通過《西藏自治區鄉村振興促進條例》，條例共分為十一個部分，涉及產業發展、生態宜居、鄉風文明、鄉村治理、邊境建設、城鄉融合、人才支撐、 保障措施、監督考核等多項內容，其中邊境振興是西藏提出的又一創新性舉措。以人、地、物為基點，加強民生建設，強化軍地統籌協調，推進強邊固邊，促進邊疆發展，確保邊防鞏固邊境安全，推動邊境鄉村振興，建設戍邊鄉村。以軍民共發展推進邊境振興，使人才留得住，待得下，真正實現固邊興邊富民。

城鄉二元結構一直是西藏城鄉融合，縮小城鄉貧富差距的難點，全面推進鄉村振興戰略，正是為解決農業如何發展、農民如何穩定增收、農村如何建設。在《西藏自治區鄉村振興促進條例》中，明確指明城鄉融合發展方向，通過建立健全城鄉融合發展體制機制，協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，實現城鄉要素平等交換，雙向流動。

西藏七市（地）按照自治區脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的總設計，制定完善市級層面的發展規劃，以“鞏固、提升、銜接”為要點制定出臺多項因地制宜的方案辦法，確保在過渡期內防止返貧、監測幫扶、政策抓實落地。

例如那曲市制定出臺《那曲市關于健全防止返貧動態監測和幫扶機制的工作方案》《那曲市防返貧風險分析研判和協同處置工作協調機制》《那曲市鄉村振興局關于豐富載體加強鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接宣教工作方案》《關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接考核暫行辦法》《那曲市樹立農牧民新風貌行動實施方案》，保障了過渡期內主要幫扶政策總體穩定；在政策確保落實方面，那曲市按照“中央統籌、省負總責，市縣鄉抓落實”和“五級書記抓鄉村振興”的工作機制，根據那曲市委關于調整市委農村工作領導小組（市委實施鄉村振興戰略領導小組）要求，進一步壓實黨政一把手實施鄉村振興戰略的政治責任。同時建立了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接補助資金項目建設手續優先辦理審批單位負責人聯絡員機制，明確一名縣處級領導干部和一名科級干部跟蹤銜接資金項目疑難問題，統籌協調推進鄉村振興項目及時落地。

持續穩定促增收，鞏固提升脫貧攻堅成果

在推進鄉村振興戰略中，收入直接關系農牧民的生活水平程度，是衡量政策落地有效性的重要指標。脫貧攻堅成果作為推進鄉村振興戰略的基礎，關鍵是如何鞏固并提升，最直接的體現就是農牧民收入的持續穩定增長。增長的難點在于脫貧人口，既是為了防止規模性返貧，也為了實現全面建成小康社會奠定堅實基礎。西藏充分認識到脫貧人口持續穩定增長的重要性，制定《西藏自治區脫貧人口增收行動實施方案（2022—2025年）》，實施“11371”工作機制，以加大資金投入、產業提檔升級、強化就業幫扶、加強金融惠民、加大消費幫扶、兜牢民生底線、激發內生動力等七個方面具體舉措，有效實現了脫貧人口持續穩定增收。

一是加大資金投入力度。積極爭取中央財政資金，進一步加大涉農資金整合力度，使“力往一處使”，減少碎片化浪費。在鞏固拓展脫貧成果的同時，大力支持產業發展，補齊特色產業發展中技術薄弱、設施簡陋、營銷渠道窄等短板。如2022年堆龍德慶區整合中央、自治區、拉薩市、本級涉農資金共計30185.80萬元，用于全區生產發展（含產業項目）類、農村基礎設施類、生態保護和建設類、扶貧貸款貼息方面共計14個項目。堆龍德慶區以“美麗鄉村·幸福家園”建設行動計劃為抓手，其中針對巴熱村和昂嘎村的短板，實施人居環境整治項目2個，總投資8040.36萬元。針對幫普、南巴、頂嘎、加木、常木等村短板，實施人居環境整治項目8個，總投資34195.63萬元。

