淺談新常態下高速公路投融資形勢變化及相關建議

彭鴻

摘 要：改革開放以來，我國經歷了30多年史無前例的、全方位的高速發展，經濟、社會等多個方面呈現出快速的增長和長足的進步，人民生活水平顯著提升，綜合國力明顯增強，能源、交通、城建等各項基礎設施建設規模和水平大幅度提升，其中高速公路作為交通基礎設施的重要組成部分，更是實現了從無到有再到形成暢通網絡的跨越式發展。2014年來，黨中央，國務院對我國經濟未來一段時間內的發展趨勢做出了重要判斷，在經歷多年高速發展之后，我國經濟將至少呈現出以下三個特點：由高速增長向中高速增長轉變；經濟結構不斷優化升級；經濟發展從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。在宏觀經濟形勢發生如此重大變化的情形之下，高速公路行業的發展趨勢與經營環境也必將發生新的變化，積極面對和迎接新常態，在新常態下做出科學的籌劃安排，制定合理的投融資計劃，是高速公路行業需要重點解決和研究的課題。

關鍵詞：經濟新常態；高速公路；投融資

一、我國高速公路領域投融資發展歷程

（一）總體發展歷程

高速公路作為一個社會物流、人流、信息流的重要載體，對助推經濟社會快速發展有著十分重要的作用，通達四方的高速公路網絡，是一個國家重大基礎設施步入高水平的重要體現。我國首條高速公路滬嘉高速自1988年建成通車，自此全國高速公路網的大規模建設拉開了帷幕，截至2020年末，我國高速公路建成里程已達16.1萬公里，排在全世界第一位，此外，全國各地還有大量的在建、規劃待建高速公路，未來將形成更加發達和完善的網絡。隨著里程的增加，我國高速公路領域建設水平也在不斷增強，橋梁隧道比例不斷提高、車道寬度逐步增長、路面條件穩步提升、電子信息化水平迅猛發展。綜上，過去很長一段時間，我國高速公路行業的建設發展水平，總體呈現質和量的雙重提升，行業整體勢頭良好。

（二）投融資模式介紹

長期以來，我國高速公路投資建設模式主要分為兩類，項目分類在立項審批時確定：一類是“政府還貸”高速公路，該類高速公路投資主體為縣級以上地方政府，資金來源主要為地方政府財政資金和政府通過發債等方式籌集的資金，項目建成運營后實行收支兩條線管理，即建設與運營均由縣級以上地方政府負責，收費期限一般不超過20年；另一類是“經營性”高速公路，該種類別是高速公路投融資逐步市場化的重要推動手段，該類高速公路由地方政府通過公開招投標方式確定投資人，并通過“BOT”，“PPP”等不同模式約定投資人和地方政府在項目建設和運營期間的權利與責任，地方政府通常給予投資人一定期限的特許經營權，由投資人在授權范圍內主導項目的建設和運營，收費期限一般不超過30年，特許經營權到期后路產通常由投資人無償交還地方政府，經過多年的探索與歷史發展路徑的沿襲，該類項目投資人主要是各省級政府組建的專業交通基礎設施投資公司，資金來源主要為投資人自籌、各級政府補助資金以及政策性銀行、大型商業銀行等提供的中長期貸款。

（三）經濟效益情況

高速公路行業是“重資產”和“資金密集”的代表，行業總體呈現出投資金額大，回報周期長的特點，其支出大部分在項目建設期，收入來源主要是車輛通行費，國家發改委等部門曾于2013年發布《建設項目財務基準收益率取值表》，上述的政府還貸高速公路融資前、后的收益率分別為“4.5%、5%”、經營性高速公路融資前、后的收益率分別為“5.5%、6%”，處于較低水平。根據交通運輸部公布的收費公路統計公報顯示，我國高速公路2018-2020年收支相抵后資金缺口分別為3857.3億元、4673.9億元和7177.4億元，總體經營壓力較大，但根據經濟發展水平的不同，大體上東部沿海地區的高速公路經營情況相對較好，中西部內陸地區高速公路經營面臨的困難更加突出。

二、新常態下高速公路投融資環境的變化

（一）宏觀經濟發展變化引起的行業普遍變化

一是建設成本不斷上升。隨著多年的經濟發展，我國高速公路項目建設水平和標準不斷提升，建設成本也持續攀升。根據公開信息顯示，前述的我國首條高速公路滬嘉高速于1988年建成，全長18.5公里，總投資約2.3億元，平均每公里投資約0.12元，另據公開數據查詢，1996年建成通車的滬寧高速公路全長274公里，總投資約62億元，平均每公里總投資已增長至0.23億元，四川地區于1998年建成的G5京昆高速成都至綿陽段全長92公里，總投資約14億元，平均每公里總投資約0.15億元，而目前在建的G5京昆高速成都至綿陽段擴容工程全長128公里，總投資約333億元，平均每公里總投資已增長至2.6億元。持續上升的建設成本，給投資人帶來了較大的資金籌措壓力和經營效益壓力。

