抗日戰爭時期黨領導城市治理的實踐探索

陜甘寧邊區作為中國共產黨在西北建立與發展起來的革命根據地，是在特定歷史條件下形成的特殊區域。基于城市建設與治理的視角，對當時的城市體系規劃與基礎設施建設進行解讀，構建陜甘寧邊區鞏固了抗日戰爭時期的根據地基礎，對城市發展的后續工作也發揮了引導作用。在唯物史觀的視域下，陜甘寧邊區城市的特色發展模式可通過當前其他同類或同質城市得以延續，這不僅是對歷史的有力回應，也是對未來的戰略號召。

2021年3月11日，第十三屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二零三五年遠景目標綱要》，強調城際間的協同發展。2021年7月22日，甘肅省委、省政府印發的《關于新時代支持革命老區振興發展的實施意見》提到，到2035年，陜甘寧革命老區與全國同步基本實現社會主義現代化。陜甘寧老區自建國后逐步退出了歷史舞臺，而今重新提上規劃日程，需要立足于其社會變遷與城市發展的歷史背景。

1935年10月，紅軍長征到達陜北，建立了中華蘇維埃人民共和國中央政府西北辦事處。日本全面侵華戰爭開始后，中共中央在與國民黨建立統一戰線的基本原則下，發展敵后游擊戰爭，創建抗日根據地，著手加強城市建設工作。1937年9月6日，共產黨將陜甘寧根據地命名為陜甘寧邊區，并成立邊區政府。1940年9月18日，中共中央發出《關于開展敵后城市工作的通知》，要求加強敵后城市工作。這一時期除了軍事作戰之外， 共產黨在邊區推行了一系列政策方針，在政治、經濟、社會等方面進行了積極的嘗試。

基于戰時背景與地域環境，陜甘寧邊區成為八路軍、新四軍與其他抗日武裝部隊的指揮中樞，形成了獨具特色的區域發展模式。一方面，學者致力于研究邊區的經濟發展史，囊括工、農等專題，著重探究當時的工業體系與農業面貌。另一方面，學者多立足于“社會現代化”的角度，以社會的發展與進步為標準，強調對整個社會系統進行考察，但依舊未跳出“單一領域研究”的局限，缺乏思想理論、政治建設、經濟變遷的綜合分析。因此，當前研究多集中于陜甘寧邊區的革命史、政權建設史與經濟發展史等，對城市建設與治理方面的論述較少。而綜合分析邊區市制與城市治理模式，對于厘清中國共產黨在抗日革命根據地中的實踐探索至關重要。本文通過探究陜甘寧邊區城市的特色發展模式，以分析當時助力邊區城市建設的其他保障措施，旨在實現戰時背景與戰略應對的邏輯兼容和價值兼容，形成對當下其他同類或同質城市的發展啟示。

實踐探索：陜甘寧邊區城市的特色發展模式

1、城市等級體系：“市建制”的肇始與變遷

城市體系是一個國家或一個地區一系列規模不等、相互聯系、相互制約的城鎮通過有序組織形成的有機整體，陜甘寧邊區的城市等級體系可通過“市建制”來體現。1927年，國共合作破裂，國民黨對共產黨發動了五次大圍剿，紅軍在抵御第五次圍剿失敗后開始長征，于1935年到達陜北，邊區的“市建制”進程也拉開了帷幕。陜甘寧蘇維埃政府成立的第一個市是瓦窯堡市，后期還成立了包括志丹市、臨鎮市等在內的軍事重鎮。伴隨戰爭持續進行，邊區政府根據當時的實際情況，不斷對邊區的行政區劃進行調整，以適應戰時環境。從1940年起，國民黨頑固派對陜甘寧邊區采取嚴密包圍的政策，強加軍事、政治、經濟文教、宣傳等封鎖，鑒于此，中共中央開始加強敵后城市工作，邊區建市逐漸蓬勃發展起來。依據《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》等規定以及前期“市建制”的基礎，將城市等級體系劃分為縣市、區市與鄉市三級，采取了“切塊設市、城鄉分治”的模式。