二是產業提檔升級。大力發展特色產業，以農業和“非農業”為產業支撐，“兩條腿”走路。農業方面，建設一批以青稞、牦牛、藏羊、高原綠色蔬菜等西藏特有品種的產業帶，積極發展加工和物流業，建立一批高質量產業園區，形成規模化產業，以此打開內地高原特色農牧業市場。非農業方面，充分利用西藏特有的藏族元素和文化底蘊，發展特色文化旅游業和民族手工業，以彼之長補彼之短，加快推進一二三產業融合，科學健全聯農帶農惠農利益聯結機制，將脫貧群眾增收聯結在產業鏈上。2021年，西藏投資61.91億元，建設711個種養殖業、旅游業等富民產業項目。2022年，入庫儲備產業項目178個，完成投資180.54億元。

三是強化就業幫扶。以加強項目建設廣泛吸納就業，在建設項目中，鼓勵使用當地合法車隊和本地勞動力，實現在“家門口”就業。以工代賑方式（嚴格按照不低于中央資金15%的比例發放勞務報酬），解決脫貧人口就業難問題；以技能培訓轉移就業，采取訂單式、定向式、委托式、以崗代訓等培訓模式，力爭實現技能培訓一人、轉移就業一人、穩定增收一戶。提高勞務輸出組織化程度，落實好脫貧人口就業創業、培訓補貼政策。以援藏幫扶拓寬就業，為在校畢業生和“兩后生”提供多種就業渠道，實現脫貧家庭子女轉移就業；生態保護崗位就業，繼續實行脫貧攻堅期間生態保護崗位就業政策，健全崗位管理、獎懲機制，使生態保護崗位更加規范化、專業化。2022年底，西藏脫貧人口外出務工20.5萬余人，提前完成全年20萬人轉移就業的目標任務，其中易地搬遷脫貧人口外出務工83985人，監測對象外出務工6185人。脫貧家庭“兩后生”已就業8336人，就業率67.58%，歷年累計就業12335人，脫貧人口參加就業技能培訓共11354人，就業人數3790人。

四是加強金融惠民促增收。積極鼓勵脫貧群眾貸款創業，發展生產，金融機構落實好過渡期金融幫扶政策，加大對脫貧不穩定人群、邊緣易貧人群、家庭收入低人群的信貸支持力度。同時加強脫貧人口小額信貸用途監管力度，使貸款用于發展生產。如人行林芝市支行在保持原有扶貧小額信貸5萬元三年期1.08%利率政策不變的基礎上，進一步引導擴大脫貧人口小額信貸投放范圍，將邊緣戶、易返貧致貧戶和有勞動能力的低收入人口納入脫貧人口小額信貸支持范圍。同時推出了《農戶貸款實施綠色金融積分規則》，建立了“農牧戶綠色金融檔案”，使積分可用來換取增量授信、放款速度提升等優質信貸服務。2022年，“綠色銀行”積分排名前16的農牧戶均升級為“鉆石卡戶”，為其中13戶發放“惠農e貸”480萬元，單戶最高貸款可貸80萬元，50%的村民獲得了授信額度增加35%。

五是加大消費幫扶促增收。積極動員政府、企業、學校等對脫貧地區產品的采購和服務消費。繼續落實各級預算單位采購西藏當地農副產品不低于10%的比例預留年度食堂食材采購份額的工作要求。鼓勵各級工會采購幫扶產品用于職工福利。實施“萬企興萬村”行動，搭建企業與政府信息交流平臺，建立利益聯結機制。拉薩市制定出臺《拉薩市“萬企興萬村”行動計劃》，緊緊圍繞“美麗鄉村、幸福家園”建設，建立與行政村“一對一、多對一”的幫扶機制，通過“企業+農戶+基地”等形式，實施高效農業、特色種養殖、民俗旅游、農副產品精深加工及貿易、現代物流等產業項目，發展全產業鏈產業，助力提升鄉村產業水平。