二是行業邊際收益逐步遞減。隨著高速公路通車里程的不斷增加，行業整體的邊際收益總體呈現出遞減的趨勢。一方面，與項目建設成本增速相比，高速公路收費標準增速相對較慢，另一方面，在同一區域內車流量增加總量一定的情況下，同區域內新建高速往往會造成新老項目間車流量分流，單個項目的車流量增量逐步放緩。

三是部分既有線路逐步飽和。各大城市之間具有“大通道”性質的高速公路，正逐步面臨擁堵造成的通行量飽和、通行效率降低和通行質量下降的情況。

（二）投資主體和投資方式逐步多元化

一是跨行業和多元化的投資人開始出現。隨著高速公路行業投融資市場化程度加深，產業鏈上下游企業關聯程度加強，高速公路行業內的大型施工企業、跨行業的房地產企業等也逐步開始作為投資人參與到項目建設中，此外，還有部分民營企業、甚至港資企業也加入了投資人行列。

二是投資人更多地以聯合體方式投資。項目建設成本逐步增加、投資人類型的逐步豐富、投融資模式的逐步成熟，除了吸引了越來越多的投資主體外，行業競爭發展格局也發生了相應轉變，優質項目的投資人招標競爭日趨激烈，行業內各投資主體也更多地采取聯合體的方式進行投資，這對高速公路投融資的環境和后續經營管理，都帶來了新的變化。

三是區域龍頭公司和項目并購陸續出現。雖然更多的投資主體進入到高速公路行業，但區域內也出現了引領性的龍頭公司，該類公司主要是各省級交通投資公司，借助發展時間長、資產質量優等優勢，在市場影響力、產業鏈融合、多元化經營等方面發展勢頭良好，其中的部分企業已開始通過并購、股權投資等方式擴大市場份額，推動行業整合。

（三）融資環境發生變化

一是債務余額持續增加，市場利率下行。交通運輸部收費公路統計公報顯示，2018-2020年間，高速公路債務余額分別為5.4萬億元、5.8萬億元和6.7萬億元，金融市場資金支持力度仍較大，且主要來自銀行信貸資金。作為信貸資金成本的重要參考，人民銀行2019年開始推行的貸款市場報價利率LPR實行以來，一年期LPR由4.25%下降至3.7%，五年期以上LPR由4.85%下降至4.45%。

二是融資品種不斷增加。除了傳統的銀行信貸資金以外，快速發展的高速行業和相關公司，也越來越多地通過非銀融資、資本市場等方式湊集資金，包括各類保險資金、信托資金、債券發行、股權投資基金等，部分上市公司還通過IPO、增發股票等方式拓展籌資來源。此外，部分行業龍頭企業已成功探索存量資產盤活，通過基礎設施REITS等模式籌集建設資金。

三是資本金籌集壓力大。高速公路項目資本金比例一般不得低于20%，國務院于2019年出臺的《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》，明確對補短板領域的基礎設施項目，在達到合理收益水平和較強償債能力的前提下，允許對項目最低資本金比例按照不超過5個百分點的幅度下浮，結合目前金融市場提供的越來越多的資金支持產品，資本金困境得到了一定程度的緩解，但目前高速公路在建和規劃待建項目眾多，經濟效益測算壓力仍然很大，目前的金融產品支持力度相對有限，投資人籌資壓力仍較大。

（四）中西部經濟欠發達地區高速公路建設任重道遠

雖然我國高速公路總里程已增至世界首位，但區域間的不平衡發展，造成了中西部部分地區在高速公路等基礎設施建設嚴重滯后，特別是貧困山區，革命老區，少數民族地區，邊陲地區等。在后扶貧時代，鞏固扶貧成效、縮小發展差距、分享發展紅利、實現共同富裕，是黨和國家重點關心的問題，如何在經濟基礎較為薄弱、項目經濟效益普遍不理想的地區加大高速公路項目投資建設力度，也是高速公路行業需要解決的現實問題。

三、新常態下高速公路投融資工作目標

我國宏觀經濟發展步入新常態對高速公路行業帶來的影響正逐步顯現，過去30幾年形成的行業發展規律、累積的投融資經驗已不能完全適用，現階段高速公路項目投融資工作的主要目標包括以下三個方面。

（一）持續推動項目建設

從行業自身來說，我國高速公路建設步伐并未停止，還有大量項目需要通過更加優化的投融資手段積極推動，以推進重大戰略性通道建設、縮小區域發展差距、緩解飽和路段壓力、強化經濟圈銜接。從宏觀經濟層面來說，適度的、科學的高速公路項目建設，對拉動區域經濟、提供就業、培育相關產業有較大的正面影響。

（二）重視效益和可持續發展

從行業發展趨勢來看，過去多年高速發展，使得部分投資人背負了一定程度的債務負擔，更加精細化的投融資規劃、可持續性的發展模式對項目自身經濟效益要求更高。從投資人發展變化來看，區域性行業領軍企業的出現，表明先進的經營管理和科學的業務規劃，可以在高速公路行業成長為優秀的企業，優秀的企業可以通過健康、成熟的經營方式，平滑個別項目經濟效益的差距，而是從企業整體層面實現經濟效益。從社會效益來看，安全、便捷、高效、綠色的現代化運輸體系，有助于推動宏觀經濟高質量發展，而達到免通行費條件的項目實行免費通行政策，將助力區域市場主體降低運輸成本，進一步激發經濟活力。