2、城市空間結構：城鎮與鄉村的有效銜接

邊區形成了以延安市為中心，以綏德市、慶陽市與定邊市為次中心，以若干區市和鄉市連接幾個主次中心為一體的呈“Z”字形的城市空間結構，主要包括兩方面的發展策略。第一，立足基層建設，發展農村集市。據不完全統計，延安市有集市43個，綏德市有集市22個。在邊區政府的鼓勵和經濟發展的需求下，農村集市的發展如火如荼。同時，一定程度上集市也能夠發展成為鄉級市，如真武洞市、西華池市等。第二，結合城鄉布局，擴大產業空間。邊區的工業布局既順應城鄉布局又突出戰時特征，圍繞延安周圍形成了最密集的工業區，同時在定邊、慶陽和綏德三個次中心城市周邊布局了相對聚集的工業。這種布局模式充分適應了當時的環境需要，比如兵工廠和一些化工廠的選址既要考慮隱秘性，又要靠近城市，因此一般設立于城市周邊的山區溝谷地帶。另外，商業布局與城市體系密切結合，部分地區則是由于商業發展而逐漸演變為城市。農業布局雖然與自然環境的相關性較強，但也依托于城鄉之間的聯系，選擇在一些交通要塞、人口密集處引進作物。

多措并舉：戰時陜甘寧邊區城市建設的重要保障

1、內外驅動：軍事斗爭與經濟建設的有機聯系

邊區政府成立之初，政治環境尚不穩定，東有日軍進犯，南、西、北三面有國民黨頑固派侵擾，邊區政府領導人民武裝積極開展統戰工作，為邊區創造了一個相對穩定的和平環境。進行軍事斗爭的同時，邊區實行“力爭外援、休養民力、發展經濟”的政策，促進了農、牧、工、商等行業的迅速發展。1937年到1943年期間，邊區政府實施了“合理負擔”“土地回贖”“減租減息”等措施，并于1942年推行“大生產運動”，實行以農業為主的農業、畜牧業、工業、手工業、運輸業和商業全面發展的方針。通過軍事斗爭最優化發展環境，輔以經濟方面的作為，不僅改變了邊區的階級關系與社會經濟結構，同時提高了城市化水平與群眾的生活質量。

2、政治建設：法制與制度相結合形成管理體制

一是選舉制度的保障。參政權作為人民的根本權利，具體表現為選舉權、被選舉權以及擔任公職、管理國家和社會事業等權利。1939年1月，《陜甘寧邊區選舉條例》規定：“凡居住邊區境內之人民年滿十八歲者，無階級、職業、男女、宗教、民族、財產與文化程度之區別，經選舉委員會登記，均有選舉權與被選舉權。”二是政權制度的保障。邊區政權由參議會、政府和法院三部分組成。《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定：“各級參議會之決議案，咨送同級政府執行，如政府委員會認為決議案不當時，應即詳具理由，送回原參議會復議。”因此，相互獨立又相互制約的政權結構，在降低濫用權力可能性的基礎上保全法律或政策的可行性，拓寬了上級與人民群眾的聯系渠道，實現了民意的向上傳達與民眾的向上監督。

3、文化調適：基于思想統一戰線引領目標預期

為了應對戰時人口管理，陜甘寧邊區政府致力于加強城市文化建設，為城市市民之間以及城鄉民眾之間的文化適應和融合提供保障，希冀于通過社會風習與文化觀念建立統一的思想戰線。為滿足軍民希望了解戰爭信息與服務于抗戰建國的需求，邊區通過成立各類文化團體、創辦系列報刊雜志等途徑積極宣傳抗日主張，傳遞各類戰時信息。另外，為改革民間傳統的落后陋習，邊區政府頒布實施了《民間善良習俗實施辦法》《婚喪儀仗暫行辦法》《加強查禁社會群眾神權迷信辦法》等規定，旨在達到“不僅減少彼此之誤會，無謂之摩擦，并可由此漸達天下為公，世界大同”的目的，對于推進文化適應與社會進步發揮了一定作用。

戰略啟示：基于陜甘寧邊區的城市建設與治理

1、目的性規劃與區域性建設相結合

邊區時期的特殊性決定了城市建設與治理的目的性，即服務于戰時的短期需求，集規劃與建設于一體，即建即用。邊區采用“切塊切市”的區域構建模式，如南泥灣墾區專門為農業生產而設立。以歷史的眼光看，當時的規劃與建設過于“粗線條”與“愿景式”，但其出發點是依托于不同區域的發展需要，達成整體布局的目標一致性。現如今，城市的建設與規劃立足于長期發展目標，具備框架式的構設藍圖，但在特殊情況下依舊需要區域性的短期建設工作。如新冠疫情在我國武漢地區剛爆發時，國家在武漢市封城期間重劃區域職能（如集中在武昌區建造方艙醫院），與陜甘寧邊區城市的區域性短期建設存在一定共性。