六是兜牢民生底線促增收。全面落實社會保障政策，動態調整農村低保、特困人員救助供養和殘疾人“兩項補貼”標準，做到應保盡保。持續鞏固控輟保學成果，繼續執行十五年公費教育和“三包”政策。健全重特大疾病醫療保險和救助制度，推進醫療保障“一站式”結算。如2022年，曲松縣堅定不移落實“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的重要要求。投入資金582萬元，實施36個民生實事項目，群眾總體滿意度達99%。投入資金750萬元，提升學校基礎設施條件。曲松縣藏醫院通過市“一級甲等”民族醫院創建評審，5個鄉鎮實現醫保直接結算，孕產婦住院分娩率99.2%。開展文化惠民和文藝演出50場次。實現全民參保率保持在99%以上。

七是激發內生動力促增收。加強基層黨建引領，持續推進鄉風文明建設。以積極推廣“積分制”為方法，開展樹立農牧民新風貌行動，推動形成良好家風、淳樸民風、文明鄉風。深化結對幫扶，對結對戶在精神和物質上提供針對性幫助，以此解決被幫扶對象實際困難。

整治提升村容村貌，建設美麗鄉村

自2018年起，西藏啟動實施了“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉村振興戰略，推動實施鄉村建設行動，啟動實施了“百村振興示范行動”，遴選人口相對集中、區位優勢較好、基礎設施較好、集體經濟較好、有產業支撐的100個行政村，試點打造鄉村建設的西藏樣板，項目總投資20.48億元。2022年，出臺實施《西藏自治區鄉村建設行動實施方案》，再次安排100個美麗宜居村和100個鞏固提升村建設。以開展鄉村治理活動為重要抓手，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，鑄牢中華民族共同體意識。

2022年，西藏啟動實施樹立農牧民新風貌行動，選取3個縣和300個村開展試點，主要內容突出樹文明新風、改陳規陋習、建村規民約、興優秀文化、美村容村貌，每個試點縣安排1500萬元用于人畜分離等新風貌相關項目，引導農牧民群眾養成講衛生、講文明、講進步的行為自覺、良好習慣。同時在整治環境上下功夫，投入財政涉農統籌整合資金87.4億元，實施農牧區基礎設施、公共服務設施項目618個。全面清理整治私搭亂建、亂堆亂放、殘垣斷壁、破損房屋等，提升村莊公共空間面貌。推進人畜分離村莊3209個，占總村莊數的58%。接續推進廁所革命，完成農牧區戶用廁所改造22414座、問題廁所整改4029座。以那曲市為例，2021-2022年全市計劃實施鄉村振興示范村、鞏固提升村、整村推進村項目32個、總投資9.86億元。結合那曲市2018年以來農村人居環境整治三年行動工作經驗，那曲市將“廁所革命”與美麗鄉村建設統籌考慮實施，合力推動農村衛生戶用廁所改造。2022年那曲市完成2273戶改廁任務。

發展壯大新型農村集體經濟，賦能鄉村振興

習近平總書記強調，“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。”農村集體經濟是在集體產權制度改革的基礎上將集體資源、資產、資金通過要素整合，以合作或聯合的形式實現強村富民，達到共同富裕的目標，是社會主義公有制經濟的重要形式。發展新型農村集體經濟，既是實施鄉村振興戰略的重要舉措，也是盤活農村資產資源，以集成改革縮小城鄉差距，實現從農民站起來到富起來、強起來的有效途徑。

西藏自治區深入學習習近平總書記關于西藏高質量發展的重要指示精神，創造性提出“三區一高地”發展新遵循，走出一條符合西藏實際的高質量發展之路。在發展新型農村集體經濟中，西藏以黨建引領為主線，開展抓鄉促村發展壯大新型農村集體經濟的系列決策部署，創新基層黨組織領導，集體經濟牽頭的工作聯動機制。在謀發展、創增收中，村兩委“一肩多挑”，以“集體經濟+”模式為發展核心，發展林卡經濟、村企合作經濟、租賃經濟等多元化模式，提高了農村集體經濟效益，增加了農牧民收入，增強了村凝聚力。如拉薩市2021年，撥付扶持資金2000多萬元，累計幫扶拉薩市54個經濟薄弱村。林周縣強嘎鄉曲嘎強村在2021年將農戶5886畝土地入股到村集體經濟中，由集體經濟組織統一種植飼草，統一機器收割并售賣。當年該村收割燕麥飼草干草13.2萬余捆，飼草收益660萬元，人均增收1萬元左右。