（三）繼續尋求穩定的資金支持

資金量大、現金流穩定是高速公路行業吸引大量資金的兩大優勢，現階段高速公路行業的可持續發展，無論是新項目的建設，還是存量項目的盤活，甚至是大規模的道路養護，仍然離不開大量的資金支持，這就對行業的存量債務風險水平、繁榮程度、成長空間等提出了較高要求。

四、相關工作建議

為實現上述目標，本文從以下四個方面提出建議。

（一）探索實施差異化政策

一是關于收費標準和收費期限。建議根據不同項目建設成本和所在區域，實施更加靈活的收費標準政策，給與投資人適當自主定價權，投資人可根據項目實際效益和需求彈性，合理、科學地實施差異化定價、動態定價，既服務經濟發展，又實現經濟效益；結合項目預期經濟效益和存量債務償還情況，設置科學合理的收費期限，保障基本的投資收益，從而吸引更多的投資人參與、促進更多的項目建設，提升行業活力和可持續發展潛力，對于債務已經償還完畢的項目，可在確保養護支出得到保障的情況下，探索停止收費或降低收費標準。

二是關于項目建設標準。建議根據地區發展差異化程度和實際的道路交通運輸需求，豐富高速公路建設等級和標準，加強不同等級標準和建設項目的匹配程度，如針對車流量少但建設必要性高的地區，建設與之匹配的高速公路，合理節約建設成本，助力實現經濟效益。

（二）優化項目招商引資

一是建議合理匹配資源。在貧困山區，革命老區，少數民族地區，邊陲地區，根據資源稟賦不同，地方政府盡量提供項目建設有關的建材資源、旅游資源、光伏資源、土地資源等支持，通過綜合手段提升投資人經濟效益，從而推動項目建設進展，有效守住扶貧成效，助力鄉村振興。

二是建議充分發揮優良項目經濟效益。針對效益較好的項目，如“大通道”項目改擴建、熱門旅游線路等經濟效益可觀的項目，在保障項目順利建設的同時，可適當增加與項目相關的無收費公益性項目建設要求，充分實現項目綜合效益。

（三）投資人增強經營能力

作為高速公路行業投資人，要爭取在行業良好發展的情況下，提升自身經營能力和盈利水平。一是建議延伸產業鏈，增強盈利能力。沿產業鏈向上，強化施工等組織水平，提升資源整合能力，壓縮建設成本，增強盈利能力，平衡現金流。繼續深化產業鏈間不同投資人間的合作，發揮各自優勢，不斷形成發展合力。沿產業鏈向下，加強養護管理水平，組織培養專業、高效的經營養護團隊，持續保障項目安全、高效運營。

二是建議加強綜合管理水平。加強資產經營能力，發揮服務區等周邊資產經濟效益，提供車輛充電、換電等服務，拓展收費來源；融入新基建理念，加強科技賦能，加強數字化服務水平，提升路網安全運營效率；加強綠色轉型，建設綠色高速公路及配套設施，緊跟雙碳戰略，探索利用道路邊坡等資源，建設分布式發電儲能裝備；加強產業融合，結合自身資產、資源優勢，探索打造物流配套支持體系，提升綜合盈利水平。

三是建議充分發揮高速公路社會效益。對達到免通行費條件的項目，及時停止收費，充分發揮高速公路準公益性的社會效益，并提供完善的養護服務，確保高水平通行標準。建立高效的應急保障機制，當發生重大公共安全事件時，提供暢通無阻的綠色通道。

（四）金融機構繼續給予多元化資金支持

一是建議政策性。商業銀行等大型金融機構繼續提供大額、穩定信貸資金支持。作為高速公路行業資金主要提供者，持續加強低成本資金供應，設置合理的還款計劃，降低借款人還本付息壓力。同時，金融機構要持續加強宏觀經濟和高速公路行業研究分析水平，發揮金融機構價值發現和風險防控的功能，確保投資人債務風險處于可控水平，確保建設項目的經濟效益可持續，逐步改善目前高速公路入不敷出的局面，促進行業健康發展，維護金融穩定，守住債務風險底線。

二是建議加大資本金籌資支持力度。在督促高速公路行業投資者自身加大投資力度的同時，金融機構也需根據自身特點，提供更多資本金融資支持。發揮高速公路項目現金流穩定、經營主體信用狀況良好的特點，加大資本市場籌資力度；政策性銀行等大型金融機構，通過探索引導政府、大型企業成立高速公路建設基金，給予經濟效益較差、但政策性意義重大的高速公路項目專項支持。

參考文獻：

[1]賈歡.對政府還貸公路和經營性公路的概念及相關問題的思考[J].交通財會，2011（3）：61-63.