2、節點治理，以點帶面

抗戰時期陜甘寧邊區的發展較為落后，無論從地方規模或產業發展來看，并無現代意義上真正的城市。因此，邊區政府對城市體系進行規劃安排時，通常采用“以點帶面”的方式，結合“農村包圍城市”的思路，以城市內若干個鄉鎮為不同的單元來考慮布點，從節點著手形成整體的城鄉布局體系。該方式較少考慮城市內部鄉鎮之間、城市與城市之間的聯系，難以構建統一的城市發展網絡，但確實充分利用了農村力量，并形成了多個集市，進而演變為鄉鎮，形成“定點、連線、成面”的構建邏輯。對于我國目前一些人口較少、經濟較為落后的發展區域，可以此為參考，雖以建設速度代償，但較好地解決了匱乏的社會資源與落后的經濟狀況之間的矛盾。

3、依地域要求新增行政區劃模式

當前，部分城市集群中的某些城市之間，往往因為產業結構雷同、基礎設施重復建設等因素出現惡性競爭。要解決這些問題，需要國家的宏觀調控，發揮行政區劃的作用。陜甘寧邊區是在特殊歷史時期設置的一個隸屬區域，實行三級市建制。現在看來，過去的“市帶縣”或“縣改市”均不成功。對此，有學者提出“復合行政”，各不同區域形成多中心、自主治理的合作機制，并在特大中心城市下實行“二級城市”，與邊區的做法有相似之處。因此，對于一些經濟較為不發達的區域，可借鑒邊區的市建制做法，在區、縣、鄉域范圍內，設立“區級市”“縣級市”與“鄉級市”等不同級別的城市。同時，在城際的交界地帶，設立專門的跨區域經濟開發委員會，以統一理念進行統一策劃、資源整合與經濟合作等。

結 語

作為戰時背景下的現實答案，陜甘寧邊區對于城市的建設與治理反哺了戰略需要，也指引了發展渠道。通過對邊區城市的特色發展模式進行探索，形成特殊歷史時期與現代城市體系構成的有機聯系，不僅是對革命文化的良性延續，也是對推進城市化進程等發展需要的有力回應。受限于史料的數量與收集渠道，對于邊區城市的“治理”方面著墨較少，同時未對戰時的工業、農業等產業發展進行深入探析，這與城市建設的聯系至關重要。對此，應當基于唯物史觀的視角，在擴充史料容量與提高文獻精準度的前提下，對戰時邊區的城市建設與治理進行深入探索，以期助力當下類似城市的建設工作。

參考文獻

[1]王鑫宏：《包圍城市：豫西抗日根據地對洛工作論述》，載《洛陽理工學院學報（社會科學版）》，2020（2）：71-75頁。

[2]鄭國瑞：《新民主主義社會民主政治建設成就——以抗日戰爭時期陜甘寧邊區的實踐為例》，載《新鄉學院學報（社會科學版）》，2012（1）：1-4頁。

[3]宮正：《抗日戰爭時期中國共產黨思想政治工作的新發展》，載《淮海工學院學報（人文社會科學版）》，2013（4）：8-10頁。

[4]馮淼，王興平，張一凡：《陜甘寧邊區政府時期城鎮體系“規劃”與建設研究》，載《中國名城》，2018（10）：51-58頁。

[5]喬國存：《中國共產黨城市民族工作的早期探索——以抗日戰爭時期陜甘寧邊區定邊為例》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》，2022（2）：55-62頁。

[6]陳曉萍，廖廷建：《論邊區政府的廉政建設》，載《黔東南民族師范高等專科學院學報》，2003（4）：33-34頁。

[7]敖以深：《文化調適與城市發展：抗戰時期貴陽城市的文化建設》，載《貴州社會科學》，2013（5）：53-56頁。

[8]李維漢：《統一戰線問題與民族問題》，北京：中共黨史出版社，2016。

[9]中共寧夏回族自治區委員會黨史研究室：《中國民族區域自治實踐的萌芽》，銀川：寧夏人民出版社，2013。

[10]張寶通：《我的陜西發展觀（四）》，載《新西部》，2019（22）：9-11頁。

作者簡介

李育浪 廣東工業大學法學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為行政管理法治化