政策建議

通過各級政府的艱苦努力，2022年西藏脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接過渡期取得一定成效，但產業支撐力不足、公共服務非均等化、人才供需差異化大等問題仍較為突出。因此，深入推進西藏鄉村振興，就要用增量改革促存量調整，推進鄉村產業提檔升級，在多元機制下提升農牧區公共服務效能，使脫貧攻堅成果鞏固提升和鄉村振興有效銜接更加緊密。

第一， 優化升級特色農牧業賦能鄉村振興。一是構建現代化農牧業體系，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，優化農牧業產業區域布局，積極打造年楚河流域國家級青稞產業園區和“一江三河”流域的草業和蔬菜發展格局。推進標準化、規模化、集約化的牦牛、奶業、藏豬、藏羊等特色畜禽特色牧業產業發展，加強供銷和加工各個環節，打造農牧業全產業鏈。二是完善科技支撐體系，加大基層農技人員培訓力度，不斷提升科技服務水平和能力。借助現代農牧業科技示范園區、國家現代農業產業園、灌區現代農業示范區等平臺建設，提升農業科技成果轉化應用能力。加強高原特色農畜產品的研創和開發力度。

第二， 集成改革深入推進鄉村振興。一是新型農村集體經濟發展與農村宅基地改革相結合，打造“活力宅改”，建立宅基地有償使用、流轉和退出管理機制。對農民自愿退出的宅基地以土地復墾方式大力發展菜園、果園、采摘經濟等，實現人居環境改善和農民增收雙贏。二是積極鼓勵農村集體經濟抱團發展，推動農村集體經濟組織作為獨立法人參與市場經濟活動，探索建立議事、財務、資產管理、投資等機制。三是構建農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價同市的入市機制，通過出租、轉讓、互換等方式盤活農村集體資源，增加村集體經營性收入，讓資源轉化資本，推進城鄉一體化發展，促進鄉村全面振興。

第三，以公共服務均等化撬動鄉村振興。一是完善財政體制，加大涉農資金的整合力度，除此之外，在可調整范圍內，使財政資金下沉，增加基層資金保障和可用財力，同時改善和創新轉移支付制度，不斷加大轉移支付力度，使更多的財力用于基層，為基層公共服務建設提供資金保障。二是加強農牧區基礎設施建設，推進鄉村旅游聚集地、產業園區等重點公共區域交通建設，以“共享”模式加快推進農村物流節點體系建設，同時大力提升鄉村醫療和教育水平。深化全民參保登記，完善登記和后期監測機制。三是完善公共服務標準化管理機制，從農牧民的角度出發規定基本公共服務的內容、服務標準和服務流程，引導各市（地）更加注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，建立公共服務標準化管理試點，以標準化兜底民生保障，達到公共服務均等化目標。

第四，完善人才支撐機制助推鄉村振興。一是完善人才引進機制，通過平臺的搭建和相應政策的扶持，能引得進，留得住人才。對于畢業大學生，積極開展多場本土專項招聘會，最大限度招聘本土專業性人才，同時充分利用內地招聘會平臺，積極參與，挖掘引進內地專業性人才，采取線上和線下兩種模式，多渠道開展招聘工作。二是學校定向式批量培養，結合鄉村振興所需的生產、管理、經營等專業性人才。由政府引導，新型農業經營主體和學校達成合作意向，有針對性地批量培養有技術和專業性人才。三是建立基層黨員組織干部與高素質農牧民雙向培養機制，優化農村致富帶頭人的組織隊伍。

作者簡介

李雅娟 西藏自治區社會科學院農村經濟研究所助理研究員，主要從事西藏農村發展、集體經濟研究

妮妮美朵 西藏自治區社會科學院農村經濟研究所研究實習員，主要從事西藏鄉村文化研究

鄧亞凈 西藏自治區社會科學院農村經濟研究所助理研究員，主要從事西藏鄉村經濟與社會民生發展